取保候审、监视居住案件审查起诉时间辨析

王延祥

（上海市人民检察院第二分院，上海 200070）

我国1979年颁布第一部刑诉法以来，虽然经过1996年、2012年、2018年的3次修正，但对于移送审查起诉的时间，均规定为1个月，重大、复杂的案件，可以延长半个月（2018年刑诉法，将延长“半个月”表述为延长“十五日”，且速裁程序除外）。但是，对于取保候审、监视居住案件的审查起诉时间，一直以来都存在着争议。日前，检察机关全国统一业务应用系统悄然升级，这一次升级带来的重大变化，就是取保候审、监视居住案件的审查起诉时间，从原来的至迟不得超过1个半月，分别调整为1年和6个月。然而，办案软件升级带来的审查起诉时间的变化，并未终结审查起诉取保候审、监视居住案件，是否应当设定审查时间、是否可以突破1个半月的审限等争论，乃至在检察系统内部，暂时的盖棺定论，亦未平息相关分歧。①办案软件由检察机关的信息管理部门设计，审限管理由检察机关的案管部门管理，相关问题尚存争议。

一、取保候审、监视居住审查起诉时间的历史嬗变及争议

1979年刑诉法规定，审查起诉时间为1个月，重大、复杂的案件，可以延长半个月。但是，审查起诉取保候审、监视居住案件，是否受其限制，并未明确。

上世纪80年代，为适应改革开放初期的经济社会需求，并根据当时的社会治安形势，全国人民代表大会常务委员会出台了三个“严打”规定， 即1981年6月10日全国人大常委会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》、1982年3月8日《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、1983年9月2日《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，从而形成了“一部法典，三个决定”的刑法规范。

实体法的“严打”，需要程序法的相关配套。在此背景下，全国人会常委会于1983年9月2日通过了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。该决定将上诉、抗诉期限，由10日改为3日。1984年7月7日，全国人会常委会又通过了《关于刑事案件办案期限的补充规定》（下称1984年《补充规定》）。1984年《补充规定》第4条规定：“对被羁押正在受侦查、起诉、一审、二审的被告人，不能在刑事诉讼法规定的期限内办结，采取取保候审、监视居住的办法对社会没有危险性的，可以取保候审或者监视居住。取保候审或者监视居住期间，不计入刑事诉讼法规定的办案期限，但是不能中断对案件的审理。”第5条规定:“人民检察院审查起诉和人民法院审理的公诉案件，被告人没有被羁押的，不受刑事诉讼法第九十七条（审查起诉时间）、第一百二十五条（一审时间）、第一百四十二条（二审时间）规定的办案期限的限制，但是不能中断对案件的审理。”至此，取保候审、监视居住案件审查起诉时间，不受1个半月审查起诉时间的限制。

1996年第一次修正刑诉法时，1984年《补充规定》的10个条文被修正刑诉法所吸收，但是唯独第4条、第5条的内容，被排除在外，亦即1996年刑诉法并未吸纳“取保候审或者监视居住期间，不计入刑事诉讼法规定的办案期限”、“人民检察院审查起诉案件，被告人没有被羁押的，不受一个半月的办案期限的限制。”根据1984年《补充规定》的规定，一方面，被告人没有被羁押的，不受1个半月审查起诉办案期限的限制，但另一方面，由于1996年刑诉法完善了强制措施的规定，第一次规定了取保候审、监视居住的时间，最长分别不得超过12个月、6个月。因此，司法实践中，取保候审、监视居住案件审查起诉时间，分别控制在1年、6个月以内。

2012年刑诉法第二次修正，颠覆了监视居住可以理解为“被告人没有被羁押”的认识，即2012年刑诉法，增加了监视居住可以折抵刑期。该法第74条规定：“指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。被判处管制的，监视居住一日折抵刑期一日；被判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日。”据此，被告人没有被羁押的，审查起诉时间不受1个半月办案期限限制的规定，能否继续适用，受到了法律挑战。但是，1984年《补充规定》中“取保候审或者监视居住期间，不计入刑事诉讼法规定的办案期限”的影响依然存在。①如高检院研究室吴孟栓等人，在《人民检察 》2014年第4期撰文《〈关于审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的应当如何处理的批复〉解读》，认为：“关于刑事诉讼法审查起诉的期限是否针对被采取强制措施的犯罪嫌疑人，经研究认为：刑事诉讼法所规定的一个月以内的审查起诉期限针对的是犯罪嫌疑人被采取羁押措施的情形。”因此，司法实践中，一些检察人员，把取保候审、监视居住案件审查起诉时间，分别控制在1年、6个月以内，而另一些检察人员，则严格遵守审查起诉1个半月的审限规定。

2018年刑诉法第三次修正，仍然排除了1984年《补充规定》第4条、第5条的内容。该法第172条规定：“人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长十五日；犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在十日以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过一年的，可以延长至十五日。”与此同时，2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第351条规定：“人民检察院对于移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定；重大、复杂的案件，一个月以内不能作出决定的，可以延长十五日。”

取保候审、监视居住审查起诉时间不受限制，其作为“严打”的产物，并未被随后3次修订的刑诉法所吸纳，这说明我国的法治不断走向成熟，亦彰显了宪法和刑诉法所规定的尊重和保障人权。“法制现代化是一个包涵了人类法律思想、行为及其实践各个领域的多方面进程，其核心是人的现代化。”①公丕祥：《法制现代化的理论逻辑》，中国政法大学出版社1999年版，第67页。若捡取与特定时代相呼应的规定，来匹配经济社会新发展和新形势的要求，当警惕刻舟求剑般的不切法理和情理。“一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只有短暂意义的观点不放，那么显然是不可取的……法律必须巧妙地将过去与现在勾连起来，同时又不忽视未来的迫切要求。”②[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第326页。

二、取保候审、监视居住审查起诉突破一个半月的不合理性

依照被告人是否被羁押，或者依照强制措施对于人身自由的限制或剥夺的程度不同，来设定审查起诉时间，在强制措施种类不同、人身自由受控差别化的情况下，势必会有多个审查起诉时间，这样就会侵蚀刑诉法规定审查起诉时间的严肃性，进而使得公权力朝着有利、方便自身的方面而突破或扩大解释，并进而侵害公民的人身权利和人身自由。

（一）取保候审、监视居住对自由的限制

取保候审，作为法律规定的五种限制或剥夺人身自由的强制措施之一，犯罪嫌疑人的人身权利和自由，均受到了一定程度的限制，其出行自由、会见或通信自由、从事特定活动的自由等等，都需要执行机关批准。对于违反规定的被取保候审人，可以监视居住、拘留、逮捕。刑诉法第71条规定，被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定：（1）未经执行机关批准不得离开所居住的市、县；（2）住址、工作单位和联系方式发生变动的，在24小时以内向执行机关报告。同时，可以根据案件情况，责令被取保候审的人，遵守以下一项或者多项规定：（1）不得进入特定的场所；（2）不得与特定的人员会见或者通信；（3）不得从事特定的活动；（4）将护照等出入境证件、驾驶证件交执行机关保存。

从指定居所监视居住的期限应当折抵刑期可以看出，监视居住对人身自由的限制，较取保候审的程度，有了进一步加深。刑诉法第77条、78条规定，被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定：（1）未经执行机关批准不得离开执行监视居住的处所；（2）未经执行机关批准不得会见他人或者通信等等。对于违犯规定者，情节严重的，可以予以逮捕；需要予以逮捕的，可以对犯罪嫌疑人、被告人先行拘留。同时根据刑诉法第78条，对被监视居住人，可以采取电子监控、不定期检查等监视方法对其遵守监视居住规定的情况进行监督；在侦查期间，可以对被监视居住的犯罪嫌疑人的通信进行监控。

（二）刑诉法设定审查起诉时间的要义

刑诉法之所以规定审查起诉的时间，至少具有三方面的含义。第一，对于检察机关而言，在保证办案质量的情况下，应当进一步加快办案节奏，迅速结案，以集中精力审理大要案。第二，对于犯罪嫌疑人而言，如果经查证确属无罪，或者不需要追究刑事责任，可以迅速恢复名誉，获得人身自由，融入正常的工作和生活之中。“它减轻了捉摸不定给犯人带来的无益而残酷的折磨。诉讼本身应该在尽可能短的时间内结束。”①[意]贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第56页。第三，对于其他诉讼参与人而言，也能从检察机关作出的起诉、不起诉决定中，摆脱奔波、期盼或焦虑，迅速解脱讼累。

对刑事案件抓紧结案，也是我国古代以来的传统。虽然我国封建法律并未明确规定刑事案件的具体办案时间，但办案效率，也是官员考核并升迁的重要依据之一。所以无论羁押期限，还是笞、杖、徒、流、死的决断，都要求快速进行，有时上级官员还会定期或者不定期对下级官员的审案情况以及羁押时间、狱囚等进行检查。

在发达国家的刑事诉讼中，法律并未规定办案期限，这一方面缘于其“保释为常态，羁押为例外”的司法惯例，另一方面，由于法律对羁押办理的案件，规定了近乎苛刻的警察、检察官的办案时间，所以警察和检察机关，只能将重心放到羁押案件的侦查和起诉中，对保释案件则网开一面，不再规定办案期限。此外，除了不受被侦查人意思约束的强制侦查外，还存在着被侦查人员同意的任意侦查，其对人身自由的束缚不大，且在两种侦查中，“以任意侦查为原则，强制侦查为例外”，所以其不规定办案时限，对人身权利和自由的规制和影响不大。

（三）审限突破的法理依据不足

“向立法者要求完美无缺的法律，这无异于期待神的力量才能实现的事情。也正因为如此，法律解释和法律学才有成立的必要和余地。”②[日]泷川幸辰：《犯罪论叙说》，王泰译，法律出版社2005年版，序第4页。制度的设定，应当具有其充足的法律依据，并通过历史的、比较的、实证的、系统的方式，演绎、归纳、类比并予以诠释，这样方能契合法律作为上层建筑对经济社会的服务和保障功能。

1. 不能以强制措施种类设定审查时间

首先，如果以强制措施的种类来设置强制措施，而我国的刑诉法规定了五种强制措施，那么，就需要规定多种审查起诉的时间。这样的话，刑诉法规定审查起诉的1个半月时间，就没有意义。其二，如果认为取保候审对公民自由和权利的侵害较弱，监视居住次之，监禁、羁押最为严重，审查起诉应当分门别类设置审查时间，其比例应当如何设定？而社会科学领域的“数学模型”公式，往往是难以设定的、模糊的。其三，刑诉法规定，指定居所监视居住的期限，被判处自由刑的，监视居住2日折抵刑期1日，这样计算的话，监禁、羁押的剥夺自由程度，是监视居住的2倍，监禁、羁押的犯罪嫌疑人审查起诉的时间为1个半月，那么，监视居住应当是其2倍，即最多不得超过3个月，而不应该是6个月。

2. 审查起诉时间与取保候审、监视居住时间不应混同

审查起诉时间，是对公安机关（含监察机关等，下同）移送的案件，进行审查的时间。其性质、角色定位、工作内容与取保候审、监视居住截然不同。首先，性质不同。审查起诉属于以适法性为标准的“评判性思惟”，而取保候审、监视居住作为强制措施，主要隶属于侦查阶段。所以，两者的性质不同，故不应以审查起诉的时间等同于侦查时间。其次，角色定位不同。审查起诉是作为“书桌官吏”的检察官，对作为“行动官员”的警察的侦查成果的审核。检验成果的时间，当然应当短于侦查破案、收集各类证据的时间。最后，工作内容不同。检察官以“智力”审查为主，虽然在审查起诉阶段可以自行补充侦查，但总体上属于不需要较大的侦查手段、设备、人力的附属性侦查，与警察的实战性侦查有所不同。同时，检察官的补充侦查，必须在1个半月的审查起诉时间内自行补侦完毕，而警察的侦查时间，从刑拘起算，可以长达3个月至7个月。这就充分说明，审查起诉时间与取保候审、监视居住时间的差异化特征，两者不应混同。

3. 对审查起诉改变强制措施的认识

对于公安机关移送的犯罪嫌疑人被羁押的案件，其审查起诉时间至迟不得超过1个半月，而对于审查后决定变更为取保候审、监视居住的，自决定之日起，取保候审、监视居住的时间，适用刑诉法的规定，即最长分别不得超过12个月、6个月。前者为审查起诉时间，后者为决定变更的强制措施执行期限。因为检察机关决定变更强制措施，已不再具有审查起诉的意义，其具有人身控制程度减轻、退回补侦或自行补侦、审查起诉“三合一”的含义。根据刑事诉讼规则第146条、143条的规定：“对于监察机关移送起诉的未采取留置措施的案件，人民检察院受理后，在审查起诉过程中根据案件情况，可以依照本规则相关规定决定是否采取逮捕、取保候审或者监视居住措施。”“人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”如果检察机关决定取保候审或者监视居住的，从受理起诉之日起，也应当在1个月内作出起诉、不起诉或者是否继续取保候审、监视居住的决定。

三、取保候审、监视居住审查起诉时间设定的建议

“生活需要法律具有两种适相矛盾的本质，即稳定性或确定的灵活性。需要前者，以使人的事业不致被疑虑和不稳定；需要后者，以免生活受过去的束缚。”①孙笑侠：《法的现象与观点》，山东人民出版社2001年版，第340页既然刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则，明确规定了审查起诉的法定时间，至迟不得超过1个半月，且没有“但书”的例外情形，检察机关就应当遵照执行。恪守程序规则，是履行法律监督的检察机关的义务和职责。其理由是：

（一）公诉行为的程序性和可控性

在刑事诉讼侦、诉、审的诉讼链条中，公诉行为处于承上启下的地位，具有监督侦查、公诉准备、制约法官等作用，承载着实体正义和程序正义之实现、权利保障和法律监督等职能。公诉行为严格的程序性，要求刑事公诉行为，应当按照刑事诉讼法、刑事诉讼规则的要求，在诉讼中遵循一定的程序。这种严格的程序性要求，既是对公诉行为规律的认识和总结，也反过来强化刑事公诉行为的可控性。公诉权的角色定位，要求在审查起诉中展现诉讼制度，维护诉讼程序，行使诉讼权力，履行诉讼义务。公权力的取得，应当由严格的司法授权，法无授权不得为，同时应当秉持权力的谦抑原则，不随意扩充自身的职能和权力。正如贝卡里亚所说：如果应当由司法官员为查证犯罪确定所需的时间，那么，司法官员就会变成立法者。①[意]贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第37页。

（二）第二种正义——效率

公正与效率，是刑事诉讼的两大目标。现代刑事诉讼在追求公正这一永恒价值目标的同时，越来越重视效率价值。效率,是评价司法好坏的重要标准，又是公正的内涵之一。效率，是指以最少的资源消耗，取得同样多的效果，或者以同样资源消耗，取得最大的效果。公诉活动需要投入成本，一是表现为金钱支付的各种费用，如检察官工资、查证费用、设备所需费用；二是不直接以金钱支付，而是以时间、距离、程序等形式表现出来的耗费。刑事诉讼中，当事人各方的利益均处在不稳定状态，承受着巨大的物质与心理的压力，生活在忐忑不安中。公正不仅是一种静态意义上的公正，实体法上的公正，以还原案件事实的本来面目。公正还应当是一种动态意义上的公正，程序上的公正。“正义的第二种涵义——也许是最普遍的涵义——是效率。”②[美]波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。”③[意]贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第69页。

（三）案-件比不应成为审查起诉时间突破的理由

案-件比，作为一种检察办案指标评价，是指受理的审查起诉数为“案”，选取会给当事人带来负面感受的各种业务活动作为“件”，即审查起诉+退回补充侦查，延长审查起诉期限，不捕、不诉复议、复核，撤回起诉，被告人上诉等11项诉讼活动。最优的案-件比是1：1，即以最少的司法资源投入，获得当事人更好的司法感受。案-件比中的“件”数越高，说明“案”流转的诉讼环节越多，办案周期长，办案的社会效果不佳。④刘元见：《检察机关刑事“案-件比”现实状态及改进策略探究》，载《检察工作》2020年第4期，第24页。检察机关的审查起诉时间，如果经过两次退回补充侦查、延长审查起诉期限，最长为6个半月。这样，“案-件比”就会增加。如果取保候审、监视居住案件审查起诉时间，分别在1年、6个月以内，就能容纳退查、延期，可以有效降低案-件比。笔者认为，降低案件比，应当充分发挥检察官的主导作用，通过提前介入、引导取证、夯实证据基础，减少退回补充侦查的次数；通过推进认罪认罚制度，息诉服判；通过加强不捕不诉案件释法说理工作，做到案结事了；通过提升检察官的业务能力，提高办案效率等措施来实现，并非单一的突破法定的审查时限。