论民营化和民主化

［美］约翰·尼克拉斯·卓贝克

关博豪 译

现代西方社会既有健全的市场经济，也有民主的政治制度。罗斯教授的文章《民营化——通向民主之路？》①See Carol M.Rose,“Privatization-The Road to Democracy?”,50 ST.Louis U.L.J.691 (2006).中明确提出了这两方面之间的关系。尽管她的标题将“民营化”确定为文章的主题，但这篇文章要雄心勃勃得多。其实，文章关照了市场本身以及市场和民主化之间的关系。罗斯教授说民营化和民主化是兄弟姐妹②See supra note ①,p.694.，但我要说市场经济和政治制度是兄弟姐妹。实际上，它们是暹罗双胞胎（连体婴儿），因为世界上任何一个国家在没有政治制度的情况下不可能拥有经济制度。

不得不说，自由主义者所期盼的一个没有政府干预且自由放任的经济制度只是一种对幻想的迷恋。③Douglass C.North,Understanding the Process of Economic Change,Princeton University Press,2010,p.122.遍观世界各国，无法找到绝对自由且毫无规制的经济制度。即使是一个简单的经济体，如果缺乏定义和保护财产权和交易的规则也不可能存在。④See supra note ③.现代的市场制度，仅列举其中的几个属性——比如非人格化交易和非同步交易，复杂的多方交易和深奥的融资方法，这些活动都需要政府的大力参与。因此，真正的争论不在于政府是否应干预经济，而在于政府干预经济的程度，也就是说，政府在什么程度上干预经济是合适的。

需要指出的是，当市场和政治制度以另一种方式联系在一起时，则可能导致严重的经济问题。众所周知，经济增长依赖于经济市场中的竞争，这会促进效率的提升、创新的推动、更好的产品和创业技能的提高。如果市场发挥作用从而使资源得到最大利用，那么物品和服务的储备便能够充分发挥其作用。然而，当垄断出现时便会阻止这种情况的发生。可以说，人们的自然倾向就是想方设法独自占有市场。此外，人们也会想尽办法利用政府来获取并捍卫他们进行垄断的权力。在通常情况下，政治市场中的权力往往被用于获取经济市场中的权力。政治权力可以来源于各种各样的途径，如与政府官员的亲密关系（亲戚关系、朋友关系、部落身份、宗教信仰等），或者腐败。毫无疑问，这会消灭政治市场中的竞争，进而消灭经济市场中的竞争。基于上述情况，法治如此重要的原因之一就在于它对经济市场和政治市场中竞争的保护。用法治代替人治，并且采用透明和具有可预测性的规则，这样一来，每个人都有机会在公平的环境中竞争（撇开贫富差距不谈）。

罗斯教授提出的一些对于民营化的批判实际上是对一种市场制度的批判——一种会造成巨大财富差距，并且有时丰厚奖励那些不是投资者或企业家，而只是在正确的时间出现在正确位置的幸运儿的市场制度。①See Carol M.Rose,“Privatization-The Road to Democracy?”,50 ST.Louis U.L.J.707,710 (2006).但是，世界各国只能在市场经济和计划经济之间进行选择。我们可以看到，苏联解体表明了计划经济必将发生什么。具体而论，这类经济制度随着时间的流逝必然会因为运行整个系统所需的高昂的交易成本，以及由供求关系引导的信号机制的缺失而崩塌。②Douglass C.North,“Cognitive Science and the Study of the ‘Rules of the Game’ in a World of Uncertainty”,in Norms and the Law (John N.Drobak ed.),Cambridge University Press,2006.值得一提的是，市场经济的神奇之处恰恰来源于其与生俱来的信号机制，即通过购买商品和服务——通过“用他们的美元投票”——消费者便公开了他们想购买什么，从而使商家了解他们需要生产什么。有了这些信息，生产者会投资并且提供更多消费者所期望的商品和服务。③See Robert Cooter &Thomas Ulen,Law and Economics,London: Scott,Foresman and Company,1988,44 &n.13.这种根据消费者需求决定供给的生产方式创建了一种高效的资源分配方式，通常能带来更大的商品和服务储备。④See supra note ③，p.44.

与市场经济不同，在计划经济中，政府通过命令决定生产什么。在这样的情况下，就要求制定经济计划，例如，苏联的定期五年计划，以及复杂的投入和产出生产矩阵。⑤Douglass C.North,Understanding the Process of Economic Change,Princeton University Press,2010,147.随着经济体量的增大，这一过程需要耗费大量的时间和资源，甚至有可能破坏经济，而苏联发生过这样的情况。⑥See supra note ⑤，p.154.党派主导的行业效率也很低，因为党派的目标导致提拔糟糕的管理人员，并为工人创造低效的激励机制。See Lee J.Alston,Thrainn Eggertsson &Douglass C.North eds.,Empirical Studies in Institutional Change,Cambridge University Press,1996,pp.59-62;Jan Winiecki,“Why Economic Reforms Fail in the Soviet System-A Property Rights-Based Approach”,28 Econ.Inquiry 195 (1990).更为严重的是，由于缺乏市场经济的信号机制，计划经济不可避免地导致某些需求旺盛的商品和服务的短缺，也导致缺乏需求的产品过剩。相较于50年前，今天维持计划经济的难度大得多。如果一个国家想参与现今的全球经济，那么它必须吸收市场经济的诸多方面的优点。否则，这个国家不可能在世界市场中竞争，也不可能吸引来自国外的投资。自2001年中国加入世界贸易组织（WTO）以来，中国的经济自由化就是一个很好的例证。⑦See Randall Peerenboom,China's Long March Toward Rule of Law,Cambridge University Press,2002;Murray Weidenbaum &Samuel Hughes,The Bamboo Network: How Expatriate Chinese Entrepreneurs are Creating a New Economic Superpower in Asia,Free Press,1996;Karen Halverson,“China's WTO Accession: Economic,Legal,and Political Implications”,27 B.C.Int'l &Comp.L.Rev.319 (2004).与中国传统的计划经济相比，市场在经济活动中发挥了重要的作用，促进了各经济主体之间公平和自由的竞争，同时吸引了大量外资的进入。

新古典价格理论是经济学的主要模型，它假定了财富效应而忽略了分配结果。⑧“新古典价格理论认为，在完全竞争中，企业以边际成本定价，从而导致社会资源的最优配置。” Daniel A.Crane,“The Paradox of Predatory Pricing”,91 Cornell L.Rev.1,32 (2005).该理论假设所有的消费者有足够的资源参与经济活动，也有足够的财富为他们喜欢的商品和服务“投票”。也许世界市场经济中数以百万计的人们由于太贫穷而无法参与到市场中。更糟糕的是，其中的许多人生活在贫困中，他们缺少基本的生活必需品，如稳定的工作和医疗保健。市场经济的许多弊病可以通过社会计划来缓解，这些社会计划为那些由于太贫穷而无法参与市场的人们提供了真正的安全网。但是，这需要勇气去提高税收，并容忍效率低下和浪费，而这必定是与政府官僚机构一样大的事情的一部分。世界市场经济以不同方式和不同程度为穷人提供救济。斯堪的纳维亚国家的“第三条道路”和欧洲的社会民主主义国家仍然是市场经济，通过供求信号机制来分配资源。⑨“第三条道路”一词在 20世纪被用来指德国的社会民主制和苏联的经济改革尝试。See Roger Cohen,“Redrawing the Free Market;Amid a Global Financial Crisis,Calls for Regulation Spread”,N.Y.Times,Nov.14,1998,at B9;See also William E.Schmidt,“In a Post-Cold War Era,Scandinavia Rethinks Itself”,N.Y.Times,Feb.23,1992,at 4-3.无论喜欢与否，市场经济是当今世界构建一种现代化经济模式的唯一可行方法。因为这样的经济模式以消费者的需求引导资源的合理分配，能够在很大程度上降低生产成本，提高经济效益。

然而，市场经济有其存在的前提和生存条件，在通常情况下，它与私有财产密切关联。也就是说，它脱离了私有财产便无法存在，而市场经济的这一属性又与民营化密不可分。在这样的背景下，民营化就显得非常重要。民营化是一种在国有资产之外创建私有财产的方式，也意味着资产或产业的所有权和运营权从公方主体转移到私方主体。在法治发达国家，市场经济还依赖于为经济生产活动提供激励的法律和规范框架。①See Frank B.Cross,“Law and Economic Growth”,80 Tex.L.Rev.1737,1739-40 (2002);John N.Drobak,Law Matters,76 Wash.U.L.Q.97,97-99 (1998).这就是一系列被罗斯教授标签为“确认”“放松管制”和“许可”的法律开始发挥作用的地方。②See Carol M.Rose,“Privatization-The Road to Democracy?”,50 ST.Louis U.L.J.694,698 (2006).具言之，这类法律可以通过降低市场中的交易成本和创造生产性激励措施来促进经济增长。例如，即使只有非正式所有权，也可能发生经济交易，但擅自占地者（英美法中规定，圈占公共土地或荒地的人在满足时效和其他条件后可取得土地所有权）缺乏正式的合法所有权会造成交易的不确定性并增加风险。法律为擅自占地者创造正式的所有权，这样的方式类似于一种法律上的“确认”，因此，更有可能使经济交易的成本和风险降低。这种法律能帮助将不具有生产性的土地变得具有生产性，并帮助穷人过上更好的生活。③See Bernadette Atuahene,“Land Titling: A Mode of Privatization with the Potential to Deepen Democracy”,50 ST.Louis U.L.J.761,762 (2006).

但是，提供“确认”“放松管制”和“许可”的法律并不必然会带来经济增长。它们在某些条件下可能适得其反。例如，赋予擅自占地者以房屋合法所有权的法律消灭了现有的财产权，并有效地从所有者手中剥夺了财产然后转让给他人，甚至对原先的所有者没有任何补偿。不可否认，法律承认占地者的取得权会使财产所有权的风险性更大，因为这会抑制投资并限制涉及擅自占有的财产的交易。当亚马逊的贫穷农民在接管大型种植园的未开发部分而变得富有生产力时，我们可能会为之鼓掌，即使他们参与了雨林的破坏。④See Lee J.Alston,Gary D.Libecap &Bernardo Mueller,“Property Rights and Land Conflict: A Comparison of Settlement of the U.S.Western and Brazilian Amazon Frontiers”,in Latin America and The World Economy Since 1800 (John H.Coatsworth &Alan M.Taylor eds.),David Rockefeller Center for Latin American Studies,1999,at 55,66-67;Lee J.Alston,Gary D.Libecap &Robert Schneider,“Property Rights and the Preconditions for Markets: The Case of the Amazon Frontier”,151 J.Institutional &Theoretical Econ.89,89-91 (1995).但当津巴布韦政府为了将牧场交给总统的政治支持者而驱逐白人牧场主和他们长期雇佣的黑人牧场工人时，我们可能就不那么热情了。⑤See Martin Meredith,Our Votes,Our Guns: Robert Mugabe and The Tragedy of Zimbabwe,Public Affairs,2002,pp.124-27.

尽管关于“确认”“放松管制”“许可”的法律具有重要的经济后果，但它们并未涉及民营化。罗斯教授将这套政策称为“剥离”⑥Carol M.Rose,“Privatization-The Road to Democracy?”,50 ST.Louis U.L.J.696- 697 (2006).，大多数人会认为这是民营化，即将政府拥有的财产转移到私人手中。⑦See supra note ⑥.在考虑民营化的经济方面时，重要的是要考虑两个独立的问题：（1）什么理论能够证明政府所有权相较于私有制是合理的？（2）为什么国家选择放弃对公司和整个行业的所有权？

一、政府所有权理论

尽管自然垄断本身并不能证明政府所有权是正当的，但自然垄断的经济学理论证明，仅仅使用一家公司来满足市场的全部需求是合理的。自然垄断导致行业的边际成本或增量成本随着销售的增长而持续下降⑧See N.Gregory Mankiw,Principles of Microeconomics,South-Western College Pub,2d ed.,2001,p.318.。这些成本特征意味着价格也可以随着销售的增加而降低，因此，随着越来越多的商品被出售，客户的境况会更好。之所以说垄断是“自然的”，是因为即使存在竞争性的公司，也只有一家公司能够生存，那就是销售额最大，价格最低的公司。⑨See supra note ⑧，pp.318-319.这些行业通常是固定成本较高的行业，如铁路、机场和配电公司，还有水、电和天然气公司。此类行业开展业务的成本非常高（铺设铁轨、修建飞机跑道、铺设自来水管道、架设高压电网等），而供应每个连续单元的成本却越来越小。此外，那些研发支出大、生产成本低的高科技行业，如软件和制药公司，也表现出自然垄断的特征。这就是一个软件应用程序市场（如文字处理或电子表格）可能会被一个特定程序长期占据，直到该程序在一系列的迷你垄断中被另一个程序取代的原因之一。①See W.Brian Arthur,“Increasing Returns and the New World of Business”,Harv.Bus.Rev.,July-Aug.1996,at 100,102-03.

如果从经济上讲，只有一家公司可以供应整个市场，那么该公司应该由投资者还是政府所有，即该公司应该是私有还是公共的，这仍然是一个问题。除非受到政府的限制，否则自然垄断市场中的私营公司将收取垄断价格。这就是美国联邦和州一级定价委员会诞生的历史。②See Louis B.Schwartz,John J.Flynn &Harry First,Free Enterprise and Economic Organization: Government Regulation,Foundation Press,6th ed.1985,pp.316-317.这些委员会负责监管市场中的定价是否合理，防止私营公司掠夺性定价。然而，仅有委员会还远远不够。对市场中私营公司的监管要求受过教育的官僚，他们需要了解工程、会计和金融方面的专业知识。在审视各国推动电信民营化的可行性时，两位世界银行的经济学家强调，民营化需要合格和专业的官僚机构，而这些要求超出了某些国家的能力。③See Brian Levy &Pablo T.Spiller,“The Institutional Foundations of Regulatory Commitment: A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation”,10 J.L.Econ &Org.201,240-242 (1994).但是，如果是政府而不是私营公司来提供自然垄断的物品或服务，那么官僚们在定价时仍必须执行费率制定委员会的某些任务。他们必须决定包括资本成本在内的成本，并履行诸如在住宅、商业和工业等各种客户类别之间分配成本的费率制定职能。由于政府公用事业确定其自身费率的过程并不需要对抗性听证会和程序性保障，就像在公用事业委员会上进行的诉讼一样，它可能比为投资者拥有的公用事业制定费率便宜得多。

通常来说，经济学家对受监管的私营企业的喜爱超过政府所有权，因为他们相信私营企业将被更高效地运作。④一位经济学家这样解释对私营企业的偏好：“关键问题是企业所有权如何影响生产成本。私营业主有动机将成本降至最低，只要他们以更高利润的形式获得部分利益。如果公司经理在降低成本方面做得不好，公司所有者就会解雇他们。相比之下，如果垄断经营的政府官僚做得不好，输家就是消费者和纳税人，他们唯一的途径就是政治制度。官僚们可能会成为一个特殊利益集团，并试图阻止降低成本的改革。简言之，作为确保公司良好运营的一种方式，投票亭的可靠性不如利润动机。N.Gregory Mankiw,Principles of Microeconomics 333 (2d ed.2001).当然，这只是一种理论和对世界如何运转的概括。很可能无法了解它在多大程度上准确地描述了在自然垄断市场中运营的私营和国有企业的效率。”在某种程度上，政客们为了获得赞助而向政府公用事业部门发放工作机会，这样的做法带来的效率低下的风险很高。然而，美国绝大多数的政府公用事业都被专业地运作。为证明这一点，只需将在全国范围内负责供水、灌溉和供电的公共主体与投资者拥有和运营的公用事业进行比较即可。实际上，关于美国电力公用事业的效率研究并没有发现公有和私有存在巨大差别。⑤See Paul M.Hayashi,Melanie Sevier &John M.Trapani,“An Analysis of Pricing and Production Efficiency of Electric Utilities by Mode of Ownership”,in Regulating Utilities in an Era of Deregulation (Michael A.Crew ed.),London: Palgrave Macmillan,1987,pp.111-112;Scott E.Atkinson&Robert Halvorsen,“The Relative Efficiency of Public and Private Finns in a Regulated Environment: The Case of U.S.Electric Utilities”,29 J.Pub.Econ.281,293 (1986);Robert A.Meyer,“Publicly Owned Versus Privately Owned Utilities: A Policy Choice”,57 Rev.Econ.&Stat.391,398 (1975).Contra Donn R.Pescatrice &John M.Trapani Ⅲ,“The Performance and Objectives of Public and Private Utilities Operating in the United States”,13 J.Pub.Econ.259,259-60,274-75 (1980).用于研究其他国家公用事业的效率，参见 Michael G.Pollitt,Ownership and Performance in Electric Utilities: The International Evidence on Privatization and Efficiency,Oxford University Press,1996,pp.21-22;Johan Willner,“Ownership,Efficiency,and Political Interference”,17 Eur.J.Pol.Econ.723 (2001).政府所有的公用事业公司的费率较低，因为作为政府实体，它们不需要缴纳联邦所得税。私营公用事业公司缴纳的所得税将以部分费率的方式转嫁给客户。See Louis B.Schwartz,John J.Flynn &Harry First,Free Enterprise and Economic Organization: Government Regulation,Foundation Press,6th ed.1985,pp.566-567.这是有道理的，因为在两种公用事业中工作的员工对监督、薪水和工作动力的反应都基本相同。另外，一家拥有垄断地位的私营公司缺乏来自竞争的高效率刺激；相反，它的激励来自监管监督。

对于自然垄断的行业，其中只有一家公司应该为市场服务，对定价的相对成本和公司运营的相对效率的比较，并不能反映对公营或私营公司的明确偏好，因为二者在上述两方面的表现大同小异，这是由行业的特性决定的。基于这个原因，全世界的国家和政府对同类行业做出了不同的选择。例如，美国各地既有市政自来水公司，也有私营自来水公司。⑥“虽然在美国所有公共供水服务中由私营供水商提供的比例很小（约为11%～15%），但该比例在过去20年里急剧增加……”Craig Anthony Arnold,Privatization of Public Water Services: The States' Role in Ensuring Public Accountability,32 Pepp.L.Rev.561,562 (2005).正如罗斯教授指出的，有时政府会在公营和私营之间来回切换，就像纽约市的供水一样。⑦Carol M.Rose,Privatization-The Road to Democracy?,50 ST.Louis U.L.J.708 (2006).罗斯教授还指出，这种选择可能源于一种认知，即私营公司可以更容易地筹集资金并向客户收取工厂改造的费用，而不会受到不满意涨价的愤怒选民的干扰。①Carol M.Rose,“Privatization-The Road to Democracy?”,50 ST.Louis U.L.J.708 (2006).我怀疑，多年来，在全世界各个国家，在意识形态上偏好政府而不是投资者拥有的公司，或是偏好私营公司而不是国营企业，此种偏好在政府作出的选择中发挥了关键作用。我还相信，许多人已经将这些自然垄断公司的产品和服务（如水、电和天然气）视为基础设施的重要组成部分，因此，它们不能被放心地交给市场。用今天的术语来说，人们担心的是将政府的某些业务外包出去。换言之，人们不放心由私营公司来运营与基本生活需求息息相关的那些业务。

公共物品理论也证明了政府提供物品和服务的合理性。公共物品是指那些一旦被提供，便自动提供给整个社区的物品。在经济学术语中，公共物品是“非排他性的”，因为没有人可以被排除在使用物品的范围之外，这就导致了免费使用物品的人“搭便车”。②公共产品不仅是非排他性的，而且是“非竞争性的”，即一个人使用商品不会耗尽商品或减少另一个人对商品的使用。如果一些人对纯净空气的使用污染了他人使用的空气，那么这不是公共物品。See N.Gregory Mankiw,Principles of Microeconomics ,South-Vestern College Pub,2d ed.,2001,pp.226-231.军事防御、防洪和空气净化都是常见的例子。③See supra note ②，pp.226-230.道路是另一个例子，因为向每个用户收取在每条道路上行驶的费用是不切实际的（无论是在时间上还是在金钱上）。④See supra note ②，p.227.政府可以用税收来强迫“搭便车”的人付费，而私营公司不能通过任何类型的定价方法阻止“搭便车”的行为。⑤See supra note ②，p.228.

除了提供自然垄断的产品和公共物品之外，政府通常还会提供市场不会提供的物品和服务。⑥See supra note ②，pp.229-230.这类物品和服务一般是生活必需品，由政府补贴用以满足无法解决温饱问题的人的基本生活需求。对于那些太贫穷而无法以市场价格购买必需品和服务的人来说，情况就是如此。世界各国为穷人提供的公共房屋就是最常见的例子。⑦See supra note ②，p.229.诚然，通过使用政府补贴，市场可以用来向最贫困的人供应住房。然而，提供政府住房可能比实施补贴制度的成本更低，而且可以避免让房东在补贴计划下变得更富有，这在政治上更容易接受。⑧作者在档案中解释，为什么政府在将经济的其他部分转移到市场体系的同时仍然支持租金控制，时任捷克总理的瓦茨拉夫·克劳斯（Vaclav Klaus）表示，租金上涨意味着该州必须支付大量金钱作为对有需要者的社会帮助。而将给予房客的国家支持实际上是对房屋所有者一种隐藏形式的间接支持。然后，将资金从州预算（如果存在）直接引向那些房屋状况真正关键的地区会更合理。See Vaclav Klaus,“Why Do We Still Control Rents?”,LIDOVE NOVINY,Apr.27,1994.市场供应不足的第二类产品是社会利益超过当前用户的私人利益总和的产品。以国家公园系统为例，如果把公园的供应留给市场，就会出现供应不足的情况，因为用户支付的收入不能反映出未来用户从中得到的利益，包括未出生的一代中没有能力付费来维持公园运转以供未来使用的那些人，以及试图免费进入公园的现有潜在用户。此外，即使这些人并不打算参观公园，仅仅因为他们知道优胜美地国家公园是为我们和子孙后代保留而向他们收取费用是不切实际的。客运铁路和地铁可能也属于此类行业。许多政府对此类行业进行补贴，这反映出一种信念，那就是社会利益超过每位乘客私人利益的总和。

上述三类物品——自然垄断物品、公共物品和社会利益超过私人利益总和的物品——将不能由市场充分提供。因此，让政府提供这些物品对市场经济没有坏处。同样，向太贫穷而无法在市场上购买相关物品的人供应物品也没有坏处。此外，这些物品在经济中所占的比例如此之小，以至于即使政府选择提供所有这些物品，市场经济仍将存在。因为经济上的竞争仍然是可能的，所以政府参与经济中的这些部分将不会阻碍经济增长。尽管政府会根据其他原因选择民营化，但经济原因不会迫使这些政府活动实施民营化。⑨当然，政府可以通过授权受管制的私营公司提供自然垄断产品以及补贴其他类型商品的市场供应，从而选择减少对经济事务的参与。

除了上述产业，世界各地的政府也拥有许多不属于上述类别的不同类型的公司。政府拥有的行业范围很广，包括矿山、石油公司、钢铁厂、炼油厂、银行和航空公司。⑩See William L.Megginson &Jeffry M.Netter,From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization,39 J.Econ.Literature 321,323 (2001).有时，认为这些是“战略性”产业的信念为政府持股提供了理由。①See William L.Megginson &Jeffry M.Netter,“From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization”,39 J.Econ.Literature 321,323 (2001).有时，公有制被用来为国库提供收入。②See supra note ①.从经济角度来看，只要存在竞争，政府对这些公司的所有权应该没有异议。例如，如果钢铁市场存在其他私营公司，也存在公平的竞争，那么政府拥有一家钢铁公司应该不会产生不良的经济影响。钢铁市场的竞争将对一家经营效率低下、充当关系户避风港，或助长贿赂和腐败的国有钢铁公司进行纪律处分。另一方面，如果政府垄断钢铁市场，不存在其他私营公司或私营公司无法形成有效竞争，那将没有什么能遏制这些漏洞，那么政府垄断将损害经济增长。因此，尽管政府垄断其他竞争性市场在经济上是令人反感的，但政府所有权本身不会。

二、民营化的理由

在20世纪80年代英国撒切尔夫人推动民营化之前，大多数政府都会出售自己的产业以增加收入，这往往发生在经济困难时期。③See supra note ①.墨西哥为应对国际贷款违约而开始的大规模资产出售，以及埃及为了纠正日益恶化的经济而实施的民营化项目，都是这样的例子。④Taeko Hoshino,Privatization of Mexico's Public Enterprises and the Restructuring of the Private Sector,34 Developing Econ.34,40-47(1996);Rafael La Porta &Florencio Lopez-de-Silanes,The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico (Nat'l Bureau of Econ.Research,Working Paper No.W6215,1997),available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=225973;Mohammed Omran,Performance Consequences of Privatizing Egyptian State-Owned Enterprises: The Effect of Post-privatization Ownership Structure on Firm Performance__ (Soc.Sci.Research Network,Working Paper No.281866,2001),available at http://papers.ssrn.com/so13/papers.cfm?abstract-id=281866.意识形态在这些资产剥离中只起了很小的作用。⑤William L.Megginson &Jeffry M.Netter,“From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization”,39 J.Econ.Literature 323,324 (2001).

玛格丽特·撒切尔作为市场体系经济效益的坚定倡导者，她的政府将通过出售大部分国有产业来消除英国繁重的社会主义面貌列为高度优先事项。⑥Daniel Yergin &Joseph Stanislaw,The Commanding Heights: The Behweeh Government and the Marketplace That is Remaking the Modern World,Simon and Schuster,1998,pp.114-115.其中的许多公司不属于上述三个类别中的任何一个，包括北海石油和天然气公司、英国石油公司、英国煤炭公司、英国钢铁公司和英国航空公司。⑦See supra note ⑥.还有一些是典型的自然垄断企业，包括国家电话系统、国家电力公司、机场和英国天然气公司。⑧See supra note ⑥.自然垄断的民营化不仅创造了私营企业，也带来了设立新的政府机构来监督新的垄断和控制价格的需求⑨See supra note ⑥，pp.120-121.。撒切尔夫人的政策非常成功，她将国有企业的占比从1980年占英国国内生产总值（GDP）的10%以上减少到保守党于1997年失去对政府控制时的几乎没有占比。⑩See supra note ①.

在20世纪的最后20年中，英国的民营化政策被欧洲其他国家所效仿，包括法国和西班牙的大规模资产剥离，以及意大利和德国的重大民营化。⑪See supra note ①，pp.324-325.在相同时期，民营化还传到了亚洲、南美洲和非洲国家。⑫See supra note ①，pp.325-326.自1989年铁幕倒台以后，中欧和东欧国家将其计划经济进行民营化作为向市场经济过渡的一个步骤。⑬See supra note ①，p.326.民营化是创建私有财产和公司的一种方法，也是让私营公司参与公共服务的一种方式。这是市场经济的前提，也是一种增加收入以支付过渡成本的方法。根据两位民营化评论家所言，绝大多数政府已经使用资产剥离实现了六个目标：“（1）为国家增加税收；（2）促进经济效率；（3）减少政府对经济的干预；（4）促进更广泛的股份所有权；（5）提供引入竞争的机会；（6）使国有企业受到市场规制。”⑭See supra note ①，p.324.（根据普华永道1989年进行的两项研究）可以看出，民营化在激活市场、促进竞争和规制企业方面具有特殊的意义。

捷克共和国是转型国家推进民营化的一个很好的例子，因为它使用了最广泛的民营化方法，并取得了相应的成功。①See Michele Balfour &Cameron Crise,“A Privatization Test: The Czech Republic,Slovakia and Poland”,17 Fordham Lnt'l L.J.84,93 (1993).在捷克采取的诸多民营化措施中，归还是将政府没收的财产归还给最初的所有者或继承人的过程。②See supra note ①,pp.93-94.该计划归还了各种财产，包括工厂、农场、庄园、城堡、房屋、店面、公寓楼和公寓单元。尽管该系统的主要目的是象征性地弥补政府的过失，但它实际上也创造了各种私有财产。③See supra note ①.小规模民营化允许商店和小企业（如肉店、花店和饭店）的居民购买基础设施，前提是这些基础设施不受归还法律的约束。④See supra note ①,p.93.在相对较短的时间内，不仅大量私有财产应运而生，小企业主和商人也独立于国家，壮大了这个国家的中产阶级。大规模民营化是捷克共和国实施的民营化类型中规模最大、最复杂、最耗时的一种，需要将大部分国有经济出售给向政府提交报价的投标人。⑤See supra note ①,p.94.绝大多数的大型企业都被其他大公司收购，通常是国外的公司。举几个例子，大众收购了斯柯达汽车和捷克主要的汽车制造商⑥See Alan Cowell,“Threats and Responses: The New Capitalists;Western Investment Provides a Bonanza for East Europe”,N.Y.Times,Feb.22,2003,at A6.；法国航空收购了捷克航空⑦See Daily Briefing,Atlanta J.&Const.,July 27,2000 at 2G.（注意到法国航空公司和达美航空公司获得了国有控股的捷克航空公司的股份）。，只是在合并不成功时又把它卖回给捷克；国际公司SABMiller 收购了著名的捷克啤酒制造商Pilsner Urquell⑧声明SABMiller 的品牌包括Pilsner Urquell。See Alan Cowell,Big Brewer Withdraws Plan to Offer New Stock,N.Y.TIMES,July 12,2002,at W1.；大型西班牙电话公司Telefonica 收购了捷克电信。⑨报道说，捷克政府批准将该国最大的电信公司出售给Telefonica。See World Business Briefing,N.Y.Times,Apr.7,2005,at C6.这一过程涉及到一些腐败和对政府官员的贿赂⑩See Peter S.Green,“Havel Steps Back into a Familiar Role: Czech Dissident”,N.Y.Times,July 22,2003,at A2.，但与俄罗斯和其他许多转型国家相比规模都不大。最终，事实证明，这是将几乎所有大型国有企业转变为私营企业的一种方式。⑪Yuliya Mitrofanskaya,“Privatization As an International Phenomenon: Kazakhstan”,14 Am.U.Int’l L.Rev.1399,1410 (1999);Nandini Gupta,John C.Ham &Jan Svejnar,“Priorities and Sequencing in Privatization: Theory and Evidence from the Czech Republic 5” (William Davidson Inst.,Working Paper Series No.323,2001),available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstractid=294541;Nemat Shafik,“Making a Market:Mass Privatization in the Czech and Slovak Republics” 2-4 (World Bank: Policy Research,Working Paper No.1231),available at http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/1993/12/01/000009265_3961005150829/Rendered/PDF/multi-page.pdf.1989年底捷克原政府垮台后不久，由财政部长瓦茨拉夫·克劳斯领导的当时的捷克斯洛伐克政府领导小组得出结论，如果所有公民都在经济中拥有个人利益，国家向市场经济的过渡会加快。⑫See Richard S.Gruner,“Of Czechoslovakia and Ourselves: Essential Legal Supports for a Free Market Economy”,15 Hastings Int'l &Comp.L.Rev.33,35 &n.6 (1991).他们设计了代金券民营化作为让人民成为民营化国企股东的一种方式。⑬See Michele Balfour &Cameron Crise,“A Privatization Test: The Czech Republic,Slovakia and Poland”,17 Fordham Int'l L.J.94,95 (1993).每个公民能够以象征性的价格购买一本代金券，然后，在拍卖中用这些代金券兑换一些国有企业创建的新公司的股票。⑭See supra note ⑥.捷克数以千计的各种各样的公司就是这样进行民营化的。⑮Yuliya Mitrofanskaya,“Privatization As an International Phenomenon: Kazakhstan”,14 Am.U.Int'l L.Rev.1410 (1999).然而，这一过程并没有像预期的那样进行。由于担心内部消息会让某些人在选择要购买哪只股票的过程中带来真正的优势，因此，政府允许投资公司参与该过程。⑯See supra note 1 5 .这一决定是希望这些公司有动力在将代金券兑换股票之前获得并向公民公开各种投资机会的信息，从而改善信息不对称的问题，进而帮助监督其所持股票的那些公司的经营状况。投资公司提出要以数倍于象征性购买价格的钱购买代金券，因此，有很大一部分公民将代金券出售给投资公司以赚取少量但稳定的利润，而不是参与股票兑换过程。⑰See supra note 1 5 .结果是投资公司逐渐主导了代金券民营化。⑱See supra note 1 5 .由于银行拥有最大和最成功的投资公司参与，民营化进程形成的结构更像德国和日本（银行融资的高份额导致银行对管理产生影响），而不像美国。①See Peter Rutland,“Privatization in East Europe: Another Case of Words That Succeed and Policies That Fail?” 5 Transnat'l L.&Contemp.Probs.1,13 (1995).尽管没有实现公民/股东的愿景，但代金券民营化确实成功地使许多公司民营化，并促成股票市场的建立。②Nemat Shafik,Making a Market: Mass Privatization in the Czech and Slovak Republics 4,n.4 (World Bank: Policy Research,Working Paper No.1231),available at http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/1993/12/01/000009265_3961005150829/Rendered/PDF/multi-page.pdf.

三、民营化和民主的关系

几个世纪以来，不断有学者提出民主可以促进经济增长。正如道格拉斯·C·诺斯所解释的那样：“对民主在实现自由和促进经济增长中的关键作用的积极看法，是自由主义思想的根本基础。”③Douglass C.North,Understanding the process of Economic Change,Princeton University Press,2010,pp.56-57.这种认为民主具备优势的信念与这样一种信念有关，即某些通常在民主社会中普遍存在的社会规范和宗教价值观促进了经济增长。④See supra note ③，pp.57-58；例证可参见Max Weber,The Protestant Ethic and The Spirit of Capitalism（Talcott Parsons 1958年翻译）。罗斯教授提出了另一个问题：民营化是否会促进民主？⑤See Carol M.Rose,“Privatization-The Road to Democracy?” 50 ST.Louis U.L.J.693,694 (2006).或者从更广泛的意义上说，以市场运行为基础的经济增长会促进民主吗？

要回答这个问题，我们需要考虑什么构成“民主”，即“民主”的构成要素有哪些，并确定民营化与民主关键要素之间的关系。可以说，民主需要通过某种类型的代议制多数派投票制进行治理，同时，对少数人的权利也要有一定的保护，但民主的意义远远不限于形式结构。弗雷德里希·哈耶克强调了动态的意见形成过程：民主归根结底是一个形成意见的过程……民主的价值是通过动态方面而不是静态方面来证明自己……民主的理想建立在这样一种信念上，即指导政府的观点是从一个独立和自发的过程中产生的。因此，这就需要有一个独立于多数控制权的大范围，并在这个范围内形成个人意见。⑥F.A.Hayek,The Constitution of Liberty,The University of Chicago Press,1960,pp.108-109 (1960).罗伯特·帕特南对民主的看法如下：从约翰·斯图尔特·密尔到罗伯特·达尔的民主理论家断言，“民主的主要特征是政府对公民的偏好不断做出反应”。民主赋予公民上访政府的权利，以期实现个人或社会目标，并要求在不同形式的公共利益之间进行公平竞争。但是，良好的政府不仅是一个不同观点之间相互竞争和博弈的论坛，还是一个为各种投诉设立的发声委员会。实际上，它能够很好地完成工作。一个好的民主政府不仅要考虑其公民的要求（即反应机敏），而且还要根据这些要求有效地采取行动（即有效）。⑦Robert D.Putnam,Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy,Princeton University Press,1994,p.63.援引自Robert A.Dahl,Polyarchy:Participation and Opposition,Yale University Press,p.1.

在对民主的研究中，帕特南着眼于公民之间合作的必要性，并探讨了社会如何建立和加强合作规范。⑧See supra note ⑦,p.3.诚然，法律可以推动和教导合作，但有关合作行为的基本规范至少与法律同样重要。对我而言，如何实现成功的民主是下列更宽泛的问题的一部分，即一个团体如何克服集体行动中存在的问题，或者援引帕特南的话，一个社会如何创造“能够通过促进协调行动来提高社会效率”的社会资本。⑨See supra note ⑦,p.167.用经济学术语讲，这与询问如何最大程度地减少“搭便车”的行为是一个意思；用博弈论的术语来说，这是在问如何促使人们合作而不是屈服。该问题的答案在于引导此类行为的规范是否完善。然后，问题变成：民营化或者增加对经济市场的参与是否会促进合作规范？

在通常情况下，合作规范使得市场交易中的参与者学会与他们的交易伙伴合作。与俄罗斯在转型初期表现出的“牛仔资本主义”观点相反，经济参与者不能反复欺骗、撒谎和违背合同，至少他们还想再做生意的话便不能这样做。⑩See Douglass C.North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge University Press,1990,p.55.想要获得回头客，依赖于诚实、履约和良好的信誉，这是经济世界中的合作行为。⑪See supra note ⑩.如果合作规范可以通过参与经济活动而根深蒂固，如果这些合作规范能够转化为社会和政治往来，那么，增加的经济活动将促进民主。因为融合于社会活动和政治运行中的合作规范有助于增强公民之间的诚信意识，加强政府对社会公众、社会组织信守承诺的责任感，从而增加社会公众的诉求得以表达和实现的可能性。

如上文所述，在捷克的民营化方法中①参见前文关于捷克民营化的例证。，主要采用了以代金券民营化为代表的小规模民营化和剥离国有资产的大规模民营化。小规模民营化将通过使一类商人和小生意人合法化来最大限度地建立合作规范，这些商人和小商人的世界由经济交换和合同履行组成。②See Michele Balfour &Cameron Crise,“A Privatization Test: The Czech Republic,Slovakia and Poland”,17 Fordham Int'l L.J.94,95 (1993).与此同时，一些通过归还商人和小生意人相应的资产而进行的民营化可能也起到了同样的效果。随着各国民营化的推进，在许多民主国家中似乎出现了一个强有力的中产阶级。作为推动一国民主进程的重要力量，中产阶级的崛起预示着该国具备了向民主迈进的基础。从这个角度来看，小规模民营化和归还运动有助于捷克共和国向民主过渡，因为它加强了中产阶级。不得不说，评估理想状态的代金券民营化计划带来的政治效益则更为困难。股票交易是在交易所进行的，而且通常是通过经纪人进行的，这与商人买卖商品和服务大为不同。我好奇的是，合作规范是否被股票交易吸收并运用。设想一下，如果所有的公民/股票交易者都学会如何成为经济参与者，那么他们就会在这个过程中学会合作性的经济规范，可能还会学习先进的民主。但在我看来，这似乎不太可能发生，只是这个问题纯粹是学术性的，因为这样的代金券计划并没有产生任何股东国家，也就无法考量合作规范和民主的实际效果。

捷克的大规模民营化计划就像世界范围内发生的大多数民营化一样：大型国有企业被出售给大型私营公司。③See Yuliya Mitrofanskaya,“Privatization as an International Phenomenon: Kazakhstan”,14 Am.U.Int’l L.Rev.1409 (1999).就这一点而言，很难想象合作规范或民主的任何方面能通过这种行动得到推进。严格来讲，这些都是大型商业实体之间的商业交易，与广大公民几乎不发生任何联系，也不会对公民的意识和行为产生直接的影响。如果回顾所有已将大型实体经济进行民营化的国家，我们会发现，这些国家并未显示其政府的民主性质发生变化。墨西哥和埃及在进行大规模资产剥离时并不是正常建构的民主国家④参见前文关于墨西哥和埃及民营化的论述。，这两国完成民营化进程之后也没能向民主迈进，没有建立起一套真正的民主机制。英国、法国、意大利、德国和日本的民营化浪潮过后，民主治理没有明显变化。⑤See William L.Megginson &Jeffry M.Netter,“From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization”,39 J.Econ.Literature 324,326 (2001).西班牙和中欧国家确实变得更加民主，这些国家建立并完善了本国的民主机制，但需要指出的是，它们的民营化是在重大政治改革的背景下进行的。⑥See supra note ⑤.由此可见，在向民主过渡的过程中，这些政治改革的作用比民营化重要得多。实际上，要评估民营化对民主运动的影响是不可能的，因为与政治改革的效果相比，民营化的影响相形见绌。⑦注意到阿根廷国家货运和客运铁路系统在民营化后将员工人数从92000 人减少到18682 人，减少了78.7%。民营化的两个方面可能会阻碍民主。首先，许多国有企业被出售给外国公司和投资者，他们在国家政治事务和治理中的利益可能较少。其次，许多民营化通过大规模裁员实现了极高的效率。See William L.Megginson &Jeffry M.Netter,From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization,39 J.Econ.Literature 351 (2001).

除了上述国家，另一个评估民营化和市场自由化对民主影响的方法是观察中国在未来10年或更长时间的变化。从目前来看，中国正处于以政府为主导的经济改革过程中。也许经济自由化将引导人们推动政治改革，包括鼓励公众更多地参与社会治理。在中国过去20 多年的经济改革中，政府始终管理着社会的方方面面，履行着绝大多数的社会职能，以公众和社会组织为代表的私方主体参与甚少，这可能需要很长时间才能改变。作为通向民主的标志，公众和社会组织参与政府的社会治理并发挥相应的作用是必要的。在履行职能的过程中，要保持政府的规范性和维护公共利益，不仅要求政府内部监督和各部门之间制约，同时，公众和社会组织对政府的监督也是非常重要的组成部分。然而，公众在经济活动中参与度的提升并不一定意味着政治参与度会随之提升。从匈牙利和波兰的经验来看，匈牙利在小型商业和轻工业领域实行了市场经济，波兰也从未将农业国有化，但两国的民众并未实质参与本国的社会治理，也没有推动本国的政治改革。

最后，我要强调，全世界许多人更关心身体健康和经济福祉，而不是政治权利和民主。那些缺乏食物和固定住所的人不会把民主选举中的投票权看得非常重要，他们更关心的是获得足够的食物和拥有遮风避雨的住所。对这些人来说，民营化和市场改革的重要性仅仅在于它们的经济效果，即民营化和市场改革能够促进经济增长。政治自由是经济安全的上层建筑，人们只有实现了经济安全，才有可能投入更多精力来实现政治自由。美国最高法院对“凯洛诉新伦敦市案”的判决就很好地证明了这一点。康涅狄格州新伦敦市的经济在当时陷入困境，为重振本市的经济，州政府和市政府制定了相应的发展规划，其中的一部分是批准辉瑞制药公司在特定区域进行开发和建设，以期带动当地的经济发展和就业增长。该建设计划涉及到征收私有土地和财产的问题，由于政府与当事人无法达成补偿协议，市政府采取的征收行为被原告诉至法庭。该案经过市高等法院和州最高法院的判决，最终由联邦最高法院提审了本案，以5:4 的微弱优势维持了州最高法院的判决，即政府为了发展经济而从私人手中征收土地属于宪法第五修正案中的公共目的，因此，新伦敦市的征收行为并不违法。显然，该案的判决支持了当地重振经济的发展规划，将对私有财产的保护放在了次要位置。我们甚至可以说，美国最高法院将对财产权的保护扔进了宪法的垃圾桶中，而这恰恰反映出当时本国的经济福祉。①尊重城市对第五修正案征用条款下什么构成“公共用途”的决定。See Kelo V.City of New London,125 S.Ct.2655,2661,2669 (2005)；对正当程序和平等保护条款下的经济规制最低限度的审查。See Williamson V.Lee Optical of Okla.,Inc.,348 U.S.483,487-91 (1955)；加强宪法对非经济权利的保护。See United States V.Carolene Products Co.,304 U.S.144,152 n.4 (1938).我们这些生活在美国和世界其他发达国家的人很幸运，因为我们可以考虑民营化的政治效果，而不仅仅是操心民营化如何改善经济。从这个意义上说，我们可以把经济福祉贴上“通向民主之路”的标签。