我国植物新品种行政执法制度的缺陷与完善

文 / 周樨平 石秀秀

种子是农业的“芯片”，但长期以来，我国假冒、套牌品种的现象大量存在，严重影响种业创新。1. 据调研，江苏省粳稻市场上正在营销的品种有 60～70 个，其中套牌销售的品种就有 40～50 个，套牌种子占市场种子总量将近70%，销售额将近正牌种子的两倍。参见钱旭梅，钱虎君，罗国俊，张红生，王州飞：《种子市场套牌现象调研及其对策研究》，载《农业科技通讯》2017年第4期，第5页。2021年7月中央全面深化改革委员会第二十次会议审议通过了《种业振兴行动方案》，提出加强种业知识产权保护，推行全链条、全流程监管，对假冒伪劣、套牌侵权等突出问题要重拳出击。行政保护具有高效、有力的特点，在维护种业市场秩序，威慑假冒侵权行为方面具有司法保护无法替代的作用。我国2016年修订《种子法》，大大强化了品种权行政执法，将执法主体扩大到县级以上人民政府农业、林业主管部门，加大了行政处罚力度，强化了品种权执法主体责任。但从执法实践来看，各地查处的侵犯品种权案件数量仍然很少，执法效果并不理想，有学者指出：行政保护的作用长期没有得到很好发挥，与构建农业知识产权保护体系的目标相去甚远。2. 王欢、萧禾：《植物新品种权行政保护中的问题与改进建议》，载《中国种业》2021年第3期，第4页。品种权行政执法的作用未达预期，原因可能是多方面的，但就行政保护制度本身而言，可能存在功能不明确，设计不科学或与其他制度交叉重叠等问题。本文从品种权行政执法制度存在的问题入手，分析品种权行政执法的功能走向，对完善该制度提出建议。

一、植物新品种行政执法制度存在的问题

（一）行政裁决和行政处罚糅杂不清，执法功能不明确

我国知识产权领域的行政执法，主要包括行政裁决和行政处罚两种职能，这两种行政活动的性质存在很大的不同。行政裁决是一种类似于司法裁判的居中裁决行为，是指行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为，3. 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2006年版，第171页。具有民事性、中间性和司法性特征。4. 胡建淼、吴恩玉：《行政主体责令承担民事责任的法律属性》，载《中国法学》2009年第1期，第77页。而行政处罚则是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为，是一种具有职权性、主动性和制裁性的行政行为。我国《种子法》第72条对侵害植物新品种权的行政责任的规定，既有行政裁决的内容，也有行政处罚的规定，如第1款规定，品种权人或者利害关系人发现侵权行为，可以请求行政主管部门进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。第5款规定，行政主管部门在处理品种权侵权案件时，为维护社会公共利益，可以责令侵权人停止侵权行为，并处以没收违法所得、罚款等行政处罚措施。

行政裁决和行政处罚性质不同，必然在程序的发动、证据的调取、行政机关的地位、处理方式等方面存在很大不同，应当遵循不同的处理程序，但从我国相关的法律规定来看，却并未将两种程序进行区分，导致执法实践的混乱：首先，《农业植物新品种权侵权案件处理规定》将行政处罚的结果建立在行政裁决程序的基础之上，违背了行政处罚的基本规则，使承办案件的执法人员无所适从。原农业部2002年发布的《农业植物新品种权侵权案件处理规定》规定，处理品种权案件一般以书面审理为主，必要时可以举行口头审理。又规定农业行政主管部门在审理之后做出处理决定，在处理决定书中写明行政处罚的内容。书面审理用于行政裁决尚属正常，但却不能用于行政处罚，将行政处罚建立在书面审理的基础之上，将违背《行政处罚法》的程序性规定：如果采用书面审理的方式，办案人员如何才能开展案件的查处？当事人提供的证据能直接转化为行政处罚的证据吗？而如果是采用查处案件的方式，农业行政部门将依据《行政处罚法》和《农业行政处罚程序规定》的要求开展调查取证，对侵权行为定性、定量，并予以处罚，这便不能称为书面审理了。行政处罚并不能依行政裁决的程序作出，将二者混杂在一起不可操作。《处理规定》如此规定，其根源在于《种子法》第72条立法不清晰，该条规定：品种权人发现侵权行为可以请求主管部门处理，主管部门在处理侵犯植物新品种权案件时，为了维护社会公共利益，可以作出行政处罚。这里的“处理案件”，应指“行政裁决”，而行政裁决的过程中，如何作出行政处罚？此规定存在的缺陷是导致行政裁决和行政处罚相混淆的根源。其次，植物新品种行政裁决和行政处罚的程序启动条件并不相同，但现行法律规定并不明确，造成两种程序的混同。行政裁决处理的是民事侵权行为，可依当事人的申请而启动。而行政处罚则是制裁违法行为，只有在行为人的行为危害管理秩序、侵害公共利益的时候才可由行政机关介入。《种子法》第72条虽然规定主管部门为了“维护社会公共利益”可以进行行政处罚，但何为“损害公共利益”没有任何的解释性规则。执法实践中，当事人请求行政裁决，也是行政主管部门进行行政查处的开始。只要当事人投诉存在侵权行为，行政主管部门就要介入调查，这有可能使执法机关沦为私人追究侵权责任的工具。

由于在立法和实践中都没有将行政裁决和行政处罚加以区分，导致我国品种权行政执法的功能和目标并不清晰：我国品种权行政执法的主要功能是居中裁决民事侵权，还是处罚违法行为以维护市场秩序？当前不少基层执法人员抱着品种权是私权，行政管理部门应少介入维权行为的思维，是行政执法功能不彰的重要原因，5. 陈红：《加强我国植物新品种权行政执法的建议》，载《中国种业》2017年第7期，第6页。而理清行政执法的功能方向有助于统一思想，更好地发挥行政执法的作用。

（二）品种权行政处罚和假种子处罚重叠，品种权处罚被架空

《种子法》除了规定侵害植物新品种的行政处罚外，还规定了生产经营假种子的行政处罚，这两种处罚的范围存在很大程度的重叠，而处罚标准却并不相同。根据《种子法》第48条的规定，假种子是指：1.以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充其他品种种子；2.种子种类、品种与标签标注的内容不符或者没有标签的。在实践中，侵犯品种权的行为常表现为以其他品种的包装袋包装授权品种种子（套牌），或者以无标签袋包装授权种子（白皮袋），这些都可以被认定为生产经营假种子。但是假种子处罚比侵犯品种权（包括假冒授权品种）的处罚重得多，侵犯品种权的处罚标准是：“没收违法所得和种子，货值金额不足五万元的，并处一万元以上二十五万元以下罚款；货值金额五万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”而假种子的处罚标准是：“没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证，违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处二万元以上二十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”

由于假种子处罚对证据的要求低，而且依“择重处罚”的法条竞合处理原则，一般实践中都会以假种子处理此类案件，导致品种权行政处罚在很大程度上被架空。特别是在执法检查的情况下，没有侵权人的举报，判断品种侵权变得不那么必要。处理假种子案件，只要查明包装袋中的种子与标签不符，或者属于无包装的白皮袋种子即可直接认定，并不需要进一步查明该种子是什么品种以及是否侵犯了品种权人的权利，因此执法实践中大量的侵犯品种权案件是以假种子案件进行处罚的。以江苏省为例，2016-2020年，江苏省县级以上农业主管部门共查处涉及品种侵权的案件共82起，其中以侵犯品种权处罚的18起，占22%；而以假种子进行处罚的则为64起，占78%。对于假种子案件同时也是品种侵权案件的情况，如何解释处罚标准的差异，避免同样行为不同处罚的情况发生，是行政法治的必然要求。

二、品种权行政执法功能重心的转向

（一）行政裁决的定位与趋势

行政裁决制度在我国一直存在争议，支持的观点认为，行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便等优点，加强行政裁决工作有利于促成矛盾纠纷的快速解决。6. 参见中办国办印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》。否定者则认为行政裁决本质上是一种司法行为而不是行政行为，不应当由行政机关来行使。7. 陈锦波：《我国行政裁决制度之批判——兼论以有权社会机构裁决替代行政裁决》，载 《行政法学研究》2015年第6期，第86页。行政机关承担了本属于司法机关的工作，又可能因裁决行为而成为行政诉讼案件的被告，因此对行政裁决存在抵触情绪，不愿意承担该项工作，使该制度的实际运行效果很差。8. 赵清林：《行政裁决的可诉性驳论》，载《上海大学法律评论》，2014年第1期，第144页。王小红：《我国行政裁决制度的演进及其完善》，载 《南都学坛 （人文社会科学学报）》2010年第2期，第95页。行政裁决在我国立法中经历了从繁荣到萎缩的发展变迁：行政裁决设定的领域范围在逐步退缩，已设定的行政裁决被纷纷废止，新的法律更倾向规定调解或仲裁。9. 叶必丰，徐键，虞青松：《行政裁决：地方政府的制度推力》，载《上 海 交 通 大 学 学 报 （哲 学 社 会 科 学 版 ）》2012年第2期，第5页。在知识产权领域，行政管理部门对民事侵权的行政裁决功能也经历了明显弱化的过程。10. 例如专利行政裁决在历次专利法修订中的弱化，参见郑建志：《我国专利行政保护制度的发展路径》，载《知识产权》2012年第3期，第68页。而在植物新品种保护领域，行政裁决的地位和作用也有必要进一步审视和论证。

专业性强、成本低、效率高是支持行政裁决的一般性理由，但就植物新品种侵权案件而言，这三个方面的理由未必成立。首先，农、林行政主管机关在审理品种侵权方面的专业性并不比法院强。农业或林业综合行政执法队伍并不是专门的知识产权管理或审判机关，执法人员在农林专业知识方面虽有一定优势，但在知识产权理论方面却并不存在比较优势。而我国法院普遍建立了知识产权审判法庭，近年来分工细致的知识产权法官在理论素养和实践能力上获得了长足的进步。从品种侵权的事实认定来说，无论是行政裁决还是法院审判都要依靠专业机关的鉴定，再加上法院开始在技术类知识产权案件中施行技术调查官制度，11. 2019年4月26日，最高人民法院公布《最高人民法院关于技术调查官参与知识产权案件诉讼活动的若干规定》，明确审理技术类知识产权案件的人民法院施行技术调查官制度。该规定于2019年5月1日施行。因此在植物新品种侵权的认定上，农林主管机关的专业性优势并不突出。其次，行政裁决的成本低是一个误解。所谓“成本低”很大程度上是从权利人角度而言的。权利人请求行政机关处理品种侵权案件所需费用较低，而且行政机关会根据需要自行调查收集证据，当事人因此节省了诉讼成本。但是应当认识到，当事人没有承担的费用，实际上由行政成本负担了。行政机关调取证据需要付出大量的人力、物力等执法成本，而由纳税人负担的行政经费如果仅仅是为了维护私人权利而支出，从正当性上是难以成立的。当事人如果不服行政裁决，起诉到法院，法院仍会对案件进行全面审查，重新鉴定，裁决阶段的成本很大程度上会浪费。在经历了行政裁决、司法诉讼一系列漫长的程序之后，低成本解决民事纠纷的意图无疑会落空。最后，行政裁决确实程序简便、效率高，但在一定程度上是以减损公正性为代价的。行政主体作出的类似司法判决的裁决，担任的是裁判者的角色，而不是行使管理者的职责，应当突出司法程序的某些特点。但我国的裁决程序并没有采用审判式的准司法程序，而是一种简易处理程序，听证只有在必要时才举行。较之司法诉讼严密的程序，其处理结果的正确性和公平性不如司法诉讼有保障。简易的行政程序是通过容纳一定程度公平上的偏差，来换取效率的实现。行政裁决更适于侵权纠纷争议不大，法律关系比较明确的案件。而对于案情和法律关系复杂，需要利益平衡的案件，还是司法程序更有利于案件的公正审理。

行政裁决设定的必要性源于所裁决的民事纠纷与行政管理活动密切相关性，只有那些与行政管理活动“直接”相关的民事纠纷才有必要由行政权予以裁决。12. 孔繁华：《行政与司法之间：行政裁决范围的厘定与反思》，载《甘肃政法大学学报》2021年第1期，第23页。在植物新品种保护体系中，“同源性行政裁决”是未来行政裁决适用范围的主要形态，也即相对人的行为既侵犯他人权利又违反行政法律规范，行政机关在查处行政违法的同时作出责令停止侵权的裁决行为。在事实已经查清的情况下，责令侵权人停止侵权行为，调解当事人的纠纷，有利于民事案件的快速解决，能够节省成本。

（二）从“裁决民事侵权”到“查处违法行为”的重心转向

在行政裁决总体呈现萎缩趋势之时，行政查处职能成为植物新品种行政保护制度中最为核心的内容。植物新品种领域与其他知识产权领域一样，呈现出由过去以“行政裁决民事纠纷”为重心，到现在以“行政查处违法行为”为重心的发展变化。13. 我国专利行政保护制度已经经历了由过去以“行政裁决专利民事纠纷”为重心到现在以“行政查处假冒专利违法行为”为重心的发展变化，参见郑建志：《我国专利行政保护制度的发展路径》，《知识产权》2012年第3期，第69页。2002年原农业部颁布的《农业植物新品种权侵权案件处理规定》是典型的以“行政裁决民事纠纷”为中心的行政执法模式，该规定以品种权人或利害关系请求处理品种侵权纠纷为程序的启动，将书面审理作为处理品种权纠纷的主要方式，将行政处罚嫁接在行政裁决的基础上，在处理决定书中写明行政处罚的内容。2015年《种子法》修订之后，《处理规定》的很多条款不再适应《种子法》的相关规定，但是因为种种原因一直未见修订。而国家林业局则在2015年对《林业植物新品种保护行政执法办法》进行了修订，修订之后的《执法办法》明显体现出以“行政查处违法行为”为重心。该办法规定了“请求查处”和“职权查处”两种启动行政查处的方式，查处过程遵循行政处罚程序，最终作出行政处罚的决定。行政调解作为附带程序，依当事人自愿原则对损害赔偿进行调解，调解不成可以向人民法院起诉。可以看出，行政裁决的退缩适应了避免公权过度干预私权领域、行政权过度挤压司法空间的发展趋势，而以行政查处为中心则体现了公权力介入品种侵权行为的根本目的在于通过打击违法行为来维护种业市场秩序。值得注意的是，《执法办法》虽然采取了以“查处违法行为”为中心的进路，但仍然没有对行政查处的介入门槛“侵权行为损害公共利益”做出解释和规定，因此仍然存在公权力过度介入私人维权的隐忧。

三、完善品种权行政处罚制度

（一）细化“公共利益”的行政处罚门槛

《种子法》第72条第5款虽然规定为了维护“公共利益”行政主管部门可以进行行政处罚，但是相关规定并未对“公共利益”的具体含义进行解释，导致这一条件在很大程度上被虚化。无论是原农业部《处理决定》还是林业局《执法办法》的相关条款都规定，在调查结束之后，认定侵权成立即可处罚，额度较小只是从轻处罚的依据。执法实践中也普遍将“侵权”和“行政违法”划等号，侵犯品种权的行为必然属于应受处罚的违法行为。

但是，植物新品种的侵权行为并不应当等同于行政违法行为，品种侵权行政处罚必须遵循一定的界限，这是因为：首先，民事侵权的救济是基于私权受到损害，传统上遵循意思自治的原则；而行政机关查处违法行为则是基于公共利益受到损害，行政权具有积极主动的品格，对违法行为的调查和处罚并不会受权利人意志的制约。品种权本质上是私权，对私人权利的主张和放弃应尊重权利人的意志，行政权不应过度介入私人领域，只有在侵权行为确实损害到社会秩序和公共利益的时候，才有必要进行行政干预。行政权力具有扩张本性和易腐性特征，若缺乏有效的法治约束或科学的制度安排，政府部门的盲目介入不仅无法解决知识产权领域的“市场失灵”，还会导致更为严重的“政府失灵”。14. 李永明，郑淑云，洪俊杰：《论知识产权行政执法的限制— —以知识产权最新修法为背景》，载《浙 江 大 学 学 报（人文社会科学版）》2013年第5期，第167页。其次，从节省行政成本的角度而言，不应动用公共资源处理私人事务。过于宽松的行政查处的受理条件，易于使行政程序成为私人维权的工具，也容易引发恶意举报和投诉行为。实践中不乏虚假举报的案例，一些知识产权权利人为达到打击竞争对手的目的，通过虚假举报启动行政执法，而行政机关在付出大量的人力和物力之后发现被举报的侵权行为根本不存在。如果行政资源经常被滥用，无疑会增加执法成本，也会激励引发不正当竞争行为。最后，行政处罚属于高强度的行政介入对市场进行管制的行为，虽然威慑力强、效果明显，但行政程序难以兼顾公平，可能造成不可挽回的后果。植物新品种侵权判断较为复杂，在证据收集、固定、侵权判断各方面的技术性和专业性都很强，很多案件的处理存在一定的难度。而行政查处程序遵循效率优先原则，缺乏公平处理案件的程序保障，对疑难案件易于造成错误判断。而行政处罚一经作出即得以执行，即便当事人不服提起行政诉讼也不停止执行，容易导致错误的行政处罚难以挽回的局面。

如何对“公共利益”进行细化？我们可以对比其他知识产权的行政介入门槛。我国《商标法》《专利法》《著作权法》都规定了行政处罚，但门槛性条件各有不同。《商标法》并未设定行政处罚的门槛，这是因为商标的主要功能是识别出处，商标侵权会导致公众混淆，损害不特定的消费者利益，破坏商标的识别功能会扰乱市场秩序，因此商标侵权不仅仅侵害特定的商标权人的权利，而且侵害了公共利益。《专利法》只对假冒专利规定了行政责任，单纯侵犯专利权只需承担民事责任。这是因为，假冒专利欺骗社会公众，对市场秩序形成冲击，而单纯专利侵权只是特定权利人的利益受到损害。15. 根据《专利法实施细则》第84条的解释，假冒专利是使公众混淆，将未被授予专利权的技术或者设计误认为是专利技术或者专利设计的行为。与商标和专利相比，著作权的私权性质更明显，《著作权法》设定了“损害公共利益”作为行政介入的前置条件。有人认为应当理解为侵权行为较为严重，已经导致公共利益的损害和市场秩序的破坏。16. 熊琦、朱若含：《论著作权法中的“行政介入”条款》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期，第120页。也有人认为应根据被侵权作品的数量、侵权行为的次数或持续时间、侵权所得，并结合其他若干因素综合判断。17. 陈绍玲：《著作权侵权行政处罚中“公共利益”的界定》，载《电子知识产权》2011年第9期，第94页。而《著作权行政处罚实施办法》则是将侵权人的过错程度、侵权时间长短、侵权范围大小及损害后果等情节作为行政处罚的考量因素。18. 参见国家版权局颁布的《著作权行政处罚实施办法》第29条。

借鉴以上经验，本文认为可以考虑将以下情形作为植物新品种侵权“侵害公共利益”的行政处罚门槛：一是以假冒、套牌等导致公众混淆的方法侵害品种权。假冒是以其他品种冒充授权品种进行销售；套牌是将授权品种换上其他品种的标签进行销售。假冒和套牌都会造成市场混淆，不仅侵害品种权人的权利，而且侵害购买者的利益，扰乱种子交易市场秩序。二是品种侵权情节较为严重。除假冒和套牌行为之外，还有一些“未经植物新品种权所有人许可，生产、繁殖或者销售授权品种的繁殖材料，或者为商业目的将授权品种的繁殖材料重复使用于生产另一品种的繁殖材料，情节较为严重，也可以进行行政处罚。情节严重，可以考虑侵权品种的产量、侵权行为的次数或持续时间、侵权所得额的多少等因素综合进行判断。

（二）建立与假种子处罚的制度衔接

当下假冒、套牌是破坏种业创新、危害种业市场秩序的主要因素。一个新品种的成功选育，需要七八年甚至近十年的时间，所投入的人力、物力成本非常高，而“司空见惯”的假冒、套牌种子正在严重危害中国种业的良性发展。我国已经审定通过3万多个种子品种，但真正经过市场检验并在市场可以流通的品种却为数甚少。大量的品种审定证书以及种子生产经营许可证等相关证照，正在沦为套牌种子的工具。一些种子企业以自己的品种审定证照去销售他人的授权品种，打着新品种的旗号诱导农民种植，市场被严重割裂，而这种品种侵权行为更加隐蔽。打击假冒、套牌行为应该成为品种权行政执法的重点，通过对这些行为重拳出击，维护市场秩序，为种业创新保驾护航。以假冒、套牌等方法销售品种权人的种子既是品种权行政处罚的主要对象，也是假种子处罚的对象，而两种处罚的标准并不相同，品种权行政处罚较之假种子处罚轻，可能造成实践中出现同种行为不同处罚的情况。为了避免这种情况的发生，应该提高品种权行政处罚的标准，与假种子处罚标准保持一致，这样既能加大对这些行为的处罚力度，又能保持《种子法》处罚标准的体系一致性，当品种权处罚和假种子处罚发生法条竞合的时候，也不会因“择重处罚”原则导致品种权处罚被回避。

四、重构《种子法》第72条的建议

《种子法》第72条是构筑我国植物新品种行政保护制度的主要条款，当下种业创新的知识产权保护备受重视，加强和完善品种权行政执法是应有之义，本文基于上述讨论，对该条款的完善做如下建议：

1.行政裁决回归本质

行政裁决应回归民事性、中间性和司法性的本质，与行政处罚做明确区分。现行《种子法》第72条第5款将行政裁决和行政处罚的处理结果混合在一起，应予以拆分。建议将第73条第1、2款定位于行政裁决，裁决的对象是不涉及公共利益的民事侵权案件，主管机关可以根据当事人提供的证据材料进行裁决，经过处理认定侵权成立的，可以责令停止侵权行为。对于“责令停止侵权行为”的性质曾经有过异议，现在通常认为不是行政处罚，而是行政裁决。19. 参见胡建淼，吴恩玉：《行政主体责令承担民事责任的法律属性》，载《中国法学》2009年第1期，第81页。对处理决定不服的，是提起行政诉讼还是民事诉讼，也是有争议的问题。根据最高人民法院2009年《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第8 条的规定，当事人不服行政裁决的，可以对方当事人为被告提起民事诉讼。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的，人民法院在对行政行为进行审查时，可对其中的民事争议一并审理。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》也有类似规定。行政裁决的本质是由行政机关根据便宜原则解决民事纠纷，在纠纷处理过程中居于中立地位，不应被卷入民事纠纷，因此对于不涉及公共利益的民事侵权案件的裁决不符的，当事人可以对方当事人为被告提起民事诉讼。行政机关不因行使裁决权而成为被告，也可以解除行政机关的后顾之忧。

2.移除民事赔偿的规定

《种子法》第72条第3、4款是关于民事赔偿的规定，而第72条的规范定位是品种权行政责任，将民事责任与行政责任穿插在一起，容易引起歧义，应予以删除。

3. 强化品种权行政处罚

我国应建立以品种权行政处罚为主导的行政执法制度，着重打击假冒、套牌等严重损害种业创新和市场秩序的行为。对于侵犯品种权同时损害公共利益的行为，行政机关立案查处进行行政处罚的同时，可以附带就民事侵权做出同源性行政裁决。完善品种权行政处罚，一是要明确处罚的门槛，二要提高处罚的标准。一般的品种侵权行为不是行政处罚的对象，也不是公权力介入行政查处的动因。只有侵害公共利益的品种侵权行为才是行政违法行为，能够成为行政查处的对象。对于何为侵害公共利益的品种侵权行为，在立法技术上可以留给行政规章进行进一步的解释，本文认为主要包括以下情形：（一）假冒授权品种的；（二）销售授权品种未使用其注册登记的名称的；（三）未经品种权人许可，生产、繁殖或者销售该授权品种的繁殖材料的，为商业目的将该授权品种的繁殖材料重复使用于生产另一品种的繁殖材料，情节较为严重的。在处罚标准上，应提高现有的处罚标准，与假种子处罚保持一致，这既是遏制当下严重的品种侵权的需要，也是保持《种子法》处罚标准的体系一致性的需要。当事人如果不服行政处罚，可以提起行政诉讼，同时要求对民事侵权的行政裁决一并审理。

综上，本文建议对《种子法》第72条做如下修改：

第七十二条 违反本法第二十八条规定，有侵犯植物新品种权行为的，由当事人协商解决，不愿协商或者协商不成的，植物新品种权所有人或者利害关系人可以请求县级以上人民政府农业、林业主管部门进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。

县级以上人民政府农业、林业主管部门接到请求，对于不涉及公共利益的民事侵权案件，可以根据当事人提供的证据材料进行裁决，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为。当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内以对方当事人为被告提起民事诉讼；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，当事人可以申请人民法院强制执行。县级以上人民政府农业、林业主管部门，根据当事人自愿的原则，对侵犯植物新品种权所造成的损害赔偿可以进行调解。调解达成协议的，当事人应当履行；当事人不履行协议或者调解未达成协议的，植物新品种权所有人或者利害关系人可以依法向人民法院提起诉讼。

县级以上人民政府农业、林业主管部门发现侵犯植物新品种权的行为同时损害公共利益的，应及时立案查处，查明存在违法行为的，责令停止生产经营，没收违法所得；可以吊销种子生产经营许可证；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处二万元以上二十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。县级以上人民政府农业、林业主管部门做出行政处罚的同时可以对民事侵权一并处理并就损害赔偿进行调解。当事人不服的，可以向人民法院提起行政诉讼并请求对民事争议同时审理。

五、结语

种业知识产权的保护事关我国粮食安全与国家安全。当下发达国家利用知识产权不断从产业链和价值链控制种子市场，国内种业危机并没有得到化解。我国种子企业发展缓慢，创新不足，假冒伪劣严重影响种子产业的发展，加强知识产权保护事关种业振兴行动的成败。知识产权行政保护手段具有显著的效率优势，但也一直伴随着争议。从植物新品种行政保护制度来看，提高制度设计的科学性，明确行政裁决和行政处罚各自的功能，做好与司法保护的衔接，才能充分发挥双轨制保护模式的优势。