“社会治理法治化”命题的理论澄清

王 琦

（南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023）

一、引言

“当下中国社会治理的法治化转型，是中国社会发展演化到一定程度之后的内在需要。”［1］“社会治理法治化”命题在当代中国也成为了热门话题。从党和国家的政策导向来看， “社会治理法治化”命题的提出，并非一蹴而就的，而是一个党和国家的认识不断深化的过程。党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”，将以往表述的“社会管理”转变为“社会治理”［2］。党的十八届四中全会提出“提高社会治理法治化水平”这个重要论断［3］。党的十九大报告用专章强调了社会治理议题，提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”［4］党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”［5］《法治社会建设实施纲要 （2020-2025年）》指出： “到2025年，社会治理法治化水平显著提高。加强社会治理制度建设，推进社会治理制度化、规范化、程序化。”［6］因此，从党的十八届三中全会到十九届四中全会的政策演变，以及《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》这一关乎社会治理法治化和法治社会建设的重要文件来看，党中央推动社会管理向社会治理、社会治理法治化转型的决策导向是十分明显的。

从学界已有讨论来看，相关学者对于“社会治理法治化”命题的认识并不统一。党中央用最高文件的形式提出了“社会治理法治化”这一命题之后，学界掀起了研究热潮，研究成果蔚为大观。但笔者通过梳理已有的相关研究成果时发现，学界对于“社会治理法治化”命题并未取得共识，尤其是对于“治理”一词的理解不同。国内大部分学者认为治理是公共管理的意思，但各有侧重点。例如，有学者认为， “治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序、满足公众的需要。”［7］“治理就是无需政府的公共管理。”［8］还有学者认为， “治理是指公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程，也即公共利益最大化的管理过程。”［9］国外学者对于“治理”一词也有不同认识，区别在于是否需要政府作为治理主体。有学者认为治理是政府与非政府组织在国家公共事务上的互动协作［10］。有学者建议将 “治理”范畴限定为“政府制定和执行规则的能力以及提供服务的能力，与政府是否民主无关。”［11］

从社会治理实践来看，一些地区对于“社会治理法治化”命题没有形成准确的理解，对于社会治理法治化的实践转型没有引起足够的重视，更遑论是否做到的问题了。他们认为社会治理就是政府控制和统治社会，社会治理法治化就是政府依据法律来控制和统治社会。在这种认识的引导下，一些社会治理工作整体上还处在政府主导管控型、维稳性治理优先的地区，却误以为自己的社会治理水平已经达到了法治化的程度，是达致法治的典型。社会治理实践中的这种观念和现象值得我们认真审视和对待。

综上所述， “社会治理法治化”命题在理论上没有得到充分的讨论，在实践上被一些地区所误解，导致了这一命题的理论内涵不甚明了。因此，在党和国家强调“提高社会治理法治化水平”的现实背景下，我们实有必要从理论层面对这一命题进行澄清。本文通过辨析“社会治理法治化”命题中的概念，归纳这一命题的实践表征，试图厘清它的理论内涵。

二、 “社会治理法治化”命题中的概念辨析

（一） “社会治理”与“社会管理”的区别

笔者认为，要厘清 “社会治理”与 “社会管理”的区别，应当从他们的历史沿革来考察。在拉丁语和古希腊语中， “治理”一词本来指的是控制和操纵，并在一定意义上与“统治”这个词交叉使用，并泛指和各种各样的公共事务相关的管理活动，更加侧重于管理与控制。

历史上的社会治理模式在相关研究领域已经基本形成了共识，即统治型社会治理、管理型社会治理以及服务型社会治理［12］。在这三种不同发展阶段的社会治理模式中，统治型社会治理会导致社会的自主性和活力不足，国家与社会之间的矛盾尖锐，容易发生社会动乱等诸如此类的情形。管理型社会治理较统治型社会治理有了一定的进步，主要存在于资产阶级革命后的社会状态，其实就是“社会管理”范畴的主要表现。在管理型社会治理模式下，政府在社会治理工作中占主导地位，对社会有绝对的控制支配权，社会组织和公民只能服从和配合，仍然不是社会治理的主体。政府更多的是一种压制型的管理与控制，同时提供一定的社会公共服务。发展到现代的服务型社会治理与统治型社会治理、管理型社会治理相比，则更多地具有社会合法性及正当性。在服务型社会治理模式下，由社会实践衍生出的法律得到了人们普遍的社会认同和内心信服。这种强调人们主观接受和认同的社会治理模式是真正把社会组织、公民等群体作为社会治理的主体，坚持多元主体协同共治，既让社会充分自治、充满活力，又让社会治理在法治的框架下有序进行。

“强调‘社会治理’而非‘社会管理’，不是简单的词语变化，而是思想观念上的变化。”［9］在“社会管理”转变为“社会治理”的过程中，治理主体从单一性走向多元化；治理规范由国家法为主转变为多元规范共治；权力运行方式由政府的自上而下治理转变为政府与社会的平行互动；权力性质由单一强制性转化为柔性的民主协商。由此分析，“社会治理”与“社会管理”范畴主要存在三个层面的区别。

一是在治理规范层面的区别， “社会治理”范畴强调多元规范共治，既包括国家法等正式制度规范，也注重民间法等社会规范的约束作用，国家法和民间法在社会治理领域实现良性互动。 “社会管理”范畴则主要是依靠国家法律的强制力来规范人们的行为。二是在治理主体层面的区别。 “社会治理”范畴强调多元主体的协作共治，具体包括执政党、政府、社会组织和公民等治理主体。 “社会管理”范畴则是政府主导推进的、自上而下的层级治理。三是在治理方法层面的区别。 “社会治理”范畴主要体现为注重柔性治理方法的使用，善用和解、调解等多元纠纷解决方式，而“社会管理”范畴则主要体现为依赖政府执法等刚性治理方法，治理方法的强制性显著。

（二） “法治化”的理论意涵

“法治化”是“社会治理法治化”命题中的核心概念。为厘清这一概念的理论意涵，可从以下三个方面进行理解。

第一，社会治理是多元规范之治。在社会治理的制度框架下，规范对于约束人们的行为具有权威性。本文认为，立足于法治内在的社会面向，社会治理应当是多元规范之治。因为“法治必然地内蕴着社会的面向，其没有理由被任何主体霸占和据为己有，当作治理社会的手段或工具。”［13］正如马克思所言： “社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”［14］因此，当谈到“社会治理法治化”命题时，不能片面地认为其只是国家法律之治，也应当关注社会规范之治。正如党的十八届四中全会提出的“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”［2］我们应当通过国家法律和社会规范的多元规范共治，实现社会治理法治化。

第二，社会治理是民主协商之治。党和国家多次强调民主协商是社会治理体系的核心构成要素。党的十八届三中全会提出， “开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。”［3］党的十八届四中全会提出， “建立健全协商沟通机制。”［4］党的十九大报告指出， “有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”［5］党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”［15］这些论断都强调了社会治理是民主协商之治。社会治理要实现共建共治共享，就必须坚持民主协商。坚持民主协商的社会治理可以充分听取各方主体的意见，有效维护社会公共利益。 “运转良好的社会都采取措施遏制从众并促进异见。它们之所以如此，部分原因是为了保护异见者的权利，但更主要的是：保护社会自身的利益。”［5］因此，坚持民主协商的社会治理决定了各级人民政府在开展社会治理工作的过程中，应当倾听人民呼声，多与人民商量，汲取人民智慧。只有充分做到了民主协商的社会治理，才能促进科学决策、民主决策，真正彰显人民群众在社会治理体制中的主体地位。

第三，社会治理是政社互动之治。社会治理法治化并非是政府依据法律来治理社会，而是强调社会与政府的良性互动关系。党的十九届四中全会提出， “发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［16］这就表明，党中央认可了社会治理是政社互动之治，并用最高文件的形式确认了政府、社会和居民在社会治理实践中应当实现政社互动。 “所谓政社互动，就是以实现善治为目标，以政府善政为基础，以社会组织依法民主自治为依托，政府与社会组织对公共事务合作管理的一种社会治理模式。”［17］应当特别指出的是，虽然笔者认为社会治理是政社互动之治，但并非强调完全的社会自治，更非主张执政党、政府等国家权力在社会治理工作中的退出。执政党和政府作为我国最有权威的社会政治组织形式，在消除分散、实现社会整合方面的作用在现今历史条件下尚无以替代。因此，社会治理法治化的过程不是执政党、政府等国家权力与社会组织、群众等社会权力之间此消彼长的关系，而应当看作是一个国家与社会相互之间不断赋权、协作共治的过程，是一种国家权力与社会权力之间的良性互动。

三、 “社会治理法治化”的实践表征

欲从理论上厘清“社会治理法治化”命题的内涵，我们可以从其目标指向来展开论述。 “社会治理法治化”的核心目标是多元治理主体依据多元治理规范，实现共治共建共享的社会治理格局。从这一核心目标出发，可以归纳出“社会治理法治化”的实践表征。我国当前的社会治理实践存在法治化保障不足的问题。究其原因，主要有两个方面：一是治理主体方面，目前的社会治理工作大多还是由政府等国家公权力机关单方面自上而下地推进，没有充分利用社会自治力量，更难以通过社会权力实现对国家公权力的有效监督。二是治理规范方面，由于当前的社会治理体制是政府主导推动的，较少利用社会力量。因此社会治理工作的开展也主要是以国家法律作为制度依据，没有或较少利用民间规范的约束力来规范人们的行为。 “社会治理法治化”的实践表征不仅是治理规范和治理主体的多元化，还应当包括社会自治和权力监督。因此， “社会治理法治化”应当是实现多元主体依据多元规范、以自治为基础、以服务型政府建设实现权力监督的治理。

（一）多元化的治理规范

社会治理法治化应当实现治理规范多元化。党的十八届四中全会、十九届四中全会均强调了社会治理规范多元化问题。实现社会治理的法治化转型，离不开社会治理多元规范体系的有效建设和运行。社会治理的多元规范体系主要包括国家法等正式制度规范和民间法等社会规范。 “社会规范和正式制度一起发挥着形塑人们行为的作用。”［17］“法律的多元主体概念要求我们不仅要承认国家法的法律现实，还要承认特定群体的法律意识在民族国家内的独特地位。”［18］因此，我国在提高社会治理法治化水平的过程中，国家法和民间法不可偏废，并要实现良性互动。可以从以下三个方面进行理解。

首先，国家法律规则体系要在社会中实现有效输入，发挥应有的实效。 “当前中国社会处于急剧转型阶段，个体自律的有效性不高，社会规范的功能受限，因而需要法律主动干预，社会生活领域的法治需求日益增长。”［19］现代国家法律规则是国家立法主体为国家和社会提供的公共产品，它体现了秩序、自由、平等、正义、人权和特定的社会效率。社会的法治秩序，首先体现为国家法律规则体系的有效输入和发挥应有的实效。强调国家法律在社会中的输入和实效，并不是要强化法律的强制性，而是意图强调法律在社会治理领域的合法性。“法律需要合法性。合法性反映了作为一项重要社会制度的法律制度的地位与功能之正当性。当公民认为法律是合法的时候，他们就会认可法律有权力规制社会中的人们，从而认识到自己作为公民有义务服从法律。因此，合法性激发人们自发服从法律和法律权威，而不是通过暴力和支配来促使人们服从法律。 ”［20］

其次，民间法规范的有效建设和运行也是实现社会治理法治化必不可少的条件。 “国家立法在内容上的限度和调整机制的滞后两大方面都有不可克服的天然局限性，因此国家立法不能否定和完全替代社会自我生成秩序的能力。”［21］法律是现代社会最重要的、必不可少的、也是最高层级的社会规范，但绝不是唯一的、可以单独有效规制社会关系的规范。 （当然，这种最高层级的定位，不是一种道德或价值层面的评判，而是就其具有的规制功能或手段的更加丰富性而言的）。任何社会秩序都是多元社会秩序共同规制或作用的结果，其中，天然地具有较强亲民性的民间规约和道德等社会规范，对于规范基本社会秩序，具有不可替代的作用。社会规范作为“自生自发秩序的生成物”，是在人类社会历史发展的过程中，不断地探索、修正，被作为经验总结保留下来。这种社会规范充分体现了人们共同的文化基因，是由人们在社会实践中内化而成的规则。在这个意义上，人们遵守社会规范，并用它来维持社会秩序，是基于人们内在的惯性使然。

再次，国家法律规范与民间法规范应当实现良性互动。 “实用的多元规范融合是提升国家治理能力的规范基础。”［22］国家法律作为理性建构的产物，体现了人们的共同意志，具有较强的规范性和强制性。民间法规范作为社会自生自发秩序的产物，尽管强制性和规范性较弱，但作为人们在社会实践中内化而成的规则，其具有国家法律所欠缺的亲民性。因此，国家法和民间法的多元规范融合互动，不仅体现在各自调整规制领域的互补性，更体现为各自的相互支持和保障。其根本原因在于，它们都是在社会治理法治化转型需要的基础上形成了良性互动。

（二）多元化的治理主体

社会治理法治化应当实现治理主体多元化。“如何将政府、社会组织、公众等治理主体有效整合起来形成社会治理合力，是当前社会治理制度建设需要重点突破的关键问题。”［23］党的十九届四中全会针对这一问题，指出了要“建设社会治理共同体”。从其表述来看，社会治理共同体包含了执政党、政府、社会组织、公众等多元主体。社会治理共同体的形成与协作，对于保证国家和社会权威结构的有效行使具有重要功能。

党的十九届四中全会提出的社会治理共同体是一种以人民为中心的、角色到位、能力共强、作用协调格局。它不是指国家公权力在社会治理工作中的退出，更不是执政党、政府等所代表的国家公权力与社会组织、群众等所代表的社会权力之间此消彼长的关系，而应当看作是一个国家与社会相互之间不断赋权、协作共治的过程。它是一种国家权力与社会权力之间的互动，其目标是将“强政党、强政府、弱社会”转变成为“强政党、强政府、强社会”的多元主体协同共治的社会治理新格局。 “社会共治已经成为现代国家治理体系的有机组成部分，也是实现善治的有效工具。”［24］因此，社会治理共同体的形成是社会治理法治化乃至国家治理体系和能力现代化的制度基础和现实保障。

（三）以自治为基础的治理

社会治理法治化的有效实现以自治为基础。“自治是法治的基础，法治是自治的保障，两者互为表里，缺一不可。”［25］要实现社会自治，首先要明确自治的含义。自治是指人民群众在社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。人民群众通过自治实现社会治理法治化，是他们依法直接行使民主权利的重要方式，是训练和促使他们遵守规则的最好治理方式，也是他们以社会主体的身份依法依规互治的最好场域。社会自治意味着人民群众及社会组织是根本的社会治理和法治主体，不能把他们看作是法治客体和治理的对象。

社会自治局面的实现，必须仰赖基层群众自治制度的健全和完善。不得不遗憾地说，我国的基层群众自治制度尽管推行了30余年，但距离真正的社会自治局面仍有很大的空间。村民委员会和居民委员会作为自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众自治组织，其展现的社会自治功能目前还是非常有限的。在社会治理法治化的改革推进过程中，进一步完善和落实基层群众自治制度是根本。社会治理法治化的有效建设，最为重要的就是不能破坏宪法法律明确规定的基层群众自治制度，而是要强化和更好地落实这一制度。

欲强化和落实基层群众自治制度，必须依靠社会自治规范的约束力来规范人们的行为。任何社会秩序都是多元社会秩序共同规制或作用的结果。其中，社会自治规范作为基层群众自治制度下的立规定制权的重要体现，对于规范社会秩序，具有不可替代的作用。因此在社会治理法治化的建设过程中，要不断健全既有秩序又充满活力的基层群众自治制度，更好地发挥社会自治规范对人民群众行为的约束作用。

我国应当通过引导人民群众在党组织的领导下，在政府的指导下，充分掌握相关知识和技能以后，依照宪法法律的规定，制定和完善自治章程、村规民约、居民公约等自治规范。自治规范体系建立以后，要进一步落实和完善村规民约、居民公约等自治章程草案的审核和备案制度，健全合法有效的村规民约、居民公约的落实执行机制，充分发挥村规民约、居民公约等社会自治规范的作用。 “在所有情况下，法律规范都依赖于社会规范和道德观念。”［26］因此我国应当注重弘扬社会主义核心价值观，充分发挥良好的家教家风在社会治理工作中的有效作用。我国在开展社会治理工作的过程中应当重视并使用道德、习俗、伦理、礼仪等社会规则，充分依靠社会舆论所形成的社会压力机制等非正式的社会控制方式来形成社会的有效自治和他治。

强化和落实基层群众自治制度不仅需要完善社会自治规范，同时也要求现代行政服务管理应当与社会自我服务管理高度对接、合作。这种对接、合作需要行政权力的下沉，即行政权力需要一方面推动社会的自治，为其提供必要的服务和保障，如动员组织、资金和场所的支持等；另一方面，要让社会组织发挥自治功能，独立处理城乡社区一些具体社会治理事务、轻微的违法行为，化解日常的矛盾纠纷，或者作为相对独立的第三方，与政府部门分工合作，有效解决一些矛盾纠纷。这要求政府为社会提供更多的制度保障和空间，在合适的领域进一步向社会放权，寻求社会组织在社会治理工作中的合作配合［27］。这种政府与社会的对接和合作既能减轻行政管理的压力，又可以提高社会治理的内生性、自为性，彰显社会成员的主体地位，形成国家公权力、社会权力与公民权利的良性互动，构造多元主体共建共治共享的社会治理新格局。

因此，在社会治理法治化的建设过程中，公权力机关和相关工作人员必须摈弃以往的包办代替思维，强化政府的服务性职能，通过社会组织的培育来强化社会力量参与，增进社会自治性氛围和能力。公权力机关及其工作人员要进一步明确，社会治理法治化的基础是强化基层群众自治制度。政府应当将社会安全稳定和谐定位在基层社会享有充分的自治权基础上，真正尊重群众的自治领域，不能借社会治理工作来强行运用公权力渗透群众自治领域，损害群众依宪法法律所享有的自治权利。社会要确保人民群众在法治的环境下，享有并行使自治权利，遵守和履行法定义务，自身处于既充满活力、又和谐有序的自治状态。

（四）以服务型政府建设实现权力监督的治理

在社会治理领域中，公权力容易被滥用，应当接受制约和监督，被牢牢地关在制度的“笼子”里。这是社会治理法治化得以实现的关键。有学者对权力制约的必要性问题作出过精辟论述， “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［28］笔者认为，服务型政府的建设是权力监督实现与否的评判标准。社会治理法治化的一个关键目标，是政府由管理为主到服务为主的职能转型，实现权力的制约和监督，以及公共产品与公共服务的供给与社会自治能力的高度对接。由此观之，社会治理法治化是以服务型政府建设实现权力监督的治理。

服务型政府建设要以保障和改善民生为目标。党的十九大报告提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。”［4］这就意味着，社会治理的加强和创新与民生保障问题是密不可分的。因为“以人民为中心”的发展思想必然决定了社会治理工作要以满足人民需求为中心。政府应当从教育、就业、收入、社会保障、精准扶贫、医疗健康等民生领域着手，满足人民群众日益增长的美好生活需要。政府应当以提高社会主体的生活质量为根本目标，构建社会安全和谐有序、环境优美、基础设施完备、教育卫生福利资源健全完备的公共服务体系。政府除了提供较充分的秩序、人力、财力、政策等输入性保障外，还要充分动员社会自身相配套的组织要素和力量，让各种社会公共服务稳定有序地内在化于社会自身。

服务型政府建设意味着政府角色定位的转变。政府应当强化其服务职能，变管理本位为服务本位。服务型政府建设的关键是政府准确定位自己的角色，在强化自身服务能力的同时，真正将自己置身于服务社会主体的地位。政府在社会治理工作中的角色定位应当是主责而不是主导，是助力而不是包办。政府应当动员社会的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力，在有效接纳和公平配置政府提供的公共产品与服务的同时，衍生出更多的使社会主体受益的公共产品与服务，实现真正内在于社会的、法治化的社会治理格局。否则，政府提供的公共产品和社会服务再多，作用也是有限的，难以到位的，导致供给与需求的不匹配。社会主体因在公共决策中缺位，或因公共服务错位，或因公共权力越位，而没有应有的获得感和满足感，反而具有受支配感、受压制感和被剥夺感。这就要求政府及其工作人员应当改变官僚主义、形式主义作风，勤走基层，倾听群众呼声和合理诉求，了解社情民意。同时，政府要通过现代信息技术手段，最大限度地为群众提供公共服务，及时为人民群众排忧解难。这种行政权力的下沉，并不意味着社会管控的强化，而是增强其亲民性。

以服务型政府建设实现权力监督需要得到法治保障。这种法治保障具体包括两个方面：一方面要形成政府对社会的必要监管和保障机制。正如马克斯·韦伯所说： “任何公权力通常都包括惩罚的力量——在过去用得比现今更广泛——尤其不单是直接以实力来去除不服从，并且更以不利于对方的威吓手段来令其屈服。”［29］因此，在涉及社会公共利益的重大事件尤其是涉及公共安全的暴力犯罪、黑恶势力的防范化解问题上，政府应当发挥主体作用，运用公权力对社会公共秩序和安全予以维护。另一方面，这种法治保障也需要得到广大人民群众的高度配合和监督，既可以形成社会主体运用多元法律规范的有效自治和他治机制，有效防止危害社会公共安全的社会屏障；又可以直接有效防止，或与国家监察反腐部门形成有效合力防止国家公权力的滥权、怠权和腐败。近年来，随着自媒体的发展，网络反腐的浪潮推动着我国反腐事业的发展，人民群众可以利用自媒体向国家监察反腐部门反映情况、提供案件线索，发挥了非常重要的作用，为我国各项工作的开展提供了助力。