“五个体系”维度下易地扶贫搬迁安置社区后续治理研究

周 舟

（中共黔西南州委党校，贵州 兴义 562400）

一、问题的提出

“十三五”以来，我国用5年时间通过易地扶贫搬迁使近1 000万建档立卡贫困人口离开了“一方水土养不好一方人”的地方，帮助其彻底摆脱贫困，在生存、生产、生活条件较好的地方开始新的生活，这有助于全面推进乡村振兴、有助于推动新型城镇化进程、有助于回应人民对美好生活的期盼。

贵州是全国易地扶贫搬迁的主战场，是全国易地扶贫搬迁规模最大、任务最重的省份，“十三五”期间共计有192万人搬出了大山，搬迁人口规模约占全国的1/6。“十四五”期间，在“搬得出”的基础上，如何让搬迁群众“稳得住”？如何让易地扶贫搬迁安置社区实现有效治理？如何增强搬迁群众的获得感、幸福感、安全感？如何让搬迁群众的获得感、幸福感、安全感更充分、可持续、有保障？这些都是亟待思考、探索、研究的问题。为此，贵州易地扶贫搬迁工作的重心转向了搬迁群众的后续帮扶及易地扶贫搬迁安置社区的后续治理，全力做好易地扶贫搬迁“后半篇文章”，全面推进易地扶贫搬迁安置区的“五个体系”建设，着力解决搬迁群众“急难愁盼 ”问题。

二、易地扶贫搬迁安置社区治理的主要问题和困难

（一）基本公共服务方面

1.外部的资源依附性较强

易地扶贫搬迁安置社区面临着资源力量的重组、社区格局的重构、理念价值的重塑、人际关系的重建等情况。然而，改变、适应、融入、发展是梯次渐进的过程，在这个过程的初期，搬迁群众仍然较多地依赖于政府的政策扶持，对于外部资源表现出较强的依附性。加之一些易地扶贫搬迁安置社区对于后续治理缺乏深入地思考和系统性的谋划，导致搬迁群众作为社区治理的直接参与者和受益者，其自主意识和内生动力尚未被充分激发，亟待在党委政府的引导和帮扶之下，推动易地扶贫搬迁安置社区从被动型治理走向主动型治理，从路径依赖的治理模式走向共建共治共享的治理模式。

2.内部的人员结构较不稳定

大多易地扶贫搬迁安置社区干部职工的工资福利水平不高，特别是社区公益性岗位人员工资低、待遇差，导致社区职工的工作积极性不高、社区公益性岗位人员变动较大。社区人员的频繁流动，不利于保持人员结构的稳定性、不利于保持工作的连贯性，进而影响社区基本公共服务的优质性、高效性。

3.物业管理费用可能引发的问题

目前，易地扶贫搬迁安置社区的搬迁群众不用缴纳物业管理费用，社区物业管理、环境卫生、社区绿化等外包给相关公司负责。由于政府引导群众搬迁，不少搬迁群众习惯于政策优惠、依赖于政府包揽，加之，部分搬迁群众思想觉悟较低，较难接受新的事物和新的改变，如果在后期，让这部分搬迁群众缴纳这笔费用，增加生活支出，就极易使其产生不满情绪，引发矛盾问题。

（二）培训和就业服务方面

1.搬迁群众长期充分就业存在困难

一方面，大多搬迁群众文化程度较低，缺乏一技之长，自主就业存在困难，而政府提供的公益性岗位数量有限，难以满足大量搬迁群众的就业需求。另一方面，易地扶贫搬迁安置社区附近虽然引进了相关企业、设置了就业车间、发展了有关产业来满足搬迁群众的就业需求，但由于生产规模不大、运营机制不完善、收入水平不理想、事业发展受限制等因素影响，较难保证搬迁群众长期、充分就业。

2.搬迁群众创造新生活的动力不足

部分搬迁群众懒惰思想严重、依赖意识较强，落后的观念以及被动的行为导致其难以适应新生活。加之，搬迁后传统生产生活方式与现有社会发展需要不相适应，部分搬迁群众在短时间内不能掌握某种谋生技能，技能的缺乏以及信心的缺失导致其创造新生活的内生动力不足。部分搬迁群众缺少收入来源、生计没有保障，以致满腹牢骚、酗酒闹事，影响社区正常秩序，埋下社区稳定隐患。

（三）文化服务方面

1.供给方式较为单一

目前，易地扶贫搬迁安置社区的文化服务主要以相关部门、组织为搬迁群众送电影、送书籍、送演出、举办联谊活动为主，文化服务的供给方较为缺乏，文化服务的供给方式比较单一，文化服务的内容不够丰富，文化服务的水平和质量也有待进一步提高。

2.文化融合存在困难

贵州易地扶贫搬迁安置社区大多为搬迁群众来源于不同地方、有不同民族、跨区域安置的异质型多民族互嵌式安置社区。易地扶贫搬迁安置社区的搬迁群众在过往恶劣生存环境、生活经历和现今身份变化、环境改善上具有同质性，但在民族风俗、民族文化方面也表现出异质性，不同的文化难以在短时间内相互交融、相互促进，文化融合仍然存在困难。

（四）社区治理方面

1.民生需求导向有待加强

部分易地扶贫搬迁安置社区的干部职工，在服务搬迁群众的过程中，主动服务意识不强，被动等待群众上门反映问题，对于群众需求掌握不透，工作中主要以考核为导向、以结果为导向，尚未充分做到以民生需求为导向，对搬迁群众的实际困难、迫切需求，关切、回应不够。加之社区经费多来源于财政拨付，在社区治理需求加大、资金支持不足的情况下，社区干部容易出现畏首畏尾、互相推诿的情况，对社区的后续服务、建设发展带来一定困难。

2.搬迁群众自治程度仍待提升

调研中发现，一些易地扶贫搬迁安置社区尚未建立业主委员会、楼主委员会，搬迁群众反映的问题，主要通过楼长和社区干部调解、社区综治中心及上级部门进行处理，搬迁群众在社区治理中的主动性和能动性的发挥缺少空间和平台，尚不能充分实现自我组织、自我管理、自我服务、自我监督的自治功能。另外，大多社区建立的搬迁群众议事组织、协商组织、理事会等自治组织，尚未走入制度化轨道，实际作用的发挥也较为有限。

（五）基层党建方面

1.党员作用发挥不够

易地扶贫搬迁安置社区普遍存在搬迁群众多、但党员少的情况，而且社区的党员仍然存在文化素质偏低、年龄结构偏大的现象，加之社区的党员干部工作繁多琐碎、工作压力较大，难以做到凡事带头表率，对于社区治理事务存在心有余而力不足的现象，导致党员先锋模范作用发挥不够。

2.及时发展党员不够

受到思想观念、文化素质、发展动力、宣传教育等因素的影响，易地扶贫搬迁安置社区申请入党的搬迁群众不多，符合发展条件成为党员的更是甚少。易地扶贫搬迁安置社区的党组织，在提高搬迁群众素质，鼓励动员、及时发展符合条件的搬迁群众加入基层党组织方面还有较大的空间。

三、推进易地扶贫搬迁安置社区后续治理的对策建议

（一）提高基本公共服务质量

1.明确目标价值

易地扶贫搬迁安置社区后续治理的目标价值就体现于：不断满足搬迁群众的美好生活需要，回应其美好生活期盼。实现这一目标价值就要坚持以基层党建为引领、以资源整合为契机、以多元协同为关键、以能力提升为突破、以发展治理为重点。有效整合政府、市场、社会的各类资源，通过资源大整合、环境大提升、推动高质量发展，满足搬迁群众的美好生活需要，增强搬迁群众的获得感、幸福感、安全感。

2.加强政策引导

近年来，贵州省委、省政府相继印发了《关于加强和完善易地扶贫搬迁后续工作的意见》《关于加强和完善易地扶贫搬迁安置点基本公共服务体系的实施意见》等文件，贵州各个市州也相继出台了做好易地扶贫搬迁后续工作的相关文件，出台了做好易地扶贫搬迁后续工作的相关政策，为易地扶贫搬迁后续治理提供了有力支撑。当下，在易地扶贫搬迁安置社区后续治理当中，贵州各地还应在掌握已有相关政策的基础上，加强政策的宣传、引导，把政策内容转化为服务能力，提高与搬迁群众切实利益相关的住房保障、基本公共教育、基本医疗卫生、基本就业创业等服务质量。针对物业管理后续费用、搬迁群众就业困难、社区服务滞后等治理难题，进行意见收集、疏导化解、风险评估以及专业咨询。

3.探索职业化路径

针对社区人员变动较大的问题，亟待探索贵州易地扶贫搬迁安置社区专职工作者的职业化路径。按照有关政策规定，学习借鉴其他地方的先进经验，结合本地实际，从加大资金保障、丰富专职工作者内涵、鲜明队伍建设导向、开辟多元参与渠道、破解人才发展瓶颈、建立人员退出机制、完善职业发展体系等方面制定相应措施。

（二）扩宽培训和就业服务途径

1.分类帮助搬迁群众就业

要实现搬迁群众长期充分就业，既要确保已就业的搬迁群众不失业，又要不断为未就业的搬迁群众提供岗位和机会。一方面，对于已就业的搬迁群众，要加大学习、培训力度，提高其就业的能力和本领，使其适应工作需求，实现自身价值。另一方面，对于未就业的搬迁群众，要做到因人而异、分类帮扶：针对社区的青壮年劳动力，可以通过有组织的劳务输出、发展后续产业带动、支持自主创业等方式，帮助其就业；针对社区的老人、妇女，由于其劳动力较弱，创业意愿不强，就业要求兼顾家庭与工作，可以针对上述特点，为其提供保洁、保安等公益性岗位、社区车间、附近企业等就业岗位，带动其就业，并加大对刺绣、家政服务等就业培训力度。

2.完善“行为积分管理”

针对搬迁群众内生动力不足问题，可以通过建立或完善已有的“行为积分管理”模式，激发搬迁群众就业创业、创造新生活的内生动力。将社区干部职工、社区共建单位、社区企业、社区组织以及搬迁群众等不同治理主体，在公共服务、志愿服务、就业培训、社区文明、社区维护等方面的内容均纳入“行为积分管理”。并且，明确量化标准、细化问题清单、优化奖惩措施、健全管理机制，增强“行为积分管理”的吸引力和有效性。

（三）加大文化服务力度

1.满足文化服务需求

在实践中，结合地方实际和民族特色，增加文化服务的供给主体，丰富文化服务的内容，扩宽文化服务的渠道，运用“互联网+文化服务”的方式，用好、用活新媒体以及线上平台。并且完善文化服务的设施，完善搬迁群众文化服务需求征询反馈机制、资金技术支持机制、多方参与机制、评价反馈机制等配套的相关制度机制，提高文化产品和文化服务的质量，不断满足搬迁群众对于文化服务的多样化、个性化需求。

2.传承保护民族文化

贵州易地扶贫搬迁安置社区多为异质型多民族互嵌式安置社区，搬迁群众从少数民族地区搬迁至城市、城镇之后，不同民族的文化表现形式、文化传承方式等都存在差异，注重民族文化的传承与保护，也是文化服务中的一项重要任务。

（四）构建社区治理共同体

1.探索建设“三共”社区，打造社区治理样板

推动“共建共治共享”的理念深入人心并落于实践，在易地扶贫搬迁安置社区的后续治理中，应将“共建共治共享”的价值内涵转变为实践要点，将共建作为前提、共治作为关键、共享作为目标，选取基础条件较好、治理成效较为明显的易地扶贫搬迁安置社区作为试点，探索建设“共建共治共享”的“三共社区”，打造社区治理的样板。

2.以“还权赋能归位”，实现治理提质增效

（1）以政府“还权”赋予社区自治的权利和责任，通过实践探索，将社区能够承接的权利交给社区，如，对小型公共设施进行民主管理、调处更多社区矛盾纠纷等。进一步发挥搬迁群众自我管理、自我服务、自我监督等作用。

（2）以“赋能”提升社区干部以及搬迁群众的能力，赋能可具化于组织动员、激发参与、矛盾调解、社区维护等多个方面的能力。

（3）以“归位”厘清政社的边界，明确政府和社会主体的权责，破除全部责任归于政府，社会主体责任缺位的困境。通过支持社会组织成立和发展、健全社工队伍、扶持社区企业等，注重培育基层社区的社会属性。

（五）推动基层党建与基层治理深度融合

1.发挥“四个覆盖”的治理优势

在易地扶贫搬迁后续治理中，要把更多的资源、服务、管理下沉到基层，坚持以党建为引领，不断建强基层党组织，发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，通过树典型、促参与、强治理、重成效等方式，发挥出易地扶贫搬迁安置社区党的组织覆盖、党的工作覆盖、党员服务覆盖、群众参与覆盖的“四个覆盖”优势，进而将基层党组织的政治优势、组织优势、制度优势等转化为方式科学、过程民主、成效明显的治理效能。

2.提高“四化水平”的现实路径

（1）提高社会化水平。通过加强指导、整合资源、建立队伍、健全机制、完善制度、规范行为等举措，解决易地扶贫搬迁安置社区普遍存在的社会化程度较低的问题，解决多地社会组织培育起步晚、速度慢、成效弱以及社会工作者队伍不健全、机制不完善、参与不主动等问题。在实践中，推动社区、社会组织、社会资源、社会工作者、志愿者等逐步实现深度互联和良性互动。

（2）提高法治化水平。通过加大学习宣传、定期开展法律咨询、切实发挥法律顾问和公共法律服务工作室的作用、建立线上法律服务平台等方式，解决易地扶贫搬迁安置社区在后续治理中存在的法治表面化、碎片化等问题。

（3）提高专业化水平。易地扶贫搬迁安置社区后续治理，复杂性、跨界性、联动性都不断增强，亟待通过引进和培养相关人才、建立专家联系机制、建立专家信息库等方式，推动社区治理朝着专业化方向发展。

（4）提高智能化水平。针对易地扶贫搬迁安置社区智慧化程度较低、精细化水平不够、数据共享不足、信息标准缺乏、系统平台分散等问题。结合搬迁群众的实际需求，整合不同部门资源，通过开发“社区通”“云上家园”等线上平台，提高社区后续治理的智能化水平。同时，设立系统引导、智能评价、自动反馈的信息系统，通过信息的采集、分类、共享，更好地解决问题、化解矛盾。

3.推动“三重融入”的具体措施

（1）化解生活融入冲突。基层党组织要适时地发动社区干部、党员对搬迁群众家庭实际情况进行摸排，掌握部分家庭出现收支失衡、生活压力增大等问题的原因，找到解决问题的方法，化解搬迁群众生活融入的冲突。

（2）缩短交往融入距离。基层党组织应通过交心谈心、共商共议、信任构建等方式帮助搬迁群众重建人际关系网络，缩短搬迁群众与搬迁群众之间、搬迁群众与迁入城镇居民之间的两个层面的交往融入距离。

（3）破除心理融入障碍。基层党组织和基层党员干部应通过教育宣传、就业帮扶、心理疏导等方式，引导搬迁群众形成正确的思想认知、文明的行为方式、良好的生活习惯，强化对新身份的自我认同、对新环境的适应融入、对新生活的创造憧憬，破除心理融入的障碍。