营商环境改革跃升：从“办事方便”到“生态宜居”——以大连市为例

沈 毅

（中共大连市委党校 公共与社会管理教研部， 辽宁 大连 116013）

营商环境是事关大连振兴发展新突破的关键性问题。 大连市第十三次党代会提出了全力打造 “办事方便、 法治良好、 成本竞争力强、 生态宜居” 的市场化、 法治化、 国际化营商环境目标任务［1］， 这种多维目标追求是 “好的营商环境” 的基本特征。2021 年4 月， 大连市启动了 “办事不找人” “审批不见面” 专项行动， 有力地提升了 “办事方便” 营商目标效能。 现在， 有必要在此基础上升级目标追求， 推动营商环境从办事方便基础层面向更高层次跃升。

一、 从 “办事方便” 到 “生态宜居” 的实践效应

近年来， 大连围绕打造 “办事方便、 法治良好、 成本竞争力强、 生态宜居” 的市场法、 法治化、 国际化营商环境目标， 坚持刀刃向内抓改革，问题导向抓整改， 专班推进抓落实， 对标先进抓提升， 营商环境建设体制机制不断健全完善， 全市上下对优化营商环境建设的重视程度普遍提高， 工作合力日益增强， 营商环境总体明显优化并持续向好， 获评2020 年度全国营商环境评价优秀档次（第 2 档）， 成为全国进步最快的 18 个城市之一［2］。部分县区和重大开发开放平台也取得新的突破。 甘井子区、 瓦房店市、 庄河市入围赛迪投资竞争力百强区县， 分别位列百强区48 名、 百强县68 名和84名［3］。 大连自贸片区首次入选 FDI 评选全球最佳自贸区， 并获亚太地区冠军［4］。 自 2020 年以来， 自贸片区工作成果14 次、 也是今年第9 次， 被国务院网站关注和报道［5］。 这反映， 大连围绕营商环境多维目标的努力追求， 取得了多点突破的实际成效。 现在应该坚定信心， 找准问题和新的工作切入点， 乘势而上， 向更高的目标追求迈进， 实现营商环境新突破。

（一） “办事方便” 建设走向规范化、 制度化和品牌化

“办事方便” 系列建设的品牌效应正在显现，政务服务效能显著提升， 但和发达地区相比、 和企业群众新兴需求相比， 仍有较大上升空间。 办事方便是营商环境多维目标的第一个追求， 也是最基础的营商条件要求， 目的就是要让群众、 企业在大连办事感到便捷、 高效、 痛快， 不用求人就能办成事。 2021 年大连开展了 “营商环境品牌培树年” 活动， 出台了 《大连市擦亮 “办事不找人” “审批不见面” 城市名片行动方案》， 实践中形成了四类代表性的具有社会影响的典型经验做法。 一是创新建立 “找我办” 事项联席协调机制， 二是梳理确定了多部门联办 “一件事” 主题事项清单， 三是面向企业群众作出 “八项承诺”， 四是创新开展 “不见面开标” “远程异地评标” “投标保证金电子保函”和 “信用保函”。 这些做法提升了办事方便的品牌效度和诚信口碑， 有的还获得了央视新闻联播等主流媒体的关注和报道。 但是， 面对疫情冲击、 外地先行经验倒逼以及创新创业的新型需求影响， 办事方便的目标追求面临 “水涨船高” 的条件挑战， 需要不断提高办事方便水平。 调查发现， 以下三个方面矛盾问题较为突出。

1. 群众的满意度低于企业满意度。 根据 “中梗阻” 问题问卷调查， 不同主体对营商环境满意度存在明显差异。 从营商环境总体评价满意度指标上看， 市场主体满意度为84%， 普通居民满意度为75%。 从营商环境改善满意度指标上看， 市场主体满意度为89%， 普通居民满意度为85%。 普通居民满意度比市场主体满意度低4~9 个百分点。 这可能启示我们， 过去营商环境建设惠企的事项多、 惠民的力度小。 办事方便工作要进一步向便民事项领域延伸和突破。

2. 新经济本地落地的政策突破要求与有关部门滞后响应之间的矛盾。 有的企业创新项目落地需要突破现有政策瓶颈， 移植南方先进政策到本地的发展需求强烈， 但受各种因素制约， 有关政府部门难以兑现。 有的企业反映， 和广东、 浙江等地相比，我们的政策过于保守， 对新业态包容审慎监管较为滞后， 政务服务的主动性不强， 部门之间服务衔接不畅， 惠企政策 “免申即享” 覆面较窄、 程度不高。

3. “一网通办” “一网统管” “一网协同” 水平不高。 目前， 我们刚刚补上各类政务事项颗粒化、 数据化的基础性工作， 接下来就是信息全面入网和全网互联互通。 现在面临两个主要短板： 一是一体化政务信息平台建设滞后， “城市大脑” 项目进展较慢， 不同口径信息平台对接较为困难。 二是各部门信息共享程度不高， 仍有较大比例事项难以实现充分共享。 “一网通办”， 难度不在网上， 在网下； 关键不是 “通”， 而是 “办”， 网上运行要有助于现实办事效能。 关于信息共享还缺乏有效的考核评价体系， 不能单独依靠网办率指标， 还应增加办事效能和群众满意度评价标尺。

（二） “法治良好” 建设向依法行政和信用环境聚焦

“法治良好” 建设抓住了政府这个关键主体、诚信这个关键领域， 法治政府和城市信用体系建设走在全国前列， 但是实践中仍有具体矛盾制约发展。 法治良好是比办事方便更高层次的营商环境。法治良好是要让市场主体在大连能够感到自身合法权益得到了保护， 对自己的未来看得清、 可预期，能够安心在大连发展。 大连市在政法系统专项整治工作带动下， 高位推动政法机关加强法治化营商环境建设， 严肃查处和曝光破坏法治化营商环境的典型案例， 积极构建府院联动工作机制， 探索建立柔性执法机制。 同时， 加强信用立法工作， 颁布实施《大连市社会信用条例》， 推广沙河口城市信用广场项目， 在全国率先布局形成 “信用+” 产业生态链，推动信用环境从社会领域向经济业态延伸。 但是，受东北地区长期较薄弱的法治和信用文化影响， 思想认识和实践仍有短板和不足。

1. 存在狭隘理解法治环境、 信用环境的思想偏差。 有的人认为， “法治环境主要是司法部门的事， 信用环境主要是信用管理服务部门的事”。 法治和信用是市场经济的基石， 有着广泛的应用触角和作用场域， 是全社会共建共治共享、 维护经济社会秩序的运行机制， 需要人人参与、 人人负责， 每个部门、 每个主体都是法治环境、 信用环境建设者。 其中， 起带头作用的是政府， 要靠法治政府、政务诚信来带动。

2. 法治化经营的规范要求与具体企业生存发展之间的矛盾， 出现 “办了案子却黄了厂子” 的困境问题。 有的企业存在小额贷违约， 按要求一刀切行政处罚后， 冻结财务与经营活动， 却导致企业生存不了的问题。 特别是在疫情期间， 受供应链和原材料价格上涨影响， 中小企业生存艰难， 对违法违规成本的承受能力脆弱， 自我修复发展能力不强。 面对这种情况， 很难掌握 “保市场主体” 目标下执法监管尺度。

3. 运用法治思维和法治方式化解矛盾的本领不强， “信用+监管” 机制还不完善， 违信违约情况仍有发生。 办事依法、 遇事找法、 解决问题用法、化解矛盾靠法的工作习惯和生活习惯还没有全面形成， 依然惯用行政干预、 一刀切管控、 遇事找人办事的陈旧办法， 在政策制定、 执行和基层矛盾调处中容易产生不良反应和新的问题。 社会信用体系建设水平高， 不代表社会信用环境就好。 目前， 信用信息归集共享应用的层次不高， 失信联合惩戒机制应用还不够广泛， 特别是对政府部门违信违约缺乏自我约束和第三方监督机制。

（三） “成本竞争力强” 从 “放管服” 改革起步

“成本竞争力强” 优势还未充分显现， 制度性交易成本明显降低， 但创新创业成本、 企业生产经营成本、 居民生活成本仍然相对偏高， 制约人才来连集聚发展。 成本竞争力强是要把该降的降下来、该升的升上去。 一方面， 要大幅度降低制度性交易成本和生产要素成本， 打造成本洼地、 投资高地；另一方面， 要让违法违规的成本提高上来。 2021 年以来， 大连持续加大 “放管服” 改革力度， 制度性交易成本明显降低。 一般性企业开办环节精减至1个、 开办时间压缩至半天。 在甘井子等地实行 “九免” 服务， 开办费用实现 “零成本”。 工程建设项目审批用时压缩至47 个工作日以内， 社会投资小型仓库、 厂房等工业类工程建设项目全流程审批时限不超过10 个工作日。 但是， 除了制度性交易成本具有一定优势之外， 其他领域的成本问题还比较突出。

1. 土地成本高。 目前， 大连市内Ⅰ、 Ⅱ类地区地价已在30 万~40 万， 在招商引资方面失去了土地成本使用优势。 如江苏太仓， 工业用地每亩约10万元左右； 合肥高新区对引进的重点项目不仅无偿使用土地， 还帮企业建好厂房， 并派专人跟踪服务。 土地价格成本还影响房地产价格， 特别是大连目前的门头房价格偏高， 严重影响个体户和小微创业成本。 以 “门头房价格和住宅楼价格比” 为例，大连约 1.28、 沈阳 1.14、 广州 0.97、 青岛 0.91、 上海0.51。

2. 企业融资成本高。 投融资渠道单一、 不通畅， 过度依赖银行信贷， 直接融资市场滞后， 天使融资不发达。 和南方相比， 本地企业距离资本市场太远， 不善于对接资本渠道， 好项目走出去融资的情况不多。 科技型中小微企业知识产权及专利技术质押贷款环境趋紧， 各类银行信贷积极性不高。

3. 政商沟通成本高。 政企沟通渠道不通畅、 缺乏长效交流机制。 企业家和领导干部缺少面对面沟通机会， 有的企业家认为政府不够了解市场， 不够了解企业， 非常渴望有正式和非正式交流渠道， 及时地反映一些情况。 在构建亲清政商关系过程中，出现了 “清有余， 而亲不足” 矛盾。 有关部门和领导干部为企业站台或参加企业活动有顾虑。

4. 住房、 就医、 择校、 养老、 菜价成本高。 根据上海易居房地产研究院发布的 《全国50 城房价收入比报告》［6］， 大连的房价收入比为 12.1， 比同级别、 同类型城市要高， 西安为 10.6， 哈尔滨为10.1， 成都为 10.0， 青岛为 9.7， 沈阳为 8.7。 大连市民， 特别是新就业大学生们购房压力明显高出一部分。 在同类城市中， 大连房价还处于相对温和水平， 但较高的房价收入比， 反映出大连职工工资偏低问题。 此外， 大连医疗资源、 中小学优质教育资源、 社区居家养老服务资源等总体供给不足， 空间分布结构失衡， 推高了居民生活综合成本。 再者，大连菜价贵问题始终没能得到有效解决。

（四） “生态宜居” 从自然地理要素向外扩展延伸

“生态宜居” 建设具有天然气候环境优势， 但在新一轮城市竞争中有所弱化， 城市发展能级、 竞争位次、 人才吸引力、 市场活力亟待提升。 生态宜居是要让群众、 企业感到大连生态环境好、 宜居度高， 对人才、 人才团队能够产生吸引力， 能够让各类人才在大连安心、 安身、 安业。 大连是公认的旅游度假圣地、 气候宜居滨城、 美丽山水城市。 在大连2049 城市愿景规划中提出建设 “开放创新之都、浪漫海湾名城”， 对各类人才形成了很强的感召力。但是， 一个城市的宜居， 不单单是自然生态标准，还要综合考虑有利于人的生活、 有利于企业的发展等各类要素， 这样来看， 我们还存在很多短板。

1. 对 “生态宜居” 的认识还比较滞后。 随着新一轮城市竞争形态的发展， 对生态宜居的要求也在不断升级。 过去吸引人才的地理、 区位、 气候、 环境等传统要素在逐步弱化， 现在对科技创新条件、人才就业机会、 市场发展活力、 公共服务及社会保障水平等新型要素在不断强化。 一个地区的发展生态具有多重内涵， 是政治生态、 自然生态、 社会生态、 创新生态［7］的综合反映。 但是， 我们有时还把生态宜居停留在自然生态的层次， 对生态宜居的追求还保有旧日的自傲， 对地区发展生态重塑和再造还不够热心、 不够主动。

2. 经济体量亟待实现突破。 2020 年大连GDP为7030 亿元， 在国内城市百强榜中位居第29 名，在副省级城市中排在第11 名， 其中前10 名副省级城市均已过万亿。 一座城市GDP 超过万亿， 是经济体量壮大和城市能级跃升的象征， 也代表着更多的市场容量和就业机会。 大连市第十三次党代会已经提出了三年 “挺进万亿GDP 城市” 的重大任务。但是， 应该看到， 受疫情、 原材料价格上涨、 电力供应不足、 供应链安全挑战等因素影响， 年均保持GDP8%以上的较高速增长并不容易， 必须提前做好行动计划， 并培育出新的经济增长点。

3. 市场活力不足。 衡量市场活力有一个重要的参考指标， 就是市场主体数量和质量。 目前， 大连的市场主体数量太少且增长缓慢， 这已经成为制约市场机制发挥作用、 抑制市场活力迸发的最大矛盾之一。 从2018 年底到2020 年底， 大连的市场主体从71.1 万户增长到78.8 万户， 存量和增量在副省级城市中都是倒数垫底。 现在， 存量最多的深圳达到359 万户， 增量最快的西安2 年时间增长了95万户［8］。 存量多、 增量快的地区， 几乎同时都是市场活力最为旺盛的地区。 此外， 大连较为缺乏 “高大上” 的民营品牌企业。 根据全国工商联 《2021 中国民营企业500 强调研分析报告》［9］， 辽宁省一共有 4 家企业上榜， 沈阳 2 家， 大连 1 家， 营口 1家， 大连上榜企业数量在15 个副省级城市中倒数第三。

4. 人才吸引力不强。 根据 《中国城市人才吸引力排名： 2021》［10］， 在 2020 年最具人才吸引力排行榜 100 强中， 大连排第 40 名。 其中， 成都排在第8， 青岛排在第13， 西安排在第18， 郑州排在第19。 大连排名甚至比烟台还要弱一些。 目前， 大连的人才总量不足、 增量不大、 结构不优的问题仍然较为突出。 人才外流的层次总体高于流入的层次。“人随产业走、 人往高处走” 是人才流动的基本规律。 人才吸引力不强， 不只是人才政策的问题， 反映的是城市产业竞争力、 就业感召力、 服务亲和力、 生活吸引力等综合差距。 提升人才吸引力关键是要有人才意识， 在栓心留人上多下功夫， 特别是领导干部要有育才、 引才、 留才的魄力和气量，全方位提高人才待遇， 多创造一些特色的城市人才红利。

二、 推动营商环境多维目标优化升级的路径

2021 年大连实际上是把 “办事方便” 和 “法治良好” 作为营商重点。 建议2022 年在继续做优这两方面工作的基础上， 把 “成本竞争力强” 和 “生态宜居” 作为重头戏， 并采取一些超常规举措， 下决心用2~3 年时间， 把大连营商环境打造成东北最优、 国内一流水平， 为大连GDP 过万亿营造良好的发展环境。

（一） 研究制定营商环境进位升级三年行动方案

营商环境工作要更好适应三年挺进万亿GDP目标需要， 打破过去惯性发展思路和边缘递进的改革节奏， 找准新的突破点， 增强计划性和执行力度， 提高营商建设速度和效能。 一是明确未来三年总体目标和阶段性目标任务。 建议2022 年重点抓好成本竞争力问题， 2023 年重点抓好生态宜居问题， 2024 年重点抓好营商环境多维目标的巩固提升和品牌再造问题。 全市集中精力一个一个任务突破， 每一年的工作都要统筹抓好 “新目标突破” 和“老目标巩固” 两手棋， 避免 “捡芝麻丢西瓜”， 有关的考核工作要跟得上。 二是合理分解任务和划定责任清单。 继续加大 “人人都是营商环境、 个个都是开放形象” 宣传教育， 科学编制营商环境建设任务事项清单， 进一步明晰和优化营商环境建设局职能。 推动 “加减结合”， 增加营商局牵头抓总负责功能， 增强顶层设计、 目标考核、 行动督查职能，使营商局能够更好调动其他部门力量， 参与全市营商环境改革， 同时减少不必要的具体事务羁绊， 适当给予减压和分流。 三是营造干事创业的制度环境。 好的营商环境是干出来的， 更是改革突破出来的。 我们的干部要有一种跨越发展的精神， 要敢于打破常规， 善于超出传统政策界限搞创新。 要抓紧研究制定 “容错纠错” 细化办法， 科学把握纪检监察、 审计监督、 巡察整改、 组织人事工作的尺度办法， 在 “从严” 的环境下做好 “搞活” 文章。 鼓励干部研究破解 “该办但难办的事项”， 引导善于推出首创高地政策， 在干部考评、 惠企政策执行、 政府项目建设等领域， 给予干部一定试错空间， 解放头脑枷锁、 思想压力、 心理负担。

（二） 即时启动 “成本竞争力强” 专项工作，把2022 年作为大连营商环境 “成本优势年”， 全方位降低成本

成本竞争力涉及面广， 建议聚焦企业群众反映突出的痛点问题， 着力抓好四张成本名片， 再以点带面向各个领域延伸。 一是生产要素成本名片。 围绕产业链抓好成本链， 依托企业生命周期， 重点突出降低土地成本、 房屋租赁成本、 企业融资成本。通过前端拿地后端税收等相关政策调整， 把土地招牌挂及门头房、 厂房等租赁价格降低到有竞争力的价格区间内。 同时， 力争突破 “融资难融资贵” 难题， 建立政府担保基金， 推动完善动产抵押、 知识产权及专利技术抵押机制及建立相关评估平台功能。 二是流通成本名片。 加快金普新区三十里堡现代物流园区建设步伐， 依托大连北站和金州湾机场等门户枢纽形成具有国际中转、 保税、 快递、 物流增值服务、 国际贸易及展览展销、 仓储配运功能的空港国际物流中心， 以规模运营效益降低物流成本。 持续推动大连市区、 瓦房店市、 庄河市等重点物资中转调运站建设， 提高粮食、 蔬菜、 水果等仓储流通保障能力， 推动降低蔬菜等采购运输价格。三是政商沟通成本名片。 借鉴南京和杭州做法， 建立每月半小时政商交流会、 每季度一次政商交流早餐会等工作机制， 并成立高规格的企业服务管家项目组。 鼓励有关部门和负责人应邀参加企业重大项目签约、 创新项目落地、 重点科技转化等活动。 选派青年干部赴企业挂职锻炼。 四是生活成本名片。坚持房住不炒， 加大对人才住房、 保障性住房的财政投入力度。 加大优质教育资源、 医疗资源供给和均等化配置， 降低家长 “择校热” 和 “课外培训辅导内卷” 焦虑。 缩小主城区与开发区、 先导区之间的教育、 医疗等公共服务供给差距， 适时根据人口密度、 产业集聚、 人才就业分布等调整优化公共服务资源配置。 建立居家社区养老服务普惠式财政投入机制， 带动市场、 社会组织等多元主体协同的具有大连特色养老服务体系建设。 加强博物馆、 大剧院、 城市书房、 音乐馆等公共文化建设， 培育更多亲海、 踏青等休闲线路， 让大连市民工作解压、 生活舒心、 精神愉悦。

（三） 巩固 “办事方便” “法治良好” 建设成果， 着力打造东北地区 “信用第一城” “痛快办事第一城” 等城市新名片

办事方便、 法治良好永无止境， 要瞄准东北全域、 副省级城市对标对表， 树立大连 “真办事”“讲信用” 良好口碑形象。 一是打造 “无事不扰，有事担责” 营商服务品牌。 该办能办的事雷厉风行办、 该办难办的事想方设法办， 让企业感受到大连“速度” 和大连 “温度”。 树立全周期管理理念， 提升招商引资、 政策兑现、 运营帮扶、 品牌支持、 人事管理等前中后端服务能级和水平。 推广应用金普新区惠企政策兑现平台， 嵌入线上线下政策兑现窗口、 不能办事项窗口。 二是抓好惠企便民 “免申即享”。 面向各行业主管部门和服务单位征集 “免申即享” 事项需求， 重点围绕招商引资、 科技创新、民生保障、 人才建设、 疫情专项等领域类别， 分类整理、 设计事项内容， 公开发布全市统一 “免申即享” 政策清单。 同时， 要打通同类别事项 “前台受理、 内部流转、 后台审批、 集成服务” 等行政壁垒， 率先实现同类事项信息全面共享。 依托大数据信息平台或政务办公系统， 允许跨部门调取和佐证清单信息。 推动清单事项核心要件由过去的 “申报人自证” 向 “行业部门佐证” 转变。 凡行政部门、服务机构能够提供的事项， 不再需要个人提供， 改由行业部门内部信息流转。 三是强化法治思维、 规则意识、 信用观念。 坚持 “竞争中性” 原则， 维护市场公平环境。 推广应用市场主体 “首违不罚” 清单管理， 推动事后处罚式监管向事前指导性监管转变， 采取宣传引导、 信用承诺、 行政提示、 行政约谈、 行政告诫等柔性监管方式， 加强督促和规范，避免一概给予行政处罚的简单执法。 加强社会信用体系建设， 完善 “信用+” 监管机制， 扩大联合惩戒、 联合激励范围， 提高违法成本、 违信成本。 四是加强数字赋能。 依托大数据、 云计算、 区块链技术等新型信息技术手段打破 “信息孤岛”， 加快城市大脑建设， 实现 “一网通办” “不见面审批”，并拓展应用到城市治理各个环节。

（四） 加强政策统筹和系统集成， 以 “培育壮大市场主体” 和 “引育留用人才” 工作为突破口，狠抓城市发展生态优势再造

实践证明， 市场主体多、 人才净流入多的地方， 经济更有活力和韧性， 城市的发展生态也就越好。 我们要善于把地理自然生态优势转化为地区发展生态胜势， 并向外延伸打造风清气正的政治生态、 充满活力的创新创业生态、 近悦远来的人才发展生态。 一是推动市场取向的体制机制改革。 要在优化营商环境中想得再远一些、 改革再深一些， 以营商环境的持续改善， 借势向下扎根推进全面改革， 破除深层次体制机制障碍， 形成一个同市场完全对接、 充满内在活力的体制机制。 解决好市场最关心最突出的矛盾问题， 聚焦企业的真实痛点， 对信贷融资难、 税费负担重、 进出口转产障碍、 物流成本高、 一刀切监管弊端等突出问题给予直接的关切和有效政策应对， 并把政策措施及时上升为制度机制。 二是培育壮大市场力量。 进一步加大力度降低市场准入门槛， 大幅降低创业成本， 适时启动实施市场主体倍增计划、 民营企业数量倍增计划， 推动制度创新、 模式创新、 科技创新、 产业创新、 人才创新、 户籍制度管理创新， 创造条件让更多的人优先选择到大连来创业就业。 三是发挥综合民生保障功能吸引和留住人才。 及时推进户籍制度改革，进一步放开放宽落户条件。 完善多层次人才梯队政策， 适当松绑人才认定政策， 尽可能把增量人才、存量人才都纳入人才政策体系， 同等对待， 提供各类平台和机会帮助人才成长。 将公共服务、 创业就业、 社会保障、 文化事业等相关领域的改革与人才政策挂钩联动， 在全市范围盘活教育指标到校、 医疗绿色通道、 养老服务供给、 公共住房保障、 配偶就业安排等资源， 分层分类予以保障， 解除各类人才在连就业创业后顾之忧。