数字时代公安非现场执法的应用隔阂与冲突消解

贾 恂,洪 涛，雷小欣

(1.辽宁省公安厅，辽宁 沈阳 110032； 2. 辽宁大学，辽宁 沈阳 110036； 3. 辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 110161)

进入数字时代，大数据、人工智能、5G等现代科学技术在推动社会发展的同时，深刻改变着人们的生产方式、生活方式和行为模式。信息技术的革新、新型行为模式和生活方式的出现引发了法学领域的新变革，即数据法学研究。这场理论“革命”涵盖了现代法学的方方面面，它要求我们从本体论路径审视和接受数字法学的变革，作好面对现代法学转型升级的理论重塑和规制建构。具体到行政执法领域，利用算法技术的非现场执法成为理论研究与实务探索的重要关切。一般认为，公安非现场执法是指公安执法人员运用智能化手段，即技术监控设备、信息网络平台等，收集、固定行政相对人违法证据材料，并依法对行为人作出行政处罚的执法方式。从实践反馈来看，公安非现场执法集中在交通管理方面，包括对闯红灯、乱停车、超速、超载等交通违法行为的检测和处罚。公安交通非现场执法具有节省执法人力同时提高效益、不影响道路安全畅通等优势，其应用在理论界与实务界已经基本形成共识，得到了社会多方认可。基于现代信息技术的公安交通非现场执法已成为公安交通管理发展的必然趋势，亦被作为未来自动化行政执法的基本范式。但实践中，公安非现场执法与现有行政法体系存在一定隔阂，引发了执法原则和执法实践的冲突，亟待理论与实务研究者进行理性的审视与考察，进而推动制度层面和执法实践方面相关问题的解决。鉴于此，笔者拟从公安非现场执法的应用需求与技术原理、应用现状、应用隔阂入手，分析潜在问题与冲突，提出完善方案，以期助力公安非现场执法在数字时代的规范应用，推进行政执法工作高质量发展。

一、公安非现场执法的应用需求与技术原理支撑

公安非现场执法的应用与制度体系的设计不单止于对其执法优势的考量，还需从非功利性的服务公平正义的司法裁判、促进高效能执法的价值需要出发，全面考量其应用需求的必要性以及应用原理的可靠性。本文将具体从应用需求与技术原理两方面论证公安交通非现场执法应用的必要性和可行性。

(一)公安非现场执法的应用需求

经济、政治、人文等多方面的现实需求，共同构成了公安交通非现场执法的应用基础。首先，随着经济社会的迅猛发展，机动车已经成为普罗大众的代步工具，机动车保有量的剧增使得道路交通违法案件呈上升趋势，公安道路交通执法成为非现场执法的重要应用领域。据公安部统计，2020年全国汽车保有量达2.81亿辆[1]，这一数量依然呈不断上升趋势，与之相伴的是近几年道路交通违法案件每年都在20万件以上。数量如此巨大的道路交通违法案件如果都采用现场执法方式处置，不仅会造成巨额资源耗费，也成为执法机关难以承担的“执法之重”。相比之下，非现场执法可以减轻执法负累，提高执法效益。有学者指出，经济社会的快速发展使得社会结构发生调整，从需求侧对执法效率与执法技术提出了新要求，非现场执法由此诞生[2]。

其次，建设中国特色社会主义法治国家，需要以高质量法治保障高质量发展，以高质量执法“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”(1)参见《习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话》，载中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/17/content_5562085.htm，最后访问时间：2022年10月4日。。一方面，高质量执法要求执法活动符合公平正义，不能“因人而异”实施差别式执法。现场执法活动中，执法人员可能因为与违法者存在亲缘、地缘等关系而出现“网开一面”的情况，造成执法不公。而非现场执法发现、固定违法资料的主体是智能化设备和算法，两者具有预设的客观性，不会因违法者身份不同而作出不同判断。另一方面，高质量执法要求执法活动有据可依，能够说服违法者自觉接受处罚，避免诱发执法冲突。现场执法通常依赖执法人员的主观判断，有时难以使违法者信服；而非现场执法由于收集、固定的证据为视频图片形式，不但可以重复展示，而且是真实的现场视频画面，更容易让违法者承认违法事实进而接受处罚。

最后，数字时代的法治政府建设要求利用数字技术打造智慧型政府，积极推进智慧执法。中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》指出，要坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。智慧型政府要求在法治基础上通过技术赋能提升执法能力，优化执法效果，更好地为公民提供执法服务。从应用机理来看，非现场执法借助智能化设备进行执法活动，并通过信息网络平台将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开汇聚一体。这一智慧执法模式完全符合智慧型政府的建设要求。因此，城市管理领域为了适应现代交通管理的需求，有必要做到科技强警，解放警力，加大非现场执法力度[3]。

(二)公安非现场执法的技术原理支撑

公安非现场执法中使用的远程监控器、超载超限动态监控系统、网络信息平台等智能化设备都是通过算法提前预设好的。算法具有专业性与复杂性。从整个执法流程来看，公安非现场执法可以分为四个环节：电子监控设备安置与使用；交通违法信息的收集固定；作出行政处罚决定；对违法行为人进行告知。后三个环节中都存在算法技术的运用，但是技术与行政融合有所差别，发挥的作用和机理也各有特色。有学者将算法决策分为算法辅助决策和算法自动化决策。前者中算法主要用于信息收集、数据整理，但最终处理结果还是由人工作出；后者则是算法不但用于信息收集，还会按照法律规范自动作出处罚决定[4]。笔者认为，公安非现场执法在技术应用方面既有算法辅助决策，也有算法自动化决策。

具言之，在交通违法信息的收集固定环节，符合技术标准的监控设备借助可信算法发挥作用，能够拍摄出清晰的图片或视频作为证据材料，并将其存储于可靠的电子系统之中。数据显示，合格的监控设备对移动车辆车牌号的正确识别率白天为95%，夜晚为90%[5]。在行政处罚决定环节，算法将行政法律规范与违法者行为特征数字化和逻辑化，进而通过代码进行自动化决策。比如通过对比行为人的车速与监控设备安置地的限速要求，可以得出行为人是否超速的结论，并在此基础上生成行政决定；在对违法行为人告知环节，先通过大数据算法确定其身份和联系方式，然后使用智能填充算法补足预制的处罚模板，最后通过执行算法将处罚决定发送给违法行为人。值得说明的是，公安非现场执法虽然已经发展到算法自动化决策的程度，但仍然受制于算法整体发展水平，并没有迈入完全自动化的阶段，只能称之为半自动化决策，部分任务和工作仍然需要人工介入与处理[6]。

综上，数字时代下公安机关选择非现场执法并非仅仅基于其因可信算法技术而具有的较高执法效益等优势，更是为了顺应当前社会在高质量执法、智慧型政府建设等方面的应用需求。

二、公安非现场执法的应用现状介评

(一)公安非现场执法的实践案例

作为现代执法方式，公安非现场执法从出现至今已经走过了漫长的发展道路。1996年5月，北京市公安交管局在北京西四路口成功设置国内第一台“抢红灯自动拍摄器”，开启了我国道路交通非现场执法模式；2004年《中华人民共和国道路交通安全法》(下文简称《道路交通安全法》)第114条明确作出规定，交通技术监控记录资料可用于对车辆的所有人和管理人的行政处罚。在长期实践应用中，公安非现场执法不仅极大程度上缓解了执法人员的工作压力，也为违法者提供了诸多便利化服务。丰镇市交警大队利用数字化、信息化手段，采用非现场执法方式处置十字街、火车站等重要路口路段违章车辆，并通过建立分包制、责任制使得非现场执法制度切实落地，有效改善了当地道路交通秩序，受到社会群众的一致好评[7]。长沙市自2018年8月起开展非现场执法试点，投入近5000万元布局了14条非现场执法公路，构建了以治超站点、超限检测系统、重点路段监控为终端的治超信息系统。长沙市交警部门利用上述设施和信息系统先后查处795起道路违法行为，取得了较为突出的“两降”成果(2)"两降"即超限超载车辆数量下降67%，超限超载比例30%以上的严重超限超载车辆数量下降89%。参见《湖南"非现场执法"让治超更智慧》，载微信公众平台，https://mp.weixin.qq.com/s/-ikmj-bZNYAmZxeh-YoiVg，最后访问时间：2022年11月12日。。

从个案角度来看，公安非现场执法也存在着诸多问题，对行政相对人的合法权利造成了现实侵害，应该引起我们的重视和关注。应当说，执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害[8]。对此，笔者拟通过两个案例进行论证。

案例一：宁某娟案(3)参见浙江省湖州市中级人民法院(2013)浙湖行终字第9号行政判决书(宁丽娟诉湖州市公安局交通警察支队罚款案)，载中国裁判文书网，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html，最后访问时间：2022年11月12日。。该案被告H市公安局交通警察支队依据道路交通技术监控记录资料，认为原告宁某娟存在违反禁令性交通标志通行的违法行为，因而作出了相应的行政处罚。原告宁某娟认为，被告在《H日报》上刊登的施工公告没有公布施工结束时间，未尽到公示义务，导致原告作为机动车驾驶人因无法及时知悉该道路能否双向通行而多次违法通行。此外，被告在抓拍违法行为后未及时通知原告，导致原告多次违章而不自知，属于程序违法，其目的是为了收取罚款。这种因未及时告知而导致的道路交通违法行为并不罕见，最为典型的是轰动一时的杜某良案。该案中杜某良因公安机关道路交通标志设置不规范且未及时履行告知义务，导致在同一地点连续违章105次而被处罚。案件曝光后在社会上引起了对公安非现场执法的诸多质疑。

案例二：季某尧案(4)参见上海市静安区人民法院(2019)沪0106行初607号行政判决书(季嘉尧诉上海市公安局浦东分局交通警察支队罚款案)，载中国裁判文书网，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html，最后访问时间：2022年11月12日。。被告上海市公安局P分局交通警察支队通过交通技术监控设备，认为原告季某尧违反规定停放机动车，应罚款200元。但原告季某尧指出，停车地仅有警示牌，不能等同于交警的口头警告。被告未尽到“令其驶离”的程序义务。此种情况下若直接进行处罚，将会导致原告丧失因及时纠正违停行为而免受处罚的权利。据了解，很多地方都存在这种以静态警示牌替代口头警告的情况，这种做法并不合适。原本可以避免的临时违停罚款，会因为技术监控的机械性而难以避免。这些看似合法的行为并不符合老百姓认可的常理，社会认同度较低，应从立法层面加以调整。

(二)其他执法部门非现场执法的规范参考及启示

目前，我国在国家层面主要依据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第41条和《道路交通安全法》第114条对公安非现场执法进行规范。一些省市行政机关根据执法实际需要，制定了较为细化的非现场执法工作实施办法或工作指引。这些地方性规范文件梳理并明确了非现场执法的应用细节，对公安非现场执法工作具有较强的借鉴意义(见表1)。

表1 部分地区非现场执法的相关规定

这些地方性规范在程序规范上多数细节是一致的，如电子文书的送达和公示、证据材料的规范使用、电子支付平台的运用等，但是也存在着一些程序差异。如在告知期限方面，《南京市非现场执法管理暂行办法》未明确告知期限，《浙江省交通运输非现场执法工作指引(试行)》要求在非现场执法案件资料审核确认后5个工作日内告知，《河南省治理货运车辆超限运输非现场执法实施办法》则规定告知期限为30日内。总的来说，这些地方性规范文件在程序上规定得更为细化，对公安非现场执法具有一定参考意义。由于作为公安非现场执法直接依据的《行政处罚法》和《道路交通安全法》修改不久，短时间内不适合再作直接调整，建议立法部门可先以“法律适用问题解答”等方式作出公安非现场执法的具体规范指引。

三、公安非现场执法的应用隔阂

学界在归纳公安非现场执法的问题时倾向于采取微观视角，如未告知处罚情况、无法确定具体处罚单位等等。笔者认为，此进路无法明晰问题产生的根源，导致解决方案只能“头痛医头，脚痛医脚”，难以实现有效治理。微观维度的问题可以追溯到宏观维度的原则，作为违反行政处罚原则的具体体现。从原则层面探讨非现场执法的现实问题，在具备理论深度的同时，能够明确问题产生的根源和规律，有助于锚定行之有效的解决对策。这或许是一条更具有理论价值和实践意义的研究进路。

(一)与教育相结合原则的冲突

《行政处罚法》第5条规定，行政处罚应坚持处罚与教育相结合。执法机关在面对行政相对人的违法行为时不能“一罚了事”，需要对行政相对人进行法治教育，提高其守法意识，从源头避免违法行为再次发生。实践中，部分执法人员在非现场执法过程中只注重处罚措施的贯彻落实，忽略了执法过程的法治教育作用。这种情况主要体现在以下两方面：

第一，事前教育的省略。《道路交通安全法》第93条规定，违法停放或临时停车的驾驶者只要经口头警告后立即驶离的，可以不受处罚。可见，特定情况下的事前教育能够起到减少不必要处罚的“阀门”作用。但如案例二所述，实践中有关部门多以设立警示牌代替现场口头警告。笔者认为，警示牌以静态形式存在，难以对驾驶人起到有效的劝诫作用；远程监控设备又只能记录违法行为，不具备提示功能，导致事前警告在非现场执法中缺位，处罚倾向愈发突出。

第二，事后教育的缺位。作出行政处罚决定后，执法人员通常会对违法者进行法治教育，使其认识到行为的错误性，避免违法行为再次发生。但在非现场执法场景下，作出行政处罚决定的执法人员与违法者没有信息接触，不存在事后教育的空间。事后教育的缺位，会使执法人员形成“为罚而罚”“一罚了事”的潜意识，不断激化执法机关与行政相对人之间的矛盾，不利于社会稳定和谐。

(二)与权利告知原则的冲突

《行政处罚法》第31条规定，行政机关应当遵守权利告知原则，在作出具体处罚前必须履行告知义务。但从实践情况看，非现场执法过程中权利告知原则没有得到严格遵守，且缺乏必要的监督。具体表现在以下几个方面：

第一，部分事项未告知。《行政处罚法》第41条规定，电子技术监控设备的设置地点应当向社会公布。但是，实践中仍有很多行政机关不告知或仅部分告知监控设备安置点，或者不在安置区域设置易识别的警示标志。某地的远程监控设备曾经一天内在路口抓拍到564个违章行为。媒体跟进采访时发现该设备设置非常隐蔽，驾驶人基本上不会注意。这种行为客观上属于“暗中执法”[9]。此外，实践中还出现了处罚单内容缺失的情况。例如虽告知当事人处罚事实、理由及依据，但处罚单列出的处罚机关为某支队电子警察，并未告知执法部门具体地址和联系方式，也未告知接受当事人陈述申辩机构的联系方式，没有为当事人提供维权的便利通道。

第二，告知途径有限。实践中电子警察设置的告知途径通常为报纸或官方微信平台，这些告知渠道本身具有局限性，相当一部分社会群体不能收到信息，导致权利告知原则未得到实质性落实。目前公安非现场执法的处罚前告知基本上采用短信告知方式。由于手机用户使用短信的频次普遍较低，很难起到良好的告知效果。当行政相对人得知自己被处罚时，往往已经回忆不起违章时的具体情况，陈述和申辩自然无从谈起。

第三，告知义务履行形式化。部分执法人员认为只要按照当事人提供的联系方式发出短信即履行了告知义务，完全忽略了因系统出错或个人联系方式修改可能出现的“告了不知”情形。此外，实践中还存在着“一告了知”的做法。一些当事人接到违停短信提醒后立刻赶往停车地点准备挪车，却发现罚单已经贴在车上，而且罚单开出时间与被告知时间几乎同步。这些形式化告知使得权利告知失去了应有的意义，也让行政相对人感觉执法者是“为罚而罚”，不但消减了执法效果，还埋下了执法冲突的隐患。

(三)与个人责任原则的冲突

根据《道路交通安全法》第114条规定，行政处罚实施个人责任原则，只处罚具体的违法者，即机动车驾驶人。但从实践情况来看，非现场执法的处罚逻辑往往是“从监控数据到涉案车辆再到车辆所有人”，导致实际受罚对象是车辆所有人而不是机动车驾驶人。在车辆出借、租赁等情况下，机动车驾驶人和所有人并非是同一人，非现场执法显然有意模糊了这一点。这是因为现有监控设备可能受技术条件或其他因素影响，导致无法抓拍到实际驾驶人的清晰图像，只能通过大数据技术确定车辆所有人并给予相应处罚。如果机动车所有人能够提供驾驶人的资料，那么处罚责任应当由驾驶人承担。但由于执法人员并不对机动车所有人提供的资料进行核实，导致留下了违法交易的空间。

具言之，道路交通违法除罚款外还涉及扣分问题。根据规定，一个记分周期内机动车驾驶人累积被扣满12分后，需要接受交管部门处理，重新参加驾驶理论学习和驾驶资格考试。在非现场执法实践中，出现了大批“买卖分”的做法：实际驾驶人通过给付金钱等方式，让与违法行为并无关联的其他人替代其接受扣分处罚。据笔者了解，由于非现场执法下的处罚频率较高，导致“买卖分”情况非常严重，甚至发展成为灰色产业链，严重破坏了执法公信力。从数据统计来看，2020年全国交通违法总罚款数额为3000亿元左右[10]。按照交通违章“扣2分罚款100元”或“扣3分罚款200元”的标准计算，每个有驾照的机动车所有人一个记分周期内可能出现的最大罚款额为600～800元。2020年我国汽车保有量为2.81亿辆，假设一人一车，与总罚款额对比存在752～1314亿元的缺口。再排除正常租赁、借车、家庭共用等情形，可以窥见潜力巨大的“买卖分”市场。“买卖分”不但违背个人责任原则，更为严重的是由于没有处罚实际违法者，导致其不能认识到违法行为的严重性并及时加以纠正，留下了交通事故的隐患。2006年重庆“10.1”特大交通事故案件的涉案车辆共有198次违法记录，但该车3名驾驶人仍然没有因扣满12分而“回炉重造”，是导致此次特大交通事故发生的重要原因之一(5)详见2007年7月15日中央电视台第一套节目《新闻调查》栏目。。

(四)与比例原则的冲突

比例原则是行政法中的帝王原则。比例原则由妥当性、必要性与均衡性组成，在行政处罚中具体表现为过罚相当，即行政处罚的决定、处罚种类和幅度应当与违法行为的情节、性质相适应，既不能“当罚不罚”也不能“轻错重罚”。适度处罚交通违法行为，能够督促当事人自我反省并及时改正错误行为；相反，过重的处罚非但不能起到良好的教育功能，还会使被处罚者产生抵触心理、拖延甚至抗拒执法，对执法机关的公信力造成严重负面影响。数字时代的公安非现场执法亦概莫能外。从实践的运行结果来看，存在着应然与实然的背离。具体表现如下：

第一，对连续违法行为多次处罚违背了妥当性原则。依据妥当性原则，执法人员在作出行政处罚时应当选择最有利于实现有效教育、能从根源减少违法行为的方法。因此，《行政处罚法》确立了“一事不再罚”原则，即对于同一违法行为不能处罚两次。但违法行为的个数认定并不是界限分明的，会受到行为持续状态的影响而难以判断，需要结合具体情况考虑，不能简单地视为多个独立行为。然而，实践中个别执法人员违背了以上原则，以处罚为目的，对连续违法行为进行多次处罚，完全忽略了其连续状态。

第二，高频率、高密度的处罚违背了必要性原则和均衡原则。根据必要性原则和均衡原则，非现场处罚只适用于后果严重、情节恶劣的违法行为，同时要尽量选择对行政相对人损害最小的处罚方案。现实情况是公安非现场执法运用的智能监控设备和大数据算法使得违法行为无所遁形，违法行为发现率较现场执法呈几何倍率增长。上文提到的3000亿元罚款就是其具体表现。有学者指出，从概率统计来看，可以认为交通违章处罚几近于“全民化”[11]；全国人大代表韩德云也认为，由于电子警察的滥用，导致罚款越来越多，预想的监管没有发挥实效，反而埋下了交通执法管理腐败的祸根[12]。

(五)与事实清楚的证明原则冲突

《行政处罚法》第40条要求，执法机关作出行政处罚时必须查明案件事实。然而，出于对智能化设备和大数据技术的高度信赖，公安非现场执法人员通常根据远程监控记录资料直接作出处罚决定，不再对记录资料的真实性进行审查。行政相对人虽然会对记录材料的真实性提出质疑，但很难得到正面的有效回应；极少数回应中也只是简单地说明相关设备仍处于保质期内，可以正常运转和工作。在上海首例“电子警察”抓拍违法鸣喇叭案中，法官就是从形成过程、明显性、实际效果三方面审查监控记录资料的真实性(6)参见上海市第一中级人民法院(2018)沪01行初216号行政判决书(何某诉上海市公安局黄浦分局交通警察支队罚款案)，载北大法宝网，https://www.pkulaw.com/case?way=topGuid，最后访问时间：2022年11月12日。。笔者认为，智能化设备虽然通过算法运行，具有较强的客观性和可靠性，但并不意味着不会出错。算法绝不能被视为永远不会犯错的“上帝”，否则就不会存在“BUG”一词。执法者一旦形成技术依赖，盲目采信监控设备的记录资料，很容易在案件事实不清的情况下作出错误裁决，损害当事人利益和执法公信力。在一起故意涂改车牌号的违法案件中，电子警察将涂改后的车牌号识别为涉案车牌号，执法人员以此为线索通过数据分析找到郑某并对其作出行政处罚。实际上，从郑某车辆的GPS定位和行车轨迹可知，当时郑某并不在违法现场[13]。值得注意的是，部分执法机关虽然也认为非现场处罚应达到“事实清楚”的证明程度，却有意转移了违法行为的证明责任，要求行政相对人举证证明相关监控记录资料存在问题。如果行政相对人不能提供合理理由和证据支撑，便认定相关资料是真实可信的。

四、非现场执法应用隔阂的消解

(一)贯彻教育与处罚相结合原则

修订后的《行政处罚法》增加了“首违可不罚”的规定，即初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。笔者认为，“首违不罚”是《行政处罚法》修订的一大突破，也是对教育与处罚并重原则的生动贯彻。公安非现场执法同样应当遵守上述规定，摒弃以往“为罚而罚”“以罚创收”的做法，走向规范化、人性化道路。2021年发布的《公安部关于贯彻实施行政处罚法的通知》明确指出，公安机关应当规范使用监控设备，严防其沦为“罚款工具”，杜绝以罚代管。对此，笔者建议从事前针对性预防、事中首违不罚与事后定期回访三方面切入，贯彻落实教育与处罚并重的执法原则。

首先，在违章高发地区安置语音播放装置或使用无人机挂载播放装置，提示经过该地区的驾驶者注意观察路况，不要因大意而出现违章行为。沈海高速MD服务区的一个电子警察仅2017年就开出12.5万个压实线变道的罚单，就是因为该服务区有一个长达1.5公里的实线，错过该服务区就只能去80公里外的下一个服务区。一些司机因为不了解情况，着急加油或者去卫生间，只得违章压线[12]。此外，公安机关可以对短期内有多次违章记录的驾驶者进行短信或电话提醒，使其感受到执法机关的教育初衷，进而发自内心地改正违法行为，实现由被动守法到主动护法的转变。其次，对于初次违法且危害后果轻微的驾驶人不再进行行政处罚，而是通过提醒督促其及时改正。和谐社会应该具有一定的包容性，落实“首违不罚”规定对于公安非现场执法意义重大，能够突出其人文关怀的一面。关于初次违法的认定，建议参考驾驶证以一年为周期的计分制度，一年内的首次违法都属于初次违法。最后，对于多次违章者和“首违不罚”者进行事后定期回访，一方面督促其对执法人员的教育牢记在心，避免“左耳进，右耳出”；另一方面，通过反馈情况积累实践经验，提升执法人员的法治教育能力和法治教育效果。

(二)落实权利告知原则

权利有效行使的一个重要前提就是权力拥有者知晓自己享有该权利以及如何行使该权利。公安非现场执法与权利告知原则的冲突以及由此引发的压缩行政相对人权利的现状，提示公安机关在非现场执法过程中更需要重视行政相对人的权利保障，防止形成对比下的执法不公。结合当前执法实践，建议从以下方面着手落实权利告知原则：

第一，应有事项应告尽告。电子监控设备应设置合理、摆在明处，杜绝“暗中执法”。这是法治的应有之义。对于电子监控设备的设置，执法机关不但要保障其物理空间的公开，而且需要告知行政相对人，确保非现场执法行为法律意义上的公开。全国人大常委会法工委处长张晓莹指出，应当确保电子技术监控设备的设置公开透明，把住“设置关”[14]。对于非现场处罚单内容缺项的问题，需要公安部总结既往经验，制定出规范的格式文本，并建立责任倒查机制。

第二，多元途径告知。如前所述，报纸、官方微信存在告知范围有限的问题，可能导致部分社会群体无法得知信息。笔者建议综合采用邮寄、短信、声讯、媒体定期公布方式告知，或者授权行政相对人通过大数据平台查询等途径获得相关处罚信息。告知方式的综合利用可以充分体现执法服务的人性化。对于收看率低造成的告知不及时问题，可以借助大数据平台的信息查阅回复及统计功能，对可能没有查阅到相关信息的人群通过短信或者电话方式再次进行告知。

第三，确保“告而能知”。实践中出现的“告了不知”“一告了知”，本质上是执法机关“告知义务”流于形式的体现。纠正这种情况需要执法机关充分认识自身职责，通过定期更新联系方式、开通反馈通道等途径，确保“告而能知”。

(三)严惩“买卖分”以落实个人责任

对于公安非现场执法衍生出的“买卖分”现象，有观点提出建立“双记分”制度应对，即不仅对违法行为人采取记分措施，而且对违法机动车也采取记分措施[15]；也有观点提出采用分别处罚制，即对实际违法驾驶人给予行政处罚与记分，对机动车所有人、管理人通报批评，达到一定次数后吊销机动车牌照[16]。笔者认为，以上观点均有不足之处，并非遏制“买卖分”现象的最佳方案。具言之，双计分制过于苛刻，对机动车所有人造成了不应有的负担，而且不利于正常互借、短期租赁等行为；分别计分制则需要创设出一种新的处罚种类，短期内难以实现。笔者认为，对“买卖分”的惩治可以从三个方面施力，没有必要只盯着处罚制度的配置。

其一，优化监控设备的技术水平，减少其受外界影响而降低记录资料清晰度的可能性，这是最根本的解决之法。其二，利用大数据技术建立预警机制。筛选出扣分超过12分的违法机动车，对机动车所有人调查询问，如果确定存在买分情况就对其处以罚款等惩戒，使其认识到“买卖分”行为的违法性。其三，关注在短时间内频繁被扣分的人员，利用非现场处罚电子记录查看该人历次违法情况。如果每次违法车辆都不同，应当要求其作出合理解释。对于不能作出合理解释的人员可以采取罚款等惩戒措施。以上做法并不能从根本上杜绝“买卖分”现象，但可以发挥遏制作用，在一定程度上减少“买卖分”现象的蔓延。

(四)恪守比例原则

比例原则是行政法的灵魂。公安非现场执法作为新型执法模式亦不能脱离法治轨道而仅以效率、惩戒违法为单一价值导向。如前所述，公安非现场执法下的比例失衡主要体现在连续违法行为与处罚频率、密度上，执法机关必须对此作出回应以恪守比例原则。

首先，关于如何对待连续违法行为现有规范文件存在冲突，不能提供有效指引。公安部《关于对交通技术监控记录的违法行为如何进行处罚的请示的批复》认为，连续同种违法行为仍属于数个相互独立的违法行为，应当按照法律法规分别作出处罚。但公安部交通管理局《关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见》却要求对于持续违法行为选择一次最为严重的违反限速规定行为实施处罚。在妥当性原则下，可以将符合一定条件的连续违法行为视为同一个违法行为，只给予一次处罚。具言之，引入切割处断理论。如果连续违法行为出现一定时间的中断、一定距离的中断、新违法故意的中断等情形，才可以将其从自然意义的连续行为评价为法律意义上的多个行为，进而给予多个处罚(7)参见北京市第三中级人民法院(2020)京03行终393号行政判决书(李清志与北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队案)，载北大法宝网，https://www.pkulaw.com/case?way=topGuid，最后访问时间：2022年11月12日。。至于合理之机会时间长度的确定，需要结合违法行为特点以及日常生活经验予以判断。

其次，针对非现场处罚频率过高的问题，有观点提出应当降低非现场处罚的效率，以缓解自动化执法的僵化[17]；也有观点认为，与其通过降低处罚效率压制非现场执法的功能，不如建立处罚标准的动态调整机制[18]。笔者认为，两种观点均有一定合理性，可以兼而采之。电子眼覆盖性监控有违以人为本的执法原则，把个体意义上的人作为了客体而不是主体对待，这种覆盖性监控会令行政相对人感受到不被信任，产生对执法活动的抵触情绪，不利于和谐社会的构建。对此，一方面可以考虑清理一部分没有设置必要的电子设备，把有限的资源和执法力量用于易引发拥堵、影响交通安全、造成事故隐患的重点地区。对此韩德云代表建议，由国务院公共交通管理部门从国家统一管理层面规范各地设置使用“电子警察”的标准[12]。另一方面，在权衡执法过程中涉及到的公众利益和个人利益时，应设置相关程序进行权力限制和救济补正。比如在处罚过程中对特殊案件采用听证程序并变通处罚。黄琪认为，非现场执法案件的处罚不能机械采用数学计算方式确定处罚数额，应当考虑违法行为的情节、社会危害程度的具体情况[19]。笔者建议主管部门加强对“电子警察”的监管力度，开通“电子警察”异议处理窗口，负责交通违法异议的快速受理、核查与复议。

(五)严把证据关卡

证据是正义的根基，一切裁决都应基于可靠证据。公安非现场执法过于依赖算法技术，在证据的审查上不够严格、精细，导致部分处罚决定不能满足事实清楚的证明标准，引发了相对人的质疑和不解，难以有效地解决纠纷。笔者认为，公安交通非现场执法应当坚持法律与技术的双重面向，唯有如此才能在发挥算法技术作用的同时满足行政处罚的证明要求。

在技术层面，建构数据反馈机制和机器学习算法(Machine Learning)，不断提升公安非现场执法中算法技术的科学性，实现道路交通违法数据的准确收集和可信存证。机器学习是一种能够赋予机器学习能力的方法，可以使算法技术不断升级优化，甚至超越其设计者的水平。同理，我们可以利用非现场执法的历史数据库，对远程监控算法、智能填充算法、执行算法进行训练，创建交通违法记录收集、固定的最佳模型，进而实现证据的可信收集、固定，以满足事实清楚的证明标准。

在法律层面，不能盲信算法技术，必须对电子监控记录资料进行实质性审查。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第19条明确要求交管部门对记录内容进行审核，审核无误后才能录入道路交通违法信息管理系统，作为行政处罚证据。具体审查时，一方面可以从监控记录资料的收集、审核、上传等程序环节的合法性、完整性切入，审查数据是否存在丢失、替换、篡改的可能。如果以上程序存在违法操作(如一人审核材料)，那么相关记录资料的真实性就是存疑的，需要执法机关作出合理解释。另一方面，可以从印证的角度入手，审查监控记录资料能否与其他部分的视频监控、运行轨迹等电子数据进行同一性印证。如果这些数据一致表明行政相对人存在违法行为，那么公安执法人员便可以借助印证提升行政违法数据的证明力，进而满足事实清楚的证明标准。

五、结语

公安非现场执法作为一种全新的执法模式，利用智能化设备和大数据技术实现了算法赋能，在高质量执法和智慧型政府建设上迈出了重要一步。从执法效益、高质量执法、智慧型政府建设等方面来看，非现场执法有着充足的应用需求，可信算法技术又为其提供了技术原理支撑。公安非现场执法在当下甚至未来都大有可为。但必须承认，由于规范与实践的不匹配，公安非现场执法和教育与处罚相结合、权利告知、个人责任等行政原则产生了一定的冲突，使得非现场执法的应用受阻，执法实效受到影响。因此，本文提出通过贯彻教育与处罚相结合原则、落实权利告知原则、严把证据关卡等路径消解公安非现场执法的应用隔阂，助力数字时代执法活动的高质量发展。时代发展迅速，执法活动必须与之相顺应。不论执法活动如何变动和调整，都存在一条清晰的主线，即“权力规制与权利保护”。公安非现场执法的应用应当严格遵循“权力规制与权利保护”的执法主线，在法治轨道上利用技术赋能走得更远、更好，成为未来规范执法的主要范式。