莫迪政府的南亚战略转变及对地区秩序的影响 *

郑海琦

【内容提要】 莫迪政府的南亚战略近年来正在发生显著的转变，主要表现在印度重新关注南盟等地区多边机构，着力打造自己的安全提供者形象，积极提供地区卫生公共产品，加大对地区基础设施的投资力度。其主要原因在于中印在南亚地区的竞争超过合作，美印在该地区的战略利益不断扩大以及印度急于修复和加强与邻国的关系。莫迪政府的这一转变虽然在短期内可为南亚其他国家提供更多的选择和机遇，但从长期看将加剧地区其他国家的选择困境，弱化其政策自主性。

作为一个相对封闭的地理空间，南亚地区长期以来被印度视为“自家后院”。印度外交秘书什林拉(Harsh Vardhan Shringla)强调，南亚是印度的主要外交舞台，是印度外交政策的重中之重。莫迪政府自2014年上台以来，高度重视制定符合印度利益的南亚地区战略，并将“邻国优先”作为印度外交和安全政策的核心支柱。(1)Ministry of External Affairs, Government of India, “Foreign Secretary's Address at Ananta Aspen Centre on ‘What Next for Neighbourhood First’”, 15 March 2021, https:∥mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/33627/Foreign+Secretarys+address+at+Ananta+Aspen+Centre+on+What+Next+for+Neighbourhood+First, 12 November 2021.近年来，随着内外战略环境的改变，莫迪政府的南亚战略在形式和性质上均进行了一定的调整，并引发了地区秩序变动，为地区其他国家带来了机遇与风险。这将对中国的南亚方略产生直接影响，需要学界予以持续关注。

一、莫迪政府南亚战略的转变

第一，在外交领域，印度重新重视区域多边机制的作用，通过多边合作方式推动区域一体化。新冠疫情的暴发为区域一体化增添了外部动力，一些国家倾向于依靠区域内合作应对危机，克服国际政治经济格局的不确定性，增强应对外部风险的能力。(2)任琳、郑海琦：“全球治理与国际组织：进展与趋势(2020年)”，张宇燕、邹治波编：《全球政治与安全报告(2021)》，北京：社会科学文献出版社，2021年，第64页。区域合作日益成为区域内国家外交事务的优先选择，区域组织也逐渐由协调、沟通的平台演变为多重权力交汇的治理机构。(3)张云：“新冠疫情下全球治理的区域转变与中国的战略选项”，《当代亚太》，2020年第3期，第148页。印度在南亚地区主要依托南亚区域合作联盟(SAARC，简称“南盟”)、环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(BIMSTEC，简称“BIMSTEC倡议”)和孟加拉国-不丹-印度-尼泊尔四国机制(BBIN，简称“BBIN机制”)等多边平台深化合作。作为南亚最主要的多边机构，南盟是协调地区事务的主要平台。然而，由于印度在2016年乌里恐怖袭击事件后“退出”该机构，南盟近年来作用不断式微。面对新冠疫情危机，印度选择重启南盟。2020年3月，莫迪呼吁召开南盟成员国领导人峰会，旨在应对新冠疫情在南亚地区的扩散并制定应对策略。在南盟外长会议上，印度外长苏杰生(Subrahmanyam Jaishankar)表示，印度将坚定致力于发挥南盟的作用，建立相互联系、安全、繁荣和一体化的南亚。印度重启南盟是其回归区域多边主义的重要标志，目的是维持印度在南亚地区的领导地位，通过区域性平台和机制使印度与邻国的合作制度化，减轻南亚其他国家对印度争议政策的疑虑。(4)Brabim Karki, “Why Did India Decide to Activate SAARC During the COVID-19 Pandemic?”, 24 March 2020, https:∥thediplomat.com/2020/03/why-did-india-decide-to-activate-saarc-during-the-covid-19-pandemic/, 12 November 2021.

印度还不断深化自身在“BIMSTEC倡议”和“BBIN机制”中的角色，重点推动次区域合作。2016年以来，印度开始“重新发现”孟加拉湾的重要性，由之前的“被动适应者”转变为“主动塑造者”。(5)李益波：“印度‘重新重视’孟加拉湾：举措与制约”，《国际问题研究》，2020年第6期，第113页。莫迪曾表示“BIMSTEC倡议”是印度推行“邻国优先”和“东向行动”政策的天然选择。在南盟停滞期间，该倡议成为印度主要支持的区域多边机制。印度学者强调，它是实现区域连通性的重要多边组织和路径。(6)Constantino Xavier, “Connect East: Explaining India's BIMSTEC Focus”, 15 January 2021, https:∥www.orfonline.org/expert-speak/connect-east-explaining-indias-bimstec-focus/, 12 November 2021.2019年，莫迪在顺利连任后邀请了 BIMSTEC倡议全体成员国首脑出席就任仪式，并分别与成员国领导人举行双边会谈。新冠疫情发生后，印度积极参加“BIMSTEC倡议”虚拟会议，应对新冠疫情对南亚国家经济的影响。在2021年4月的“BIMSTEC倡议”部长级会议上，苏杰生表示印度将致力于使孟加拉湾地区合作达到新高度，在“BIMSTEC框架”下深化区域合作。2015年，“BBIN机制”四国达成《机动车协议》，旨在减少相关交易时间和成本，显著提高跨境运输效率。在不丹宣布暂时退出该机制后，印度联合孟加拉国和尼泊尔于2020年举行会议，达成落实该协议的谅解备忘录草案。2021年11月，印度、孟加拉国和尼泊尔在新德里恢复了关于《机动车协议》的谈判。在印度的战略设想中，通过建立排除巴基斯坦的地区机制，将便利印度更好地协调地区利益以及发挥领导作用，有效改变南盟因利益分歧或国家冲突而龃龉不前的困境。

第二，在安全领域，印度重点强化自身南亚地区安全提供者的形象，与美国等域外国家共同帮助地区国家发展安全力量。自曼莫汉·辛格政府开始，印度就在官方话语中将自身定位为地区安全提供者。然而长期以来，武器出口在印度主导的区域安全合作中并未发挥重要作用。相反，中国是斯里兰卡等南亚国家军事装备的主要供应国。印度政府多名官员表示，莫迪政府决定替代中国，向周边国家提供武器和军事装备，成为美国“印太战略”倡议下“更可靠的安全伙伴”。为了达到这一目标，莫迪政府加强了国防生产，增加印度的武器出口。(7)Christian Wagner, “India as A Regional Security Provider in South Asia”, South Asia Scan, no.8, 12 November 2021, p.28.第二任期开启后，莫迪政府不断加大安全投入，帮助地区国家强化安全能力建设。在对周边国家的访问中，莫迪多次提出可为其提供防务援助、军事装备和国防信贷。2020年11月，印度恢复了与斯里兰卡和马尔代夫的科伦坡安全对话(Colombo Security Conclave)，并在2021年8月的会议上将孟加拉国、毛里求斯和塞舌尔列入观察员国。印度表示将通过联合军事演习来加强岛国的能力建设，全力支持地区安全议程。2021年2月，印度组织南亚和印度洋岛国召开了首次印度洋地区国防部长会议，表示将向地区国家提供更多印度制造的武器。为了成为邻国首选的军事合作伙伴，印度国防部还公布了允许出口的152种防御类武器清单。根据最新数据统计，印度武器出口额从2016—2017年度的152亿卢比增至2018—2019年度的1075亿卢比(约合15亿美元)。印度在2016—2020年的武器出口额占全球的0.2%，居世界第24位，与2011—2015年相比，增长了228%。其中，缅甸、斯里兰卡和毛里求斯等南亚和印度洋小国是印度军事装备的主要接收国。(8)Rahul Singh, “India's Arms Imports Down by 33%, Says Sipri Report”, 15 March 2021, https:∥www.hindustantimes.com/india-news/indias-arms-imports-down-by-33-says-sipri-report-101615806230302.html, 12 November 2021.

更具代表意义的是，印度开始与美国等域外大国合作，共同维护南亚地区安全。独立以来，印度对域外大国在本地区的存在保持高度警惕，倾向于建立排他性霸权。印度要求域外大国尊重和承认其在南亚地区的领导地位，坚持在该地区负有特殊的维护和平与秩序的责任，认为南亚国家不应向外部寻求援助，强烈反对西方的干涉原则。(9)刘红良、吴波：“印度作为净安全提供者的观念、现实及制约”，《南亚研究》，2017年第2期，第84页。然而，近年来莫迪政府逐渐转变理念，不再反对与美国共同维护南亚地区秩序。早在2015年，莫迪政府就针对南亚和印度洋地区提出了“地区共享安全与发展”(SAGAR)理念。该理念的五大支柱之一是与在该地区拥有重要利益的域外行为体合作，这与此前印度认为有必要不惜一切代价将域外大国拒之门外的策略明显不同。(10)Jivanta Schöttli, “‘Security and Growth for All in the Indian Ocean’—Maritime Governance and India's Foreign Policy”, India Review, vol.18, no.5, November 2019, p.569.尤其是2020年以来，印度的态度转变愈发明显。2020年9月，印度改变此前的反对态度，转为支持美国与马尔代夫签署“防务与安全关系框架”。10月初，在时任美国副国务卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)访问印度期间，印度甚至力推比根访问不丹和孟加拉国。印度还对蓬佩奥访问斯里兰卡和马尔代夫表示了默许和支持。印度外交人士透露，蓬佩奥对印度洋岛国的访问是美国“印太战略”能否取得成功的关键。(11)Nayanima Basu, “India Hopes Pompeo's Visits to Sri Lanka, Maldives & Indonesia Will Reduce Chinese Influence”,28 October 2020, https:∥theprint.in/diplomacy/india-hopes-pompeos-visits-to-sri-lanka-maldives-indonesia-will-reduce-chinese-influence/532770/, 12 November 2021.由此可见，印度已在事实上接受了美国在南亚地区的安全存在，通过借重美国的力量，巩固印度在南亚地区的领导地位，对冲中国在该地区日益增长的影响力。

第三，在经济领域，印度帮助南亚国家加快基础设施建设。南亚地区贸易一体化程度相对较低。时任外交秘书萨仁山(Shyam Saran)曾表示印度准备投入资金重建和升级跨境基础设施，使邻国成为印度经济的利益相关者，通过合作建立充满活力和全球竞争力的南亚经济共同体。(12)Ministry of External Affairs, Government of India, “Foreign Secretary Mr. Shyam Saran's Speech on ‘India And Its Neighbours’ at the India International Centre”, 14 February 2005, https:∥mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/2483/, 8 December 2021.但辛格政府时期并未对该问题予以充分重视。莫迪上任后提出“邻国优先”政策，其核心是商业、文化和连通性(3C Mantra)三大支柱。通过大力推动基础设施建设，着力解决本地区国家间贸易水平和连通性较低的问题，提升印度的地区影响力。苏杰生曾表示，地区主义已扎根世界的每一个角落，南亚落后是因为该地区缺乏贸易和连通性，连通性已成为衡量国家影响力的标准。(13)Ministry of External Affairs, Government of India, “Speech by Foreign Secretary at Raisina Dialogue in New Delhi”, 2 March 2015, https:∥mea.gov.in/SpeechesStatements.htm?dtl/26433/Speech_by_Foreign_Secretary_at_Raisina_Dialogue_in_New_Delhi_March_2_2015, 8 December 2021.然而，莫迪在第一任期内更关注国内改革，对南亚地区基础设施和互联互通的重视程度相对较弱。莫迪连任后，加速推进“邻国优先”政策，进一步加强了与邻国的经济联系，在实际成果上相比之前有了较大提升。(14)Sumit Ganguly, “India Is Paying the Price for Neglecting Its Neighbors”, 23 June 2020, https:∥foreignpolicy.com/2020/06/23/india-china-south-asia-relations/, 5 December 2021.2019年5月，印度与斯里兰卡签署备忘录，共同开发科伦坡港东港码头，随后为斯里兰卡提供了4亿美元的信贷额度。同年，印度和尼泊尔宣布共建南亚地区第一条跨境输油管道。即使是在新冠疫情大流行以及国内经济遭受沉重打击的情况下，印度仍然积极为邻国提供基础设施建设投资。2020年，印度向斯里兰卡提供了12亿卢比的赠款发展基础设施。2021年以来，印度继续通过开展一系列双边外交，加大对邻国的投入。在2021年首次出访期间，苏杰生外长表示印度将致力于协助斯里兰卡增加外国投资，并围绕港口、机场、太阳能等基础设施和能源项目加强合作。在科伦坡东港码头项目因故取消后，印度于2021年10月与斯里兰卡达成协议获得了科伦坡西港码头项目。在访问孟加拉国期间，莫迪总理与哈西娜总理签署了贸易、连通性和发展合作等5项协议，着重强调了在能源和基础设施项目上开展合作。2021 年8 月，印度与马尔代夫签署协议，投资5 亿美元发展大马累联通项目。苏杰生指出，印度是南亚区域主义的积极拥护者，实现这一目标的途径主要是扩充和落实对连通性和地区发展项目的承诺。(15)Subrahmanyam Jaishankar, The India Way：Strategies for An Uncertain World, Delhi: Harper Collins, 2020, p.86.印度逐渐认识到，仅仅依靠权力难以维系地区秩序，必须回应地区国家的经济诉求，承担更多的发展责任，丰富地区领导者的角色，从而成为“仁慈的霸权国”。

第四，在卫生领域，印度积极向南亚地区提供卫生公共产品。新冠疫情在南亚地区蔓延后，尽管印度成为受影响最严重的国家，但作为本地区最大的药品生产国和出口国，印度向地区其他国家提供了医疗物资等公共产品。莫迪不仅提议设立新冠疫情应急基金并注资1000万美元，还向邻国出口药品、派遣医疗队和提供粮食供应。2020年5月，莫迪政府发起《萨迦倡议》(SAGAR Mission)，为印度洋岛国应对疫情提供必要的医疗卫生援助，斯里兰卡和马尔代夫成为最早一批接受援助的国家。此外，印度开发了供所有南亚国家使用的疫情信息交换平台，促进地区国家卫生部门之间的信息沟通，便利成员国共享疫苗有效性数据。在2021年2月的南盟成员国卫生部长会议上，莫迪提出了为医务人员提供特殊签证等应对疫情的5项措施。作为世界最大的疫苗生产商，疫苗的生产和销售是印度具有比较优势的领域之一。2021年1月，在自身疫情尚未纾解且国内疫苗供给不足的情况下，印度发起了“疫苗友谊计划”(Vaccine Maitri Initiative)，宣布以捐赠形式向周边国家提供2000万剂疫苗。截至2021年12月24日，印度通过捐赠、商业购买和新冠肺炎疫苗实施计划(COVAX)共向南亚6国提供了3558.58万支疫苗。(16)Ministry of External Affairs, Government of India, “Vaccine Supply”, 24 December 2021, https:∥www.mea.gov.in/vaccine-supply.htm, 25 December 2021.然而，第二波疫情的暴发一度迫使印度专注国内需求，自2021年4月6日起暂时中断了对邻国的医疗援助，留下“疫苗民族主义”的负面印象。(17)白鹭、邹正鑫：“印度第二波疫情失控原因及对内政外交影响”，《南亚研究季刊》，2021年第3期，第148页。但随着国内疫情的缓解，印度从10月开始重新恢复疫苗出口，重塑作为邻国的“首要响应者”角色。印度还与美日澳等国在四边机制框架下建立疫苗伙伴关系。美国负责提供资金和专业知识，印度负责批量生产，日澳则在疫苗运输方面提供援助。四国决定向亚洲提供10亿剂疫苗，加强印太地区的疫苗交付。印度前外交官特里古纳亚特(Anil Trigunayat)强调，疫苗外交是印度保持与周边国家联系的重要手段，疫苗分享构建了独特的友谊。

二、莫迪政府南亚战略转变的动因

莫迪政府南亚战略转变与地区局势的动态发展密切相关。中印竞争趋于激烈、美印战略共同利益不断增强以及修复与域内国家关系是主要动因。其中，中国因素最为关键。印度著名战略家拉贾·莫汉(Raja Mohan)认为，印度外交政策涉及四个主要方面：邻国、扩展的邻国、正在发生变化的国际体系以及大国关系，这四个方面都围绕中国展开。(18)Pranaya SJB Rana, “C Raja Mohan: South Asia Is More Concerned with Ideology Than Practicality”,8 February 2020, https:∥kathmandupost.com/20/2020/02/08/c-raja-mohan-south-asia-is-more-concerned-with-ideology-than-practicality, 5 December 2021.印度认为南亚地区形势正在朝向不利于己方的方向发展。

第一，中印竞争是诱发印度调整南亚战略的主要因素。中印两国在南亚地区的竞争日益突出，合作基础不断遭到削弱。有学者甚至悲观地预测，中印关系正由此前的“竞合并存、总体稳定”转变为“突出竞争、淡化合作”。(19)楼春豪：“印度对华政策的转变与中国的政策反思”，《现代国际关系》，2020年第11期，第26页。边界冲突和疫情暴发加大了中印竞争的烈度，进一步弱化了双方合作的基础。尤其是2020年加勒万河谷冲突后，中印战略互信遭到了极大削弱。印度将解决边界问题作为改善中印关系的先决条件，改变了此前优先发展双边关系的政策，认知差异阻碍了中印在其他领域的合作进程。新冠疫情同样加剧了中印之间的竞争。疫情暴露了印度对华产业链的高度依赖，引起了印度官方和战略界对产业链安全性的担忧，印度开始在经济上直接针对中国，甚至通过法令限制中国投资和禁用中国的手机应用程序。外长苏杰生认为，中国是印度的挑战性邻国，中印关系的基础已经遭到破坏。(20)“Foundation of Our Relationship with China Has Been Disturbed: Jaishankar”, 8 July 2021, https:∥www.hindustantimes.com/world-news/foundation-of-our-relationship-with-china-has-been-disturbed-jaishankar-101625751941300.html, 8 December 2021.在2021年7月上海合作组织的杜尚别峰会上，尽管中国重申维持中印关系的必要性，但双方对于两国关系的定位与缓和前景仍存在较大分歧。这一现实表明，印度仍将中国作为最主要的防范对象，在可预见的将来，中印关系仍会面临严重的挑战，双方重建共识的难度将比此前更大。

中印双方的结构性矛盾同样折射在地区层面。在两国同时但不对称崛起的背景下，印度认为中国将施加周期性压力，取代印度在南亚地区的主导地位。中国通过“一带一路”倡议深化与南亚国家的联系，建立以中国为中心的地区秩序，最大程度地减少甚至排除印度的影响力，与南亚现有的区域合作机制相抗衡。(21)United States Institute of Peace, “China's Influence on Conflict Dynamics in South Asia”, USIP Senior Study Group Report, no.4, December 2020, p.25.2018年以来，中国举办了两届南亚合作论坛，聚焦经贸合作与互联互通。在抗击新冠疫情问题上，中国积极向南亚国家提供抗疫援助引起了印度的警觉。2020年以来，中国与除印度、不丹和马尔代夫外的5个南亚国家举行了四次部长级会议，共同讨论抗疫合作和消除贫困的问题。哈德逊研究所的阿帕纳·潘德(Aparna Pande)表示，中国向南亚国家提供医疗援助的目的是获取更大影响力，印度则被迫采取相应举措，与中国在公共卫生领域展开竞争。(22)“India's Offer of South Asian Response to COVID-19 Counter to China's Attempts to Change Narrative”, 4 April 2020, https:∥economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/indias-offer-of-south-asian-response-to-covid-19-counter-to-chinas-attempts-to-change-narrative/articleshow/74983341.cms?from=mdr, 8 December 2021.在与阿富汗、尼泊尔和巴基斯坦的对话中，中国提议将“中巴经济走廊”扩大到阿富汗，并提出与尼泊尔共建“跨喜马拉雅经济走廊”计划。在2021年4月召开的中阿巴尼孟斯6国外长会议上，中方提出设立“中国-南亚应急物资储备库”等机构，通过定期举行会议使中国与南亚国家的合作常态化和机制化。印度认为中国有意将其排除在外，有印度学者甚至称之为 “中国版的四边对话”， 强调这种新的“联盟”会缩小印度的战略空间，是中国在印度周边组建平行机制的体现。(23)Sushant Sareen, “A Quad+with Chinese Characteristics”, 1 August 2020, https:∥www.orfonline.org/expert-speak/a-quad-with-chinese-charecteristics/, 8 December 2021.中国在南亚不再以经济存在为主，而是涉及更多领域的合作，增强在该地区的长期战略地位。(24)Deep Pal, “China's Influence in South Asia: Vulnerabilities and Resilience in Four Countries”, 13 October 2021, https:∥carnegieendowment.org/2021/10/13/china-s-influence-in-south-asia-vulnerabilities-and-resilience-in-four-countries-pub-85552, 8 December 2021.

第二，美国强势拉拢增强了印度对华竞争的决心，使印度在维护南亚地区影响力方面更加主动。特朗普政府时期，美印政治和安全互信不断提升，双方已经完成了美国与其盟友通常签署的四个基础性防务协定，建立了相互信任和以共同利益为基础的全面全球战略伙伴关系，印度俨然已经成为美国的“准盟友”。美国在其南亚战略中明确承认和支持印度在该地区发挥领导作用。在解密版的《印太战略框架》中，美国将印度作为重点国家，提出应加快支持印度崛起，使其成为南亚地区的安全提供者和美国的主要防务伙伴。(25)The White House, “U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific”, January 2021, https:∥trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2021/01/IPS-Final-Declass.pdf, 8 December 2021.拜登政府上台后，美国的南亚战略保持了一定的连续性，(26)张力：“拜登政府对外战略中的南亚要素：印度、巴基斯坦和阿富汗”，《南亚研究季刊》，2021年第1期，第2页。进一步明确与印度的战略关系，两国高层互动频繁。国务卿布林肯在访问印度期间表示，美印关系是世界上最重要的双边关系之一，重申美国支持印度成为印太地区的领先大国和重要合作伙伴。美印双方的共同利益是“维护以规则为基础的秩序和以印度为中心的地区权力格局”。尤其是2021年8月美国在阿富汗的军事行动结束后，需要印度在南亚地区承担更大责任，支持印度发挥领导作用和协调地区事务，提供不同于中国的地缘政治和地缘经济方案。美国官员强调，印度能够监视阿富汗动态并阻止中国向南亚扩展影响力，美印结盟有助于应对中巴带来的挑战，同时防止恐怖主义再次袭击美国。(27)Nikki Haley and Mike Waltz, “It's Time to Formalize an Alliance With India”, 25 October 2021, https:∥foreignpolicy.com/2021/10/25/us-india-alliance-military-economy-biden-china-afghanistan/, 10 December 2021.来自美国的支持为印度提供了强大后盾，使其在对华地区竞争方面更加“自信”。印度外交部长苏杰生和前外交秘书顾凯杰(Vijay Gokhale)均认为，由于印度在与中国的权力竞争中处于劣势，印度必须坚决致力于利用外部势力，解决中印力量对比失衡。在一个多极化的世界中，印度必须尽可能多地发展与志同道合国家的关系。(28)Vijay Gokhale, “China Doesn't Want a New World Order. It Wants This One”, 4 June 2020, https:∥www.nytimes.com/2020/06/04/opinion/china-america-united-nations.html, 8 December 2021; Subrahmanyam Jaishankar, The India Way：Strategies for An Uncertain World,Delhi: Harper Collins, 2020, pp.42-49.与此同时，美国的支持也有助于印度摆脱资源有限的困境，能够在南亚地区提供充足的公共产品。在基础设施和卫生领域，印度均难以凭借一国之力满足南亚国家的整体需求，无法在和中国的竞争中取得优势。但在美国的强力援助下，印度能够通过获得资金和技术充实自身治理能力，从而为南亚国家提供替代中国的公共产品选项。从目前形势看，美印战略合作升级已成为既定事实，印度联合美国针对中国的动机已然明晰。

第三，印度需要修复与南亚其他国家的关系，在地区层面获取更多支持。尽管莫迪政府尤为重视与邻国的合作和信任，但印度在处理与邻国关系方面并不尽如人意。莫迪长期以来在地区问题上强调树立强人形象，专注推动民族主义，导致与一些邻国的关系产生疏远。(29)Archana Chaudhary and Bibhudatta Pradhan, “Modi Finds Neighbors Silent as India-China Tensions Simmer”, 19 June 2020, https:∥www.bloomberg.com/news/articles/2020-06-19/modi-finds-neighbors-silent-as-india-china-tensions-simmer, 25 December 2021.对大多数邻国来说，印度是实施霸凌行为、干涉内部事务的“老大哥”(big brother)，而不是关照邻国的“兄长”(elder brother)。(30)Delwar Hossain, “The Dynamics of Bangladesh-India Relations: From A Paradigm Shift to A Challenging Era?”, in Amit Ranjan (ed.), India in South Asia：Challenges and Management, Singapore: Springer, 2019, p.135.尤其是2019年以来，印度与部分邻国的关系出现了不同程度的恶化，导致印度的地区声誉和形象受损。2019年8月，莫迪政府取消了克什米尔的自治地位，使得地区安全局势骤然紧张，印度“民主大国”的形象也面临质疑。在通过《公民身份修正法》和《国家公民登记册》后，印度与孟加拉国的关系因阿萨姆邦的孟加拉非法居民问题出现恶化。孟加拉国外交部长莫曼(AK Abdul Momen)和内政部长阿萨杜扎曼·汗(Asaduzzaman Khan)取消了对印度的访问，印孟两国官员关于河流管理的会议也宣布推迟。由于尼泊尔发布的修订版全国地图纳入了争议领土卡拉帕尼地区，印尼两国于2020年5月爆发了边界冲突，双方军队相互对峙甚至发生交火。印度和斯里兰卡则存在持续的渔业纠纷，印度渔民和渔船时常进入斯里兰卡渔业区，引发两国冲突。印度与马尔代夫的关系在前总统亚明(Abdulla Yameen)执政时期陷入低谷，该国对印度持续扩大的军事存在表示不满。尽管萨利赫(Ibrahim Mohamed Solih)政府上台后，马尔代夫再次奉行“印度优先”政策，但马国内部仍有较多反对印度的声音，甚至爆发了针对印度的抗议。这些强制性举动折射出印度长期以来的地区霸权心态。印度亟需修复与邻国的关系，防止它们对印度产生背离，转而靠近中国。

同时，南亚国家的现实诉求为印度修复邻国关系进一步提供了动力。面对新冠疫情大流行导致的卫生挑战和经济低迷，南亚地区国家对卫生医疗用品和基础设施的需求很高，但由于自身能力有限且缺乏资金技术，南亚国家必须依靠大国援助摆脱困境。作为南亚地区最主要的大国，印度将南亚地区面临的现实挑战视为改变与邻国关系的机遇。印度政要和学者提出，面对新冠疫情带来的挑战，印度有机会成为南亚地区经济复苏的主要推动力，重振区域合作机构，开放货物和人员的自由流动，从而制定更有效的“邻国优先”政策来巩固与邻国的关系。(31)Yamini Aiyar et al, “India's Path to Power: Strategy in a World Adrift”, 2 October 2021, p.17, https:∥cprindia.org/research/reports/india%E2%80%99s-path-power-strategy-world-adrift, 25 December 2021.在与邻国的互动中，印度转而强调塑造自身“可依靠和可信赖伙伴”的形象，在情感上拉近与邻国的关系。苏杰生明确提出，印度的政策投入不仅是对邻国诉求的回应，更有助于建立一个符合印度利益的区域秩序。(32)S. Jaishankar, “Doing Foreign Policy Differently”, 3 August 2018, https:∥www.ldmf.org.in/pdfs/LDMF%20Booklet%202018%20PDF%20File%20-%20Speech%20-%20Final.pdf, 25 December 2021.这不仅有助于维护印度的自身安全和创造良好的发展环境，巩固印度的地区影响力，而且使其能集中精力应对域外国家，增加大国博弈的筹码。

三、莫迪政府南亚战略转变对地区秩序的影响

莫迪政府南亚战略的转变将对地区秩序产生深远影响，引发地区格局调整。从短期来看，将使南亚其他国家获得更多选择机遇，但从长期而言，这些国家的决策将面临越来越大的压力，中印竞争的加剧和美国对印度的强势拉拢，将导致南亚国家分化加剧，削弱其政策自主性。

第一，从短期效应来看，莫迪政府南亚战略转变将为南亚其他国家提供更多的选择机遇和空间，这些国家能够同时增强与中印的联系而不会面临严重的安全风险或不确定性。斯里兰卡近年来充分利用中印竞争，在避免重大对抗的同时获得收益，实现了战略和发展目标。(33)Chulanee Attanayake and Archana Atmakuri, “Navigating the Sino-Indian Power Struggle in the Indian Ocean: The Case of Sri Lanka”, Journal of the Indian Ocean Region, Vol.17, No.1, April 2021, pp.127-128.斯里兰卡总统戈塔巴雅·拉贾帕克萨(Gotabhaya Rajapaksa)在首次访问印度时表示，斯里兰卡欢迎印度等国提供多元化的资金渠道。(34)Suhasini Haidar, “Will be Frank with New Delhi to Avoid Misunderstandings: Gotabaya Rajapaksa”, 30 November 2019, https:∥www.thehindu.com/news/international/need-more-coordination-between-delhi-colombo-says-gotabaya-rajapaksa/article30125809.ece, 25 December 2021.在中国与斯里兰卡的贾夫纳地产项目暂时搁置后，印度向该国提供了建造5万所房屋的新合同。面对斯里兰卡外汇短缺的压力和国内经济困境，印度已经向该国提供了4亿美元的货币互换协议，中国也和斯里兰卡达成了15亿美元的货币互换协议。对马尔代夫而言，此前该国主要依靠中国发展基础设施，已于2018年投入使用的中马友谊大桥92% 的资金来自中国，中国还帮助马尔代夫扩建马累国际机场并建设拉姆环礁的公路和住房项目。萨利赫政府上台后，马尔代夫从对印合作中的获益更为显著。印度于2018年宣布向其提供14亿美元的资金支持，这是该国获得的最大数额援助。马尔代夫议会议长纳希德(Mohammed Nasheed)表示，马尔代夫非常需要印度提供的金融支持，印度的基础设施项目能够增加当地就业机会，减少进口建筑材料的运输成本。(35)N Sathiya Moorthy, “Maldives: Unlike China's, India's Infra Projects Offer Multiple Benefits”, 19 August 2020, https:∥www.orfonline.org/research/maldives-unlike-chinas-indias-infra-projects-offer-multiple-benefits/, 25 December 2021.孟加拉国也面临类似的情况。2016年，中国与孟加拉国建立战略合作伙伴关系并提供244.5亿美元用于帮助该国发展基础设施，这成为单个国家向孟加拉国承诺的最大金额，印度随即也宣布向孟加拉国提供50亿美元贷款，这是印度对单个国家投入的最大金额。2020年6月，孟加拉国和中国签署了免税协议，孟加拉国97%的产品能够免关税进入中国市场。随后不久，印度宣布向孟加拉国吉大港经济特区提供1.15亿美元的信贷额度，还力图在未来5年内与孟加拉国签署《全面经济伙伴关系协议》。与此同时，随着中国对南亚国家的援助不断增多，印度对邻国的援助也呈现明显的上升趋势。在2020—2021年度的预算中，印度对邻国的援助金额为508.465亿卢比，占其全球援助总额(586.365亿卢比)的86.7%。印度向不丹提供300.4亿卢比的资金，相比前一年的 226.1亿卢比有了较大增长；对尼泊尔的发展援助也从前一年的88亿卢比增加到992亿卢比。(36)“Budget: India Sets Aside over Rs 7, 100 Crore as Development Assistance to Other Countries”, 1 February 2021, https:∥economictimes.indiatimes.com/news/economy/policy/india-sets-aside-over-rs-7100-crore-as-development-assistance-to-other-countries/articleshow/80636267.cms, 25 December 2021.这些案例表明，南亚国家能够受益于印度的地区战略调整。在对冲中国在南亚地区影响力的过程中，印度不得不提供更多的公共产品，引领区域合作并使之常态化。这在一定程度上为该地区其他国家降低发展成本或“提高要价”创造了契机。

第二，从长期战略效应来看，莫迪政府南亚战略转变将压缩南亚其他国家的战略选择空间，增加其选边站的压力和困境。此前，南亚地区形成了以印度为主的安全架构和以中国为主的经济架构相结合的格局，但两种架构之间并未完全对立。印度前政要联合发布的《不结盟2.0》报告指出，中印经济相互依赖有助于使政治关系易于管理并减少波动，印度对华战略必须在合作与竞争、经济和政治、双边和地区之间取得平衡。(37)Sunil Khilnani et al, “NonAlignment 2.0: A Foreign and Strategic Policy for India in the Twenty First Century”, 29 February 2012, p.15, https:∥www.cprindia.org/system/tdf/policy-briefs/NonAlignment%202.pdf?file=1&type=node&id=3572&force=1, 25 December 2021.然而，莫迪政府正在改变地区国家安全上依靠印度、经济上依靠中国的模式，使整个地区在安全和经济上都依靠印度，弱化地区其他国家对中国的依赖。随着印度加大对地区的投入，南亚将出现两种相互冲突的模式选择。印度学者认为，印度在区域建设方面应着眼于减少其他国家对中国的依赖，实施制度对冲以限制中国。(38)Ameya Pratap Singh, “The China Spectre”, 22 February 2021, https:∥indianexpress.com/article/opinion/india-china-border-dispute-disengagement-army-7198493/, 25 December 2021.2016年，时任印度外交部长斯瓦拉杰(Sushma Swaraj)和外交秘书苏杰生对比了中国和印度在连通性方面政策的不同，尽管没有直接提到中国，但印度官员表示印度倾向于通过合作而不是单边途径建立连通性，同时不能忽视他国将连通性作为获取影响力的途径，认为此举将加剧地区竞争。(39)Ministry of External Affairs, Government of India, “Speech by External Affairs Minister at the Inauguration of Raisina Dialogue in New Delhi”, 1 March 2016, https:∥www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/26432/Speech_by_External_Affairs_Minister_at_the_inauguration_of_Raisina_Dialogue_in_New_Delhi_March_01_2016, 25 December 2021.2021年8月，莫迪在联合国安理会的讲话中提出，在开发基础设施项目时，必须考虑东道国的财政可持续性和吸收投资的能力，制定适当的全球规范和标准。(40)Ministry of External Affairs, Government of India, “English Translation of Prime Minister's Remarks at the UNSC High-Level Open Debate on ‘Enhancing Maritime Security: A Case For International Cooperation’”, 9 August 2021, https:∥mea.gov.in/SpeechesStatements.htm?dtl/34151/English_translation_of_Prime_Ministers_remarks_at_the_UNSC_HighLevel_Open_Debate_on_Enhancing_Maritime_Security_A_Case_For_International_Cooperation_A, 25 December 2021.莫迪的发言暗含了对中国的指责，认为中国的基础设施投资未能考虑东道国实际情况。通过经济、安全和治理相辅相成的举措，印度正在地区内构建针对中国的“平行体系”，中印模式和制度之争将呈现愈演愈烈的态势。

此外，美国明确支持印度的立场进一步加剧了中印在南亚地区的对立。美国已经明确释放了其在南亚地区与中国竞争的信号。2020年10月，时任南亚和中亚事务副助理国务卿迪恩·汤普森(Dean Thompson)表示，美国鼓励南亚国家审查歧视性和不透明的投资；时任国务卿蓬佩奥在访问斯里兰卡期间更是直接表示中国是“掠夺者”，美国才是南亚国家的“朋友”和“伙伴”。拜登政府同样提出美国将支持中国的邻国和商业伙伴捍卫本国权利，做出不受外国胁迫或过度影响的独立选择，打击他国对地区事项的操纵。(41)The White House, “Interim National Security Strategic Guidance”, March 2021, p.20, https:∥www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf, 25 December 2021.随着美印强化在南亚地区的合作，美国可能会进一步将强制逻辑运用到该地区，向印度提供外交支持，帮助印度应对中国的经济和安全挑战。南亚地区已经出现了美印构建的“印太”体系和中国与大多数地区国家打造的互利合作体系的对抗。(42)胡仕胜：“南亚地区：体系间的对抗日渐明显”，《世界知识》，2020年第24期，第21-22页。甚至有学者提出，美国“认可”印度在南亚地区的霸权地位，而中国在该地区的影响力越来越大，使得南亚地区正在浮现“两极化”的趋势。(43)林民旺：“南亚的地缘政治博弈及其战略格局的演进”，《云大地区研究》，2019年第2期，第128-129页。尽管中国本意不愿恶化与印度的关系，但南亚地区已出现美印联合针对中国的制度安排，导致以中国为中心的经济架构和以印度为中心的安全架构愈发对立。这将加大南亚地区其他国家的政策选择难度，引发地区关系的分化与重组。

在此背景下，南亚其他国家的处境将愈发困难。特别是针对南亚国家与中国在政治与安全领域的合作，印度往往会进行干预，甚至采取多种手段改变这些国家的外交政策走向。(44)Darren J Lim and Rohan Mukherjee, “Hedging in South Asia: Balancing Economic and Security Interests amid Sino-Indian Competition”, International Relations of the Asia-Pacific, vol.19, no.3, September 2019, pp.493-522.2016年，印度曾施压孟加拉国，迫使其中止与中国共建的索纳迪亚深水港项目，印度担心如果孟加拉国无法偿还贷款，该国将向中国移交战略基础设施，对印度安全造成负面影响。由于印度的强烈反对，孟加拉国最终被迫取消了该项目，这对该国的货物转运和经济发展造成了不利影响。尽管孟加拉国与中印都建立了合作关系，但随着中印分歧不断加深，孟加拉国需要投入更多精力应对安全和战略问题，与中印同时保持合作日益具有挑战性。(45)Delwar Hossain and Md. Shariful Islam, “Understanding Bangladesh's Relations with India and China: Dilemmas and Responses”, Journal of the Indian Ocean Region, vol.17, no.1, April 2021, pp.48-51.马尔代夫与中国于2017年签署首个自贸协定后，印度不仅明确表达不满，还提醒马尔代夫重视印度的关切，遵守“印度优先”政策。在马尔代夫爆发政治危机后，印度加大干预力度甚至发出武力威胁。为打压尼泊尔与中国关系趋近的势头，印度找出多种理由对尼泊尔进行贸易封锁，印度内政部长阿米特·沙阿(Amit Shah)甚至考虑在尼泊尔等邻国建立印人党分支机构，进一步加强对尼泊尔的控制。(46)“Amit Shah Said We Will Form Governments in Nepal, Sri Lanka: Tripura CM Biplab Kumar Deb”, 15 February 2021, https:∥timesofindia.indiatimes.com/city/agartala/bjp-will-form-govts-in-nepal-sri-lanka-says-biplab-triggers-row/articleshow/80916142.cms, 25 December 2021.斯里兰卡近期取消了与印度的科伦坡东港码头项目，尽管斯里兰卡明确表示该决定是基于经济考量，但印度仍坚持此举是中国向斯里兰卡施压、与印度进行地缘竞争的结果，随后斯里兰卡邀请中国开发东港码头的举措进一步加剧了印度的这一认知。面对印度咄咄逼人的战略态势，南亚国家与印度的关系将面临更多波动和不确定性。

结 语

面对地区形势的不断变化，莫迪政府南亚战略开始呈现一定的调整。与此前相比，其着眼于强化地区多边主义，加大提供地区安全和卫生公共产品，重点关注地区连通性和基础设施建设。莫迪政府南亚战略转变的主要原因是印度与中国、美国和南亚邻国的关系均处于动态发展中，其中印度与中国关系的变化最为关键。作为南亚区域主导国，印度的战略转变将引发地区秩序的深刻变革，这在一定程度上引发地区关系的分化和“小集团”倾向，从长远来看为地区稳定和发展带来隐患。中国目前已经成为南亚地区举足轻重的行为体，在区域治理领域中的角色日渐突出。与印度不同，中国对南亚国家的立场始终是不要求其明确站在自身一边，而是在符合双方利益的情况下发展伙伴关系，对其政策变化保持一定的默许和理解。针对莫迪政府南亚战略转变，中国不仅需要增进与南亚其他国家的往来，保持贸易和投资关系的稳定，更需要妥善处理与印度的关系。一方面，中国需要为中印在南亚地区的竞争做好充分准备，应维持对印政策弹性，确保双边关系可控。另一方面，中国需要关注南亚国家的现实诉求，以合适的方式提供公共产品，营造合作共赢的局面。