检察机关提前介入职务犯罪机制的完善

张建军，赵宇昕

（兰州大学法学院，甘肃 兰州 730000）

自监察制度改革以来，检察机关积极探索和实践职务犯罪案件的提前介入比率日趋提高，并取得了较好的成效。但在职务犯罪查办工作中监察机关和检察机关的职权划分并不非常明晰、双方职能存在一定的交叉重合，介入的成效差异较大，没能实现创设提前介入制度的目的，制约了提前介入工作的开展，因而，对职务犯罪的提前介入问题进行研究十分必要。

一、检察机关提前介入职务犯罪案件的理论基础

在监察机关查办职务犯罪案件过程中，检察机关的提前介入既有利于贯彻落实宪法和监察法，也有利于提高司法资源的利用率，促进监察法与刑事诉讼法的有效衔接［1］。检察机关是我国的法律监督机关，被赋予了相应的监督职能，因而它应当在监察委办理职务犯罪案件时发挥监督和制约职能，以便更好地协调监检双方的工作，并在一定程度上制约监察委的权力。

（一）提前介入的制度基础

检察机关提前介入最早出现在1980年，即《刑事诉讼法》公布后不久，检察机关将审查批捕、审查起诉、监督等工作提前到公安机关的侦察阶段进行，此为检察机关提前介入的起源。此后，为适应“严打”要求，迅速打击刑事犯罪，在最高人民检察院的指导下长期采取了提前介入机制，取得了较好的成效。在监察体制改革前，由于检察机关负责职务犯罪案件的侦查，同时也负责这些案件的批捕和公诉，因而提前介入的情况相对普遍。

2018年中央纪委办公厅、国家监委办公厅、最高人民检察院办公厅联合发布了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《办法》），该《办法》明确了检察机关的提前介入程序，即第十二条规定国家监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入案件审理阶段后，可以书面商请最高人民检察院派员介入。2019年在修订的《刑事诉讼法》第二百五十六条第二款再次重申了“商请介入”的相关原则，在立法层面上明确赋予了检察机关提前介入的正当性。2018年新修订的《宪法》第二条第3款和第一百二十七条第2款规定了监察机关与其他司法机关相互配合相互制约的工作关系。2021年9月30日《中华人民共和国监察法实施条例》正式施行，其中第八条再次强调监察机关在办理职务犯罪案件时，应与人民法院、人民检察院互相配合、互相制约。

（二）提前介入的理论基础

当前，就检察机关提前介入职务犯罪案件的正当性而言，可将其归纳概括为肯定说、否定说两种观点。其中肯定说认为检察机关提前介入监察案件于法有据，赞同对职务犯罪案件的提前介入。如有学者指出，“（职务犯罪案件提前介入）既是检察机关作为国家法律监督机关之宪法定位的必然要求，也有监察法的制度支撑”［2］。而持否定说的学者则认为检察机关提前介入监察调查案件存在法理障碍，“这一探索不符合法理，在实践中容易导致诸多弊端，只能是权宜之计”［3］。

对于检察机关提前介入的职能定位则存在“绝对监督说”“制约说”以及“监督制约说”等不同学说。有学者认为，从监察机关对职务犯罪的调查活动的性质上看，其与刑事侦查有着同样的内涵和实质，理应纳入到检察机关的法律监督范围［4］。也有学者指出虽然“监督说”为主流观点，但在立法和司法实践方面，针对监检关系这种监督模式并未得到认可，监察机关属于政治机关，且未在《监察法》中对监检机关的监督关系做出相关表述。因而认为监检之间的关系宜定位为“配合、制约”而非“监督”［5］。检察实务部门的人员基本认可“制约说”，认为检察机关在介入阶段对证据标准、事实认定、案件定性以及法律适用提出书面意见，对是否采取强制措施进行审查，一方面履行提前介入职责，另一方面通过意见反馈强化对监察机关调查活动的制约。还有一种观点是将监督和制约相融合即形成所谓“监督制约说”：虽然检察机关的部分职权转隶给了监察机关，但人民检察院作为宪法规定的监督机关的地位并未被改变，其当然可以与监察机关互相监督与制约［6］。

综合上述观点，笔者更赞同“监督制约说”，因为就规范依据来看，《宪法》和《刑事诉讼法》均规定，监察机关和检察机关之间系相互配合相互制约的关系，虽未明确赋予检察机关监督监察机关的权力，但就职务犯罪来讲，检察机关的提前介入既实现了检察权对监察权制约与监督的动态化和同步化，也促进了检察机关监督职能的落实。

二、检察机关提前介入职务犯罪案件存在的问题

（一）提前介入的案件范围模糊

立法中对提前介入案件的范围规定相对模糊，给司法人员带来了一定的困惑。在检监协调机制中，检察机关提前介入的职务犯罪案件大多是涉及公职人员的贪污、受贿犯罪，这类案件涉罪证据的调查是一种“由供到证”的形式。由于此类犯罪的隐蔽性程度高，且取证较为困难，因而监察机关为了保证起诉的顺利进行，往往会邀请具有丰富经验的检察人员提前介入。如2020年底，河南省鹤壁市检察院与淇滨区检察院同步提前介入办理的周某某受贿、单位行贿案获评全国检察机关职务犯罪检察精品案例。该案在办理过程中，因受贿犯罪事实涉及多组域外证据，给取证工作带来了困难。为此，鹤壁市检察院及时派员提前介入，重点围绕法律适用、不同证据类型转化的原则及被调查人提供的证据效力等问题提出意见，建议监察机关严格依法收集、固定、转化域外证据，为后续审查起诉工作奠定了坚实的证据基础。后续法庭对于检察机关提前介入的域外证据全部采信。通过该案的办理可以看出，如果检察机关把握好疑难案件的尺度进行提前介入，在提高监察委办案效率的同时也保障了后续审查工作的顺利进行。

实践中也存在一些因提前介入范围的不确定，导致检察机关在提前介入时“束手束脚”的情况。如果检察机关提前介入的案件范围过大，会影响自身工作的效率，给检察机关带来负担。而介入案件的范围过小时，监察机关凭借一己之力在证据搜集以及案件事实认定等方面会面临一些难以解决问题，可能使案件退回补充侦查的概率提高，同时也会拖延办案效率，造成犯罪嫌疑人的留置时间过长，不利于保障其人权。因而应当合理确定提前介入的案件范围，以达到监检双方资源利用的最优化。

（二）提前介入的时机随意

目前检察机关提前介入职务犯罪案件的时间为案件进入监察机关内部审理阶段后，在检察机关介入后的15日内就证据标准、案件事实、案件定性及法律适用提出书面意见，对是否需要采取强制措施进行审查，并提出书面意见。不难看出法律对于提前介入的时机规定较为规范，但缺乏细化规定。事实上，介入时机是整个提前介入制度的核心，过早过晚都不会起到好的效果，因而需要着重分析，以寻求最佳介入时机。

考察各地检察机关提前介入的实践就会发现，各地提前介入的时间点并不一致。上海市检察机关的介入时间提前至案件调查阶段，北京市检察机关将介入的时间提前至案件初审阶段，而深圳市则规定得更为模糊。有学者曾就提前介入的时机问题向检察机关工作人员做过调研，调查问卷显示，有43.26%的调查问卷对象未能正确回答提前介入的时间节点［7］。由此可见，即便检察机关“内部人员”对提前介入的时机也不敏感，法律中只是将提前介入规定为监察机关内部审理的阶段。

因条文中并未对介入的时机有一个明确的规定，所以难以把握提前介入的时间限度。而一旦介入时机过早，则可能会导致证据难以较全面搜集、职务犯罪事实的认定难以达成共识等问题，同时也会造成司法资源一定程度的浪费。长此以往，就难以体现国家设立监察机关的初衷，造成双方职能相重合，不能真正发挥监察委的专属职能。而提前介入时机过晚，就会影响提前介入作用的发挥，失去介入的必要，使提前介入制度流于形式。

（三）提前介入的方式单一

当前有关提前介入存在内部和外部两种方式，其中内部介入是指监察机关内部调查部门商请监察委的其他部门进行介入，此种方式具有很大的局限性。外部介入方式，即监察机关商请检察机关介入，这种介入方式相比于内部介入更具合理性，但并未赋予检察机关介入的主动性。有学者提出提前介入的启动方式应当多元，除依监察机关的申请被动介入外，检察机关还可依职权主动介入。因监察机关对于职务犯罪案件具有一定的主导权，所以检察机关理应在监察机关的主导下介入调查。检察机关对于提前介入的程度可自由把握尺度，针对疑难案件可从证据搜集、协助调查等方面发挥自身能力。针对普通案件，则可以商议评估是否需要提前介入。

在司法实践中，提前介入也基本以商请为原则，当前检察机关提前介入职务犯罪案件已成为一种普遍做法，甚至一些地区的提前介入率高达100%。但过度的提前介入可能会造成双方对职务犯罪的职能相混同，既可能影响到检察机关审查职务犯罪的效力，也会产生联合办案的嫌疑。若检察机关的介入量不足，又可能无法发挥出其自身的原有职能即监督、制约职能。

（四）提前介入的相关机制缺乏灵活性

就提前介入的组织机制而言，通常有两种方式，一种是检察官个人单独介入，另一种是由工作组介入。就检察官个人介入而言，比较节省司法资源，但不同的检察官经验与素质不尽相同，因而会导致介入案件的质量存在差异。而工作组介入的质量更为稳定也更具效率。但如若大量采用工作组介入的形式则会大量耗费司法资源，同时在组内和组外易产生不同意见，使得监检双方难以达成共识。所以应当采取多元化的介入机制，寻求既能保障介入质量又能提高工作效率的新型介入方式。

随着信息化的快速发展，法律行业与互联网不断融合，造就了一系列新鲜的法律产物：如互联网法院、法律线上咨询、法律业务线上办理。但当前的监检衔接缺乏与互联网的深度融合，例如提前介入的反馈机制，监察委仍采取口头或书面的形式进行反馈，这种传统方式过于刻板又不乏随意性，因此应当借助科技实现提前介入机制的优化，为提前介入机制注入新的生命力。

三、检察机关提前介入职务犯罪案件困境的原因探析

（一）监察机关的特殊性

我国监察机关的定位既是党的监督机关又是国家的监督机关，有学者将其认定为政治机关，也有学者认为其是专责监察机关，非政治机关也非司法机关。在《监察法》实施以来，国家整合了过去监委查办职务违法犯罪调查权以及检察院自侦部门职务犯罪案件侦查权，在一定程度上克服了检察机关职务犯罪侦查权运行过程中某些与侦查程序法治结构不平衡的问题，使得监察机关刑事调查的权力结构、调查措施、调查程序的法制化水平大幅度提升。因此，监察机关在专责职务犯罪后与之前相比存在质的变化，从监察权力的具体运行来看，监察调查的全过程都显现出综合性的特征。这种综合性的特征也表现出监察委工作的闭合性与完整性，使得检察机关的介入存在障碍。

监察委的成立与运行打破了以往检察院自侦自审（查）的工作模式，采取监检衔接的方式先由监察委员会自行调查，后移送检察院，由检察机关做出是否起诉的决定。两机关将职务犯罪的查办进行拆分，使得案件在不同的阶段适用不同的法律，不仅导致在提前介入中存在问题，也使得后续证据不足退回补充侦察也存在一定的问题，因而需要厘清监检双方在处理职务犯罪时提前介入的法律适用。当前检察机关提前介入侦查的环节，有一定的立法条文支撑，也具有一定的法理基础，因此需要将着重点放在提前介入的模式以及程序规范性讨论上。

当然因监察机关和检察机关针对职务犯罪所适用法律的不尽相同，深层上当然会影响监察权与检察权的互动与制约。在提前介入机制下，检察机关处于弱势的地位，话语权过小，会影响检察机关监督效能的发挥。因此应当避免监察权对检察权的覆盖，既要保障双方在行使权力时发挥自身的独立性，也要优化在职务犯罪中的监检关系的配合与制约。

（二）监检双方职能存在重合交叉之处

最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，对司法人员职务犯罪案件的受案范围做了进一步明确，列举了14个可以由检察院立案侦查的具体罪名。通过与监察机关管辖罪名的对比就会发现，二者在管辖的罪名和对象上存在某些交叉重叠，亟需加以厘清和解决。申言之，监察委员会管辖的6大类88个罪名和人民检察院管辖的14个罪名出现重合，这意味着管辖交叉案件既可以由检察机关管辖也可由监察机关管辖。《监察法》中规定关于公安、检察、法院、审计等机关在工作中发现的职务违法犯罪问题线索应当向监察委员会移送，那么，检察院所获取的管辖交叉的职务犯罪线索，是直接立案侦察还是移送监察委员会？这就显示出监检双方交叉管辖的问题。

就提前介入而言，立法层面上虽已规定了检察机关的职能权限，但对于检察机关提前介入的工作范围仍然存在广泛的争议。部分学者将检察机关提前介入归纳为配合的同时对监察机关予以制约。而有些学者认为检察机关是提前参与案件的调查和讨论，主要是配合监察机关的工作而非制约监督［8］。司法实践中，监察委员会既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，依托纪检、拓展监察、衔接司法，而对于检察机关提前介入的界限尚不明晰。通常情况下来讲，检察机关介入后的主要职能是为监察机关提供相关咨询，而监察机关主要对职务犯罪案件的调查审查。此外，如果监察委员会商请的次数增多，导致双方共同就同一案件进行审查，模糊了监检的职能界限，存在联合办案的嫌疑。

四、完善检察机关提前介入职务犯罪案件的途径

（一）完善提前介入机制

监察委员会成立后，检察机关提前介入的实行已逾四年，其成效是显而易见的，期间摸索并积累了一定的实践经验，但一些具体细则仍需在监察法中予以明确。

1.严格界定提前介入案件范围和数量。要明确重大、疑难、复杂案件的认定，对于该标准的认定，应当以监察机关的判断为主，当其在认定证据标准、案件类型及法律适用等方面存在难以自行把握、确实需要检察机关提供意见的情形时，方能启动提前介入机制。通常情况下，“重大”案件的判断应当以涉案金额、涉案人数为标准，同时考虑影响力较大的特点。“疑难”案件则是在案件性质的认定上存在一定的难度，案情复杂且难以认定的情形。“复杂”案件是指一些事实认定不清、证据不明的案件。因而检察机关在提前介入时应核查案件是否具备这些条件之一，既利于更好地区分重大、疑难、复杂案件，又便于解决不同主体对案件是否属于介入范围的争议。把握提前介入案件的数量。从公诉力量和必要性考虑，介入案件比例过高或过低，都不利于发挥提前介入机制的作用。当检察机关提前介入案件数量过大过多时，就会使检察机关在行使基本职能之外，还要参与许多职务犯罪案件的证据搜集或法律适用工作，而过多事务堆积在一起，就会影响检察机关办理日常业务的时间投入和效率。因而监检双方应当对提前介入案件的范围进一步细化，充分考虑检察机关的资源配置，以便于在资源有限的情况下实现效益的最大化。

2.明确提前介入的时机。明确提前介入的时机是为了避免介入的随意性，从而影响监察机关的正常办案流程。通常情况下，针对一般案件检察机关可以按照相关规定在移送审查后进行介入，而对于重大、疑难、复杂案件检察机关可以在案件审查阶段进行介入，以查阅相关案件信息、证据搜集、提出建议等多种方式参与到职务犯罪案件中来，提前掌握关键性证据，凭借其自身的专业性、体系性知识，为监察机关在获取供述和证据采集方面提供一些思路和突破口。同时提前介入也可缩短检察机关的审查期限，提高监检双方的工作效率，还可以在一定程度上缩短留置期限，保障了犯罪嫌疑人的人权。实践中，检察机关基本上都于案件审查期间介入，事实证明此时介入成效不错。如北京市朝阳区检察院对监察机关调查的职务违法犯罪案件提前介入率达87.5%，且在调查、审理阶段均有介入，调查阶段介入侧重辨别罪与非罪、引导取证，审理阶段介入侧重证据完善、程序审查。

3.明确提前介入的方式。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第五十五条第一款第二项规定：“对于重大、复杂、疑难案件，监督检查、审查调查部门已查清主要违纪或职务违法、职务犯罪事实并提出倾向性意见的；对涉嫌违纪或职务违法、职务犯罪行为性质认定分歧较大的，经批准案件审理部门可以提前介入。”本条文规定了监察机关商请提前介入的权力，但此处商请的机关为监察机关的内部审理部门。而对于检察机关的提前介入，则为外部的提前介入。如今检察机关提前介入率的增高说明了监察部门内部衔接存在问题，因此为了完善提前介入方式，首先应当坚持内外部介入相结合。其次在必要时，也要发挥检察机关的主动性，在检察院认为确有必要提前介入相关案件时应当积极主动地申请，以更有效率地审理职务犯罪，减少案件因证据不足而退回监察机关补充调查这一流程。

4.推动提前介入机制多元化。对于组织形式可以采取“派员式”补充调查，即监检双方互派经验丰富的工作人员协助对方进行相关工作，此种方式较为灵活，既可弥补监察机关在办理职务犯罪案件时实践经验的欠缺，又能够转变检察院长期办案的过程中形成的单一性思维。在检察机关自行补充侦察能力不足时，可由检察院向监察委提出申请，由监察委派遣有丰富调查经验的调查人员，利用监察委的部分调查资源，协助检察院进行补充侦查。同时也可以建立信息化的衔接机制。在信息化快速发展的当下，实践中的一些具体问题完全可以通过信息化办案方式加以解决。例如介入方式可采取网上介入、移送案件的相关信息也可以通过网络传输。信息化的处理方式更加灵活高效，使得案件有迹可循，在保障提前介入机制多样化的同时也使办案过程更加透明公开，有利于提高监察人员的责任感。

（二）明晰监检职能

1.提高检察机关的话语权。由于监检双方地位的不对等，导致实践中监督制约效能的发挥并不充分。因此应当提高检察机关的话语权，保障其对监察机关监督制约的实效，使检察机关能够凭借司法经验提出合理的意见反馈，弥补监察委因自身经验的匮乏产生的不足。当然，对职务犯罪的查处要始终明确以监察机关调查为主，检察机关的建议协助为辅，不能主次颠倒，检察机关更不可越俎代庖。

2.明确赋予检察机关审查权。鉴于实践中检察机关的提前介入缺乏主动性，应当赋予其审查权，在检察院认为案件不适用提前介入时，即使监察委商请检察院介入，检察院也可以明确表示拒绝，但应当说明理由。这一措施既进一步规范完善了以往的商请介入方式又体现了检察机关对于监察机关的制约性。为此，在细化监检双方在职务犯罪中的职能时首先要明确监察机关主体地位，其次应当充分发挥检察机关的制约职能。唯如此，才能真正推进监检衔接机制的良性健康发展。

总之，虽然法律并未对检察机关提前介入职务犯罪案件做出详细具体的规定，但各地的司法实践表明此项制度是必要的、可行的，具有自身的合理性，是一项应当坚持的制度，不可因为存在某些不足而简单地加以否弃。监察机关和检察机关应当在监察体制改革的背景下找准自身定位，进一步明确提前介入的范围、时机、以及具体实践问题的解决方案，推动提前介入机制在监检衔接中发挥最佳效果。●