关于省级政府引导基金改革发展的几点思考

○课题组

2021年8月中旬，湖北省委省政府召开全省国企改革座谈会，时任省委书记应勇、省长王忠林分别讲话，就推进省属国企改革作出部署。如何深化改革，更好发挥支持科创产业发展作用，助推全省高质量发展，是政府引导基金面临的重大课题。必须认真贯彻落实习近平总书记视察湖北及参加湖北代表团的重要讲话精神，全面落实省委省政府关于国企改革的基本要求，革新投资理念，优化管理架构，调整运行机制，以政府引导基金自身改革发展助力全省高质量发展。

一、湖北省级政府引导基金的营运成效

政府引导基金的主要任务，是推动战略新兴产业发展和相关专项投资。根据摸底，目前湖北省省级财政共出资266亿元，设立五支政府引导基金。其中，对长江经济带产业引导基金（以下简称长江产业基金）出资220亿元，由长江经济带产业基金管理公司管理；对省级股权投资引导基金、省养老服务业发展引导基金、省农产品流通基础建设股权投资引导基金等三支基金，出资38.1亿元，由省高新产业投资集团有限公司管理；对省创业投资引导基金，出资7.9亿元，由省科技厅下辖科技服务中心管理。近几年来，湖北省政府引导基金业务发展较快，在支持科创产业发展上业绩较好。

（一）长江产业基金在支持重大产业落地湖北发展上起主导作用

截至2021年二季度末，已经设立母基金42支、子基金50支，实缴规模达1446亿元（不包括国家级基金），实现5.8 倍放大。已引进亿元以上项目43个，带动投资湖北规模超过5000 亿元，投资引进了国家存储器基地、京东方、吉利、小米、三安光电、华星光电等重大产业项目。2020 年全省总投资超过50亿元的16个先进制造业省级重点项目中，8个由长江产业基金投资引进。长江产业基金成立五年来，与红杉、高瓴、IDG、汉德、凯辉、国开金融、协同创新、招银国际等近百家头部投资机构实现合作，累计促成150 余家基金及股权投资机构在湖北注册，总注册规模近800 亿元。目前，已形成知名投资机构、产业龙头和股东的资源生态圈，估值达到273.73 亿元，浮盈超50 亿元。在国内权威机构对政府引导基金的排名榜单中，长江产业基金连续五年位居前三。

（二）省级股权投资引导基金深耕县域经济成效明显

截至2021年7月底，省高投管理的三支股权投资基金累计参股子基金70支，投资项目606项次，投资金额136.8 亿元。其中，投资县域项目180 项次，覆盖20多个县区。重点支持了祥源新材、池田汽车、亿均耀能等项目。

（三）省创业投资引导基金聚焦支持早期科创企业效果良好

目前，已经支持22家企业成功上市，43家登陆新三板。累计参股设立（过会）创投子基金30支，投资初期及中早期项目608个，累计投资36.6亿元。

二、湖北省级政府引导基金与发达省份的差距

湖北省政府引导基金在推动科创产业发展等方面取得了明显成效，但与先进省市政府引导基金相比，还存在较大差距。主要是随着市场环境的变化和科创产业需求的调整，湖北省政府引导基金管理行政化色彩较浓、运行机制不优、投资理念落后、支持力度弱化等问题凸显，政府引导基金的行业影响力和对科创产业项目的引导落地能力减弱。

（一）统筹资源有差距

省内政府引导基金联动不够，导致有限的财政出资无法通过良好协作而发挥更大作用。

湖北省三支产业引导基金分别投资项目的不同发展阶段，科创基金主要投资偏早期项目，股权引导基金主要投资成长期项目，长江产业基金聚焦招引落地成熟期重大项目。因三家基金管理机构各自独立，导致本就缺乏规模优势的三支省级政府引导基金各自为战，而且，对市县政府引导基金的带动协同不力，既不能联动发挥对社会资本的吸附能力，体现引导基金和社会协同支持产业的作用；也不能形成基金丛林，凸显对某个产业生态或产业链的支持合力。如，武汉市已经成为全球最大的面板生产基地，但由于没有一定规模的引导基金，难以围绕产业链培育更多明星企业。

（二）运营能力有差距

湖北省政府引导基金的杠杆率、周转率、收益率不尽人意，资本增值及放大功能不足。

一方面，对于省内重大招引项目，长江产业基金对县域基金按5∶5出资，对武汉市基金按2∶8出资，对市州基金按3∶7出资，成为地方政府招商引资的配资平台。这样的比例，杠杆率不高，且一定程度让市县政府形成出资依赖，致使引导基金供求矛盾突出，省财政出资压力增大。另一方面，部分子基金设立时，引导基金方话语权弱，返投约束条款刚性不强，导致资金放大倍数成效虚化。2019年，长江基金投资4亿元出资到规模为100亿元的国创开元母基金中，虽然放大倍数25倍，但返投成效甚微。同时，设立子基金时，基本没有考虑引导基金提前退出，导致基金在提前达到政策目标后应该退出时缺乏协议支持，资金周转率低下。

此外，在投资方式上，湖北省基金多为明股实债投资，利用资本市场明显不足。如，2018年引进京东方采用明股实债方式投资，仅能保本微利退出。而安徽合肥市政府2009年开始参与京东方定增投资，不仅产业项目落地，还浮盈100亿元。一个重要原因，在于湖北省引导基金管理团队和属地政府部门对利用资本市场实现“有投有赚”的投研能力和担当精神不足。

（三）聚焦产业有差距

围绕重点产业设置专项基金少，基金投向不够聚焦，尚未引导形成千亿级大产业。

湖北省政府引导基金聚焦重点发展产业不够，引导形成基金群的成效不明显，在支持形成新的千亿产业集群方面还有很大距离。在这方面，安徽合肥市的经验值得借鉴。合肥国资以股权投资的思维导入产业，以投行的方式培育产业，建立了政府引导性基金和产业资本、民间资本互动投资的多元化投融资体系。十多年来，合肥通过设立政府引导基金带动社会资本形成三个基金群，支持形成了半导体、新能源汽车和新型显示三个千亿产业。如，总规模265亿元的合肥芯屏产业基金群支持形成了千亿级新型显示产业，总规模超过640亿元的集成电路基金群支持形成了千亿级半导体产业。

（四）基金规模有差距

湖北省级引导基金规模和数量与经济地位不相称，在中部省份排名靠后。

根据清科研究院以注册地为口径统计发布的数据，截至2020年底，各省市政府引导基金的目标规模，北京、广东、山东居前3名，湖北以2,228亿元位居第16 名。在中部地区相比，湖北省落后于河南（6,986亿元）、江西（3,812亿元）、安徽（2,591亿元）。从存量政府引导基金来看，湖北省数量和规模的排名均落后于经济总量排名。从2020 年新设基金规模和数量来看，湖北新设基金6支，规模23亿元，新设规模全国排名第16位。2021年来，各省市都在进一步扩大政府引导基金规模，如河南在7月份设立1500亿元新兴产业引导基金、天津在2月份设立500亿元京津冀协同发展产业基金。

（五）制度设计有差距

湖北省政府基金行政管理色彩较浓，对社会资本吸引力不强、对投资团队考核激励力度不够。

一是多头监管、多环节审批，制约基金管理公司市场化运行效率。以长江产业基金为例，湖北省财政厅管出资审核和绩效考核，省国资委管党建，省长投集团代为履行出资人职责，基金管委会办公室管业务运作和绩效评价。基金成立需经立项、内审、政审、投决、核准等诸多环节。政审需要协调发改委、经信、财政、科技厅等诸多部门联合审查。而像国家级基金、包括一些发达地区都只有一个监管主体。在监管规则上，不少发达省市对引导基金不断精简管理架构及审批流程。如，深圳前海产业投资引导基金将“管委会预审”和“前海管理局审核”环节变为“引导基金管理公司投决”决定；青岛市引导基金也将之前由基金管委会审批的部分环节变为由引导基金管理公司自行决定。

二是返投要求过高，让利返利政策不优，对社会资本缺乏吸引力。近年来，发达地区引导基金返投标准均在下调，返投认定标准更加宽泛。江苏省政府投资基金由2倍降到1.5倍，深圳市由2倍降到1.5倍，青岛由2倍降到1.1倍等。而长江产业基金要求为5倍返投。在让利机制上，发达地区将让利与返投目标达成挂钩、让利与退出速度挂钩。与此相比，湖北省政府引导基金的让利条款缺少灵活性。在实际操作中，有的基金有让利条款，有的没有，更没有将让利与返投的目标实现和提前退出挂钩，让利政策对社会资本的吸引力不强。

三是尽职免责机制不够明确。行业惯例是评判基金整体运作效果，不重点关注个别项目风险。发达地区加大对引导基金尽职免责机制的探索，广州、青岛、江苏均修订了引导基金管理办法。江苏省政府规定“引导投资运营遵循市场规律，不将正常的投资风险作为追责依据”。由于湖北省对基金类投资职责考核不够明确，而引导基金投资项目一般较多，一旦个别项目出现风险，公司管理层将面临很大追责压力。

三、如何促进湖北省级政府引导基金高质量发展

结合湖北省实际，就推进省级政府引导基金改革发展，提出如下建议。

（一）组建湖北省科创投资集团，统筹管理省级财政及国资出资的引导基金

深创投管理模式的成功经验表明，对政府引导基金进行统一管理运营，有利于增强引导基金对产业生态的培育能力、有利于提升对重大科创项目的招引能力、有利于发挥国有资本放大和增值能力。湖北省可学习借鉴深创投经验，新组建或者利用现有平台公司改造成立湖北省科创投资集团。以该集团作为引导基金唯一出资渠道，并被授权履行出资人职责，原有财政及省级平台企业出资、所有国资控股的基金管理团队均划转到科创投资集团。科创集团中后台服务部门在划入基金管理公司的基础上优化整合，所辖基金管理公司中后台职能统一由科创投资集团履行。另一可选方案是，由金融控股集团作为出资渠道，履行基金管理公司中后台管理职责。其优势是利用金融控股集团对银行机构的影响力，充分发挥投贷联动作用，提升对重大科创项目招引和服务能力。

（二）转变引导基金投资理念和投资方式，实现“有投有赚、越做越大”的目标

招引产业落地是引导基金的职责，保值增值是国有资本的基本要求。因此，应把投资回报作为设立引导基金的主要诉求之一。设计投资方案时，要回归基金的股权投资本质，不宜采用明股实债方式。与市州政府协同招引项目时，引导基金要把控投资方案，变市州被动“配资招商”为主动“投资招商”。管理团队要提升对项目的投研判断能力，通过国有资本的投入和赋能增强社会资本持续投入的信心。在完成政策目标后，基金可以市场化的方式退出并获取良好收益，真正实现有投有赚、越做越大。

（三）理顺投资逻辑，积聚资本聚焦支持重点科创产业发展

一方面，围绕湖北省委省政府确定的“51020”现代产业体系，省级引导基金聚焦重点科创产业，每个产业配套一支引导基金，带动社会资本形成专注支持该产业的基金丛林。同时，加强对省级引导基金和市县引导基金的统筹规划，做到一盘棋发展。通过资本的强力加持，力促万亿、五千亿及千亿产业形成。另一方面，借鉴参考合肥引导基金招引培育产业的投资逻辑，明确引导基金以招引和培育龙头企业为基本定位，围绕全产业链条打造“国资引领——项目落地——股权退出——循环发展”的闭环。引导基金联合龙头企业的产业资本、吸引社会资本搭建专项产业基金，重点围绕产业链的延链、补链和强链布局投资项目，强壮产业链条，培育产业集群，形成产业生态。

（四）出台政策支持引导基金增强造血功能，实现“有进有出，越做越活”

对政府引导基金而言，需要适当“输血”、不断“活血”，但最终要靠自我“造血”功能的增强。建议湖北省委省政府出台政策，推动存量基金提前退出，提高资金周转率；允许引导基金对合作金融机构承诺回购，支持设立S基金和发行基金债；在基金设立时嵌入支持提前退出条款，保证引导基金在完成政策目标后能有效推出；在财力允许情况下，适度增加财政出资，或者划拨部分优质国有资产，增强融资能力，做大引导基金规模。

（五）优化管理运营机制，增强引导基金经营活力

要优化顶层设计，明确引导基金管理主体和职责边界，创新完善激励约束机制，进一步激发经营活力。一是坚持适度监管，放开企业经营自主权。明确监管主体和监管重点，以管政策方向、管重要制度、管绩效评价为主，减少审批环节，支持基金管理公司市场化经营。避免多头监管。二是针对不同类型政府引导基金制定不同的管理办法，形成科学有效的制度体系。调整返投政策，重点要优化返投口径，降低返投要求，加大政策目标实现和让利的挂钩力度。三是建立市场化薪酬制度。人才是基金管理公司的核心竞争力。湖北作为内陆省份，只有建立符合行业惯例的市场化薪酬体系和绩效考核制度，才能吸引和稳定专业化人才。四是建立符合基金行业惯例的容错机制。