我国数字政府建设的发展历程与逻辑路径——以吉林省为例

臧 超 姜一民

（1.中共长春市委党校，吉林 长春 130103；2.吉林祥云信息技术有限公司，吉林 长春 130117）

国务院《政府工作报告》中指出，要“加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制，推动电子证照扩大应用领域和全国互通互认”，将数字政府建设摆在更加重要的位置。长期以来，我国一直将数字政府建设作为深化“放管服”改革的有力支撑和优化营商环境的重要举措，探索跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同化管理与分布式服务，在数字化融合政府各部门、嵌入经济各领域、整合社会各方面等改革深化上取得了一系列可喜成果。因此，全面回顾吉林省建设数字政府的发展历程，系统梳理在不同价值维度下取得的现实成就，深刻总结党团结带领人民积累的宝贵经验，对于展示党的伟大历史性贡献、推动数字吉林建设以及促进国家治理现代化，都具有重要现实意义。

一、数字政府建设的发展历程

（一）数字政府起步阶段

上世纪80年代初至90年代初，我国数字政府建设开始探索起步。1983年，国家召开以“应当注意和研究世界新的技术革命和我们的对策”为中心议题的座谈会，其中微电子和计算机被列为新技术革命的重点领域，办公自动化等相关数字化软件正式引入政府领域。吉林省积极贯彻落实会议精神，其数字政府建设工作将办公自动化作为出发点和突破口，办公自动化套件、操作系统、DBMS数据库管理系统等相关计算机软件被招投标采购和统一部署，初步承担起政府办公室内部业务的辅助功能。例如，吉林省政府机关档案室1989年编制完成了文书档案微机管理系统，研究试验自动立卷，并在全国政府办公厅办公自动化交流大会上被评为第二名[1]。同时，吉林省各级政府和有关部门从自身业务角度出发，大力普及使用以微机为代表的现代化办公设备，微机、打印机、磁盘等信息技术硬件在各类政府部门广泛得到应用。例如，在吉林省人民政府关于印发《吉林省颁发居民身份证工作方案》的通知（吉政发[1986]172号）中，提出在公安机关配置存贮容量大、运算速度快、性能价格比高的微型计算机，在基础制证阶段使用微型计算机发证，代替手工打印底卡[2]。另外，一些有条件的省内政府机关、事业单位和国有企业还建立了各种纵向、横向的内部局域网，进行了数据共享的有益尝试，探索了无纸化办公的政务模式，为数字政府发展雏形的进一步完善奠定了坚实的信息基础。

（二）数字政府推进阶段

此阶段又分为两个发展时期。第一个时期从1993年开始，吉林省启动金桥工程、金关工程和金卡工程。首先，金桥工程通过建设促进科技成果转化的经济信息通信网，打造了一个科学技术成果转化与国民经济发展之间信息互通的新途径。例如，1993年吉林省长春市科协系统共实施350余个金桥工程，产值20多亿元，新增利税1亿多元[3]。其次，金关工程是对传统贸易方式进行的电子化结构性变革，具有划时代的重要意义。吉林省的外经贸委、海关、商检、外汇管理局等外贸相关政府部门，联合推广电子数据交换EDI业务，提高了公文传输速度，降低了通关时间，实现了与贸易无纸化的国际接轨。最后，金卡工程极大地推动了金融、银行和商业等国民经济领域的信息化进程。例如，1995年中国农业银行吉林省辽源市中心支行积极参与金卡工程，将计算机、POS、ATM等资源联网共享，建立区域微机网络[4]。第二个时期是从1999年至2001年，以“政府上网”为主要特征的发展阶段。在国家“政府上网”工程推动下，吉林省基本形成了以省政府门户网站为中心的政务网站集群，提高了信息公开透明度，网上办事功能日益完善，网站建设取得实质性进展。据统计，吉林省先后建成具有通知公告、网上办事和留言板等频道栏目的服务网站200余个，日均访问量达120万次以上，截至2005年底发布信息2万多条[5]。

（三）数字政府增速阶段

2002年至2011年是吉林省数字政府的高速发展时期，以“三网一库”为标志进入一个从无序到规范、粗放到集约、分散到整合的新阶段。根据《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》《全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要》《国家电子政务总体框架》等有关文件精神，吉林省加快数字政府推进，从2002年至2011年基本形成覆盖省、市（州）、县（市）政府机关的统一的电子政务网络，不但形成省政府办公厅与国务院办公厅的网上联结，而且实现了全省电子政务信息资源数据库的共建共享，为数字政府的转型升级提供了强大引擎和上升动力。

（四）数字政府新发展阶段

近几年，政务微博、微信公众平台和APP客户端纷纷开设，“两微一端”等新媒体将吉林省数字政府引入新的发展阶段。首先，微博由于自身特点特别适合政府与公众的互动交流，得到了政府部门的重视和广大群众的喜爱，2011年也成为我国的政务微博元年。据统计，吉林省各级政府在腾讯微博平台注册的用户多达3 000余个。其次，政务微信公众平台方面。2013年被认为是我国的政务微信元年，国务院办公厅在《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》中，要求各地区各部门充分发挥政务微信传播政府信息的作用。吉林省加强微信平台建设，提升开通率和拓展服务功能，政务微信事业蓬勃发展。据《吉林省政务新媒体综合影响力报告》显示，吉林省县处级以上单位共开设认证微信账号 600 余个，吉林省人民政府新闻办公室、共青团吉林省委员会、吉林省人民检察院等多家政府部门在全国影响力较为靠前。最后，吉林省在移动政务APP建设方面也取得了显著成果，先后开发上线了“灵动长春”“e支部”“吉林掌上社保”等一大批实用便民的政务APP应用程序。以“灵动长春”为例，该办事大厅APP能够提供便捷的网上办事功能，24小时随地申请办理行政审批业务。在2020年新冠肺炎疫情防控工作中，“灵动长春”第一时间将相关防疫政策、防护知识及感染数据汇编在一起推送给市民用户，充分体现了新时期政务新媒体在数字政府工作中的重要地位。

二、数字政府建设的逻辑路径

习近平总书记指出，当今世界正面临百年未有之大变局。对数字政府事业而言，如今同样走到一个重要节点，既充满机遇也存在挑战。因此，如何科学、全面、系统地总结吉林省的数字政府建设经验，从伟大奋斗历程中汲取继续前进的启示、智慧和力量，增效赋能数字吉林、持续优化营商环境、开创吉林全面振兴发展新局面，是吉林省迫切需要面对的重大课题。PEST模型是一种用于帮助行业检阅外部宏观环境的分析方法[6]，从政治（Political）、经济（Economic）、社会（Social）和技术（Technological）四大环境维度进行系统剖析，广泛地被应用于企业管理、行业咨询和政府智库等研究领域。将PEST模型迁移到数字政府发展历程与现实成就的梳理工作中，在政治、经济、社会和技术四个维度全面总结吉林省建设经验，提供指导性、科学性和系统性的策略建议。

（一）政治方面经验启示

1.坚持党领导一切的原则

坚持党对一切工作的领导，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，也是我国政治和社会生活的最高政治原则。长期的实践结果表明，党的全面领导是数字政府发展必须坚持的根本原则。一方面，要加强组织领导。应由吉林省委牵头数字政府建设总部署，联合其它政府部门成立负责统筹、组织和协调的领导机构，形成强大组织合力，树立全省上下“一盘棋”思想。另一方面，要强化政治意识。每个共产党员都要突出政治意识这一根本，做到对党忠诚。具体而言，不仅吉林省内数字政府建设直接相关的工信、政数、信息等对口单位要高度重视数字政府建设本职工作，政治经济、社会民生以及科教文卫等其它机关部门也要积极投身到政府信息化的谋划中来。开展多部门、多纵向、多系统参与的数字政府工作，形成科学有序、职责明晰、协同推进的数字政府发展格局，真正做到“一张蓝图绘到底，一任接着一任干”。

2.增强政策法规保障

纵观吉林省几十年的数字政府建设历程，无论是早期的政府信息化活动，还是其后的电子政务工程，与之相适应的政策法规都起到重要的“指挥棒”作用。因此，一要加大政策支持，依据中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》、国务院《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》、吉林省政务服务和数字化建设管理局《吉林省数字政府建设“十四五”专项规划（草案）》等相关文件精神，积极制定数字政府配套的政策文件，强化顶层设计。二要增强法律保障，应根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国密码法》《中华人民共和国数据安全法（草案）》等法律法规，结合吉林省政府治理状况、智慧城市基础和数字产业业态等现实省情，加快出台面向数字政府治理应用领域的政府规章或规范性法律文件。

（二）经济方面经验启示

1.加大资金保障

据统计，2020年我国电子政务总体投资规模超过4 000亿元，并将继续保持10%至15%的高增长率，到2022年或可达5 000多亿元。因此，一是加强数字政府建设工程的资金保障。数字政府主要包括硬件系统、软件系统、网络系统等信息技术适配环节，具有公益性强、投资额大、经营收益低等行业特点，需要充足而稳定的项目资金保障。应在积极争取专项资金、低息贷款、建设债券等电子政务金融政策的同时，加大对数字政府系统建设的地方财政资金保障，给予财政奖补资金支持，保障政府信息化重大工程顺利开工。例如，吉林省的财政厅与政数局研究制定了《吉林省“数字吉林”建设专项资金管理办法（试行）》，加强专项资金的规范管理，提高财政资金的使用效益，促进数字政府可持续性发展。二是积极拓宽社会投融资渠道。进一步放宽数字政府行业准入门槛，发展私募股权投资、风险投资和天使投资等多元融资方式，引导社会资本进入数字政府产业链相关领域。

2.激发市场主体“领头羊”效应

2020年7月，习近平总书记在企业家座谈会上指出，“市场主体是我国经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者，在国家发展中发挥着十分重要的作用。”要充分认识到，作为数字政府建设过程中最为活跃的部分，信息技术企业既是国家高科技产品开发的重要力量，也是加快数字技术普及应用的主导载体。因此，要大力支持行业企业发展，充分调动其参与数字政府建设积极性，发挥“领头羊”效应。以“大招商、招大商”为突破口，加快创客众创空间、企业孵化器和行业产业园等电子政务行业平台建设，积极引进一批国内外知名、具备行业优势、建设经验丰富的数字政府领域企业参与规划建设。例如，2018年10月正式上线的华为长春云计算数据中心，面向长春市政务云平台提供大数据存储、计算、交换等计算服务，打造吉林省新型现代服务业支撑中心。同时，在创建一流的营商环境同时，与企业合作开发专注数字政府领域的重大应用项目，树立应用示范样板，紧抓典型应用推广，优化数字政府企业发展生态体系。

（三）社会方面经验启示

1. 提升思想认知水平

“行动之要，思想先行”，思想工作是中国共产党取得一个接一个伟大胜利的斗争法宝，也是未来闯关夺隘下一个一百年的战斗利器。因此，对于数字政府建设，要充分统一思想认知。要借助数字政府高峰论坛、智慧城市工作会议以及电子政务宣传周等社会活动，面向吉林省的企业、组织和公众等社会群体加大宣传力度，促进政府信息化的相关常识、理念与意识深入人心，让人民群众不但走近数字政府，而且走进数字政府，营造全社会的数字文化氛围。尤其，针对政府机关的公务人员，要通过干部非脱产学习、更新知识培训或专题轮训等活动方式，夯实有利于数字政府建设的思想基础。

2. 加强人才队伍建设

习近平总书记就深化人才发展体制机制改革作出重要指示，指出“要树立强烈的人才意识，做好团结、引领、服务工作，真诚关心人才、爱护人才、成就人才，激励广大人才为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献聪明才智。”千秋基业，人才为本。要加强吉林省内数字政府人才队伍建设，政府部门应开展国家工作人员电子政务复合技能培训，高校应积极探索国家治理与数据科学交叉专业的人才培养方案，并且联合企业社会化培训资源以打造多种形式的复合型人才培养平台，建立完善数字政府人才培养体系。

（四）技术方面经验启示

1. 紧抓核心技术创新的“牛鼻子”

习近平总书记曾指出，“要紧紧牵住核心技术自主创新这个‘牛鼻子’，抓紧突破网络发展的前沿技术和具有国际竞争力的关键核心技术”。数字政府发展的关键，归根结底还是掌握自主可控的核心技术。基于国外硬件基础设施、软件编程语言和网络通信协议构建起来的数字政府应用系统，天然地具有“灰犀牛”式的技术隐患。关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的，只有坚持科技自立自强，面向数字政府领域建立健全可靠、可管、可控的技术研发体系，才能真正掌握自我创新的核心技术。因此，要重新布局国家科技创新基金、项目与工程，整合优势“产、学、研”资源优势共同攻关与政府治理密切相关的底层核心关键技术，加快推进大数据技术成果转化。同时，打造数字政府产业良性循环，总结典型应用案例形成通用解决方案，结合地方治理现代化实际情况进行设计、剪裁和推广。

2.树立正确的数据观

据联合国电子政务调查报告显示，2020年中国电子政务发展指数为0.795，世界排名取得历史新高。然而，数字政府领域仍普遍存在着“重建设轻数据”的思维误区与“数据坟墓”的共享瓶颈，严重制约着我国政府信息化向深层次高质量发展。因此，应将树立正确合理的数据观作为未来数字政府转型升级的落脚点，打造电子政务新增长极。一方面，科学合理地定位政务数据，将其放在数字政府业务流中更加突出的位置上。将大数据技术引入政府决策环节，提升研判的科学化、智能化和精细化水平，形成“用数据说话”的政府管理闭环。另一方面，建立预见性和前瞻性的数据安全措施。在数字政府的数据采集、数据编码、数据挖掘以及数据脱敏等全生命周期中，依据公安部《信息安全技术网络安全等级保护基本要求》进行定级备案、测评整改和监督管理，实现数据风险的监测、预警与处置，提高信息安全水平。