资本下乡与以农民为主体的乡村振兴模式

王海娟，夏柱智

一、问题提出

党的十九大报告提出乡村振兴战略，并将坚持农民主体地位作为基本原则之一。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确指出“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”。(1)中共中央 国务院：《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，中华人民共和国农业农村部网站，http://www. moa.gov.cn/ztzl/xczx/xczxzlgh/。在乡村振兴战略实施中，工商资本(2)按来源分类，农村资本可分为农户资本、工商资本、部门资本。本文的工商资本下乡主要是指：从事工商业活动赚取资金的市场主体到农村从事相关生产经营活动，既包括狭义上的工商资本从事种养殖经营活动，也包括广义上的工商资本从事农产品加工、乡村旅游等经营活动。是一种重要的生产要素和参与主体。2018年中央“一号文件”提出鼓励引导工商资本参与乡村振兴，2019年以来，国务院及农业农村部门出台了更细致的资本下乡投资领域指导文件及支持政策。(3)参见《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/28/content_5404170.htm；农业农村部《社会资本投资农业农村指引》(农办计财〔2020〕11号)，中华人民共和国农业农村部网站，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202004/t20200416_6341772.htm；农业农村部 国家乡村振兴局《社会资本投资农业农村指引(2021年)》(农办计财〔2021〕15号)，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-05/08/content_5605362.htm。资本下乡对农民主体性发挥而言是一把双刃剑，既可能增强农民主体性，也可能侵蚀农民主体性。如何发挥资本下乡的建设性力量、实现以农民为主体的乡村振兴是一个重要的现实问题与理论命题。

关于资本下乡和农民关系，学界形成了两种对立的观点。批评者强调资本下乡的逐利本性与农民相冲突，(4)贺雪峰：《乡村建设中提高农民组织化程度的思考》，《探索》2017年第2期。注重农民相对弱势地位的结构性困境，(5)仝志辉,温铁军：《资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路——兼对专业合作社道路提出质疑》，《开放时代》2009年第4期。认为资本下乡将带来农民主体性丧失，增加农民生活成本及阻塞国家与农民关系，(6)焦长权,周飞舟：《“资本下乡”与村庄的再造》，《中国社会科学》2016年第1期。因而对资本下乡始终抱警惕态度，希望国家严格限制资本下乡。支持者则强调资本下乡具有不可替代的作用，可以带来农村缺乏的生产要素、先进生产方式和提高农民组织化程度，(7)涂圣伟：《工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱》，《改革》2014年第9期。是推进农民致富的必然选择。(8)李炳坤：《发展现代农业与龙头企业的历史责任》，《农业经济问题》2006年第9期。针对资本下乡可能带来的负面作用，支持者认为通过加强监管、建立利益共享机制、(9)姚树荣,周诗雨：《乡村振兴的共建共治共享路径研究》，《中国农村经济》2020年第2期。建构农民权益保护机制、(10)陈晓燕,董江爱：《资本下乡中农民权益保障机制研究——基于一个典型案例的调查与思考》，《农业经济问题》2019年第5期。发挥村社理性(11)陈 靖：《村社理性：资本下乡与村庄发展——基于皖北T镇两个村庄的对比》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2013年第3期。和提高农民组织化程度(12)徐 勇：《现代国家乡土社会与制度建构》，北京：中国物资出版社，2009年，第65页。等来避免不利影响。

上述争议背后的问题是不同类型资本下乡的动机不一、进入的领域多元，以及带动效果存在差异性，对农民主体性的发挥产生了不同的影响。资本下乡是否能够产生振兴乡村的社会效益与地方政府治理有关。地方政府行为是导致资本下乡作用偏离的重要原因，已有关于资本下乡增强农民主体地位的研究侧重于在政策上支持工商资本下乡和在体制上对农民“还权赋能”，(13)王春光：《关于乡村振兴中农民主体性问题的思考》，《社会发展研究》2018年第1期。而对于如何通过加强地方政府治理推动资本下乡、振兴乡村的实证研究十分薄弱。由此，本文力求阐明：要发挥资本下乡振兴乡村的作用，不能仅仅关注工商资本和农民两个主体，提升地方政府的治理能力是推进资本下乡、增强农民主体地位的重要基础，以此探索社会主义乡村振兴道路。在表述框架上，本文首先从坚持农民主体地位角度阐释国家推动资本下乡振兴乡村的基本原则，然后基于实证调查(14)2019年至2020年，研究团队在农村调查了资本下乡和乡村振兴问题，采取半结构化访谈方式收集了大量一手资料，后述案例均来自于此。具体的调研时间和地点包括：2019年7月5日至7月25日在西部地区G村调研，2019年10月15日至11月4日在中部地区T村和Q村调研，2020年7月5日至7月25日在西北地区H村调研，2020年10月25日至11月6日在中部地区Y村调研。揭示资本下乡过程中地方政府角色错位的两种困境，最后结合实践经验分析地方政府可能创新哪些治理机制以实现农民为主体的乡村振兴目标。

二、资本下乡趋势与乡村振兴的基本原则

在乡村振兴背景下，我国兴起了新一轮资本下乡热潮。乡村振兴战略既为资本下乡提供了新的发展空间，也对资本下乡提出了新要求，分析资本下乡的作用需要充分考察乡村振兴的多重目标。从基本国情和国家政策目标来看，推动资本下乡不仅仅要促进农村经济发展和满足工商资本的获利需求，还要求实现服务农民、带动农民发展的社会目标。

20世纪90年代，我国加快农村市场化改革，有条件地放开了资本下乡政策，激励了大量工商资本下乡推动农业产业化发展。此后在2008年左右，全球资本过剩及土地大规模流转政策形成了第二次大规模的资本下乡。党的十九大以来，城镇化快速发展、鼓励工商资本振兴乡村政策都极大地推动了第三次资本下乡热潮。具体而言，在工业化、城市化快速发展的背景下，我国农村产生了大量新产业和新业态，为工商资本进入农村投资提供了经济机会。根据第七次全国人口普查数据，2020年底我国城镇人口已占总人口数的63.89%。(15)国家统计局 国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：《第七次全国人口普查公报(第七号)》，中华人民共和国国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。庞大的城市人口对农产品及其加工品和特色农产品的需求急剧增加，对健康养老、乡村旅游等新业态的需求也逐渐增加。对此，在国家实施乡村振兴战略的背景下，各级政府部署了一系列惠民政策，向农村投入大量财政资金，推动农村进入快速发展阶段。同时，国家鼓励资本下乡参与乡村振兴，为资本下乡提供诸多政策支持。2018年，中央“一号文件”提出“加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策”，(16)《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。对重点扶持资本下乡投资的产业给予土地、财税、融资等政策支持。

在乡村振兴背景下，推动资本下乡需要兼顾满足工商资本的获利需求和坚持农民主体性。从工商资本的角度来说，资本下乡热潮的产生根本上是经济利益激励的结果。工商资本是市场主体，具有逐利本性，只有当农村有获利机会时，才会进行投资。单方面强调工商资本的社会责任，不考虑工商资本的获利需求，并不符合现实。这意味着，发挥资本下乡的作用需要遵循经济规律，通过推动乡村产业发展满足资本下乡的经济需求。

与此同时，在乡村振兴时期推动资本下乡，需要坚持农民主体地位的基本原则。我国的基本国情和发展阶段决定了将农民作为乡村振兴的主体，才能真正实现乡村振兴。从基本国情来看，我国农民数量众多，根据第七次全国人口普查数据，农村户籍人口大约有7.7亿人，农村常住人口大约有5.1亿人。(17)国家统计局 国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：《第七次全国人口普查公报(第七号)》，中华人民共和国国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。农民城镇化是一个长期的历史过程，大部分农民仍需要依靠土地生存。即使将来城镇化率达到了70%，农民数量仍然有四、五亿人。因此，在很长一段时期内，耕种小块土地的农民是农村经济发展的主要群体。据第三次农业普查的数据，2016年我国实际耕种的耕地面积为16.8亿亩，其中流转面积占实际耕种面积的23.4%，76.6%的耕地仍然由农民自己在经营。(18)陈锡文：《从农村改革40年看乡村振兴战略的提出》，《中国党政干部论坛》2018年第4期。在农村人口数量众多的情况下，推动乡村振兴关系到几亿农民对幸福生活的追求，相应地，发展乡村产业需要回应农民的生产需求，让农民参与其中并从中获益。从发展阶段来看，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，而这种发展的不平衡、不充分突出反映在农业和乡村发展的滞后上。农民增收乏力仍然是我国经济发展的短板，推动乡村产业发展需要给农民持续增收和共享经济发展成果创造机会与条件。

国家在推进资本下乡的过程中，始终将坚持农民主体地位作为乡村振兴的基本原则，强调对资本下乡的引导和规范管理的重要性。2014年中央“一号文件”提出“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度”；(19)中共中央 国务院：《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，中华人民共和国农业农村部网站，http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2014/zywj/201401/t20140120_3742567.htm。2015年相关部门出台了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，(20)《农业部 中央农办 国土资源部 国家工商总局关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/22/content_5075686.htm。提出了资本下乡的监管细则；2017年中央“一号文件”提出“研究制定引导和规范工商资本投资农业农村的具体意见”。(21)《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm。2019年，国务院出台《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，强调在资本下乡过程中坚持农民主体地位，提出要“坚持互惠互利，优化营商环境，引导工商资本到乡村投资兴办农民参与度高、受益面广的乡村产业”。(22)《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/28/content_5404170.htm。2020年，农业农村部制定了《社会资本投资农业农村指引》，并于2021年进行了修订，强调引导资本下乡投入重点产业和领域。这其中，加强地方政府治理是发挥资本下乡振兴乡村的建设性作用的关键。与通常市场化意义上的资本下乡不同，包容和带动农民发展是乡村振兴战略对资本下乡提出的重要要求，体现了国家对资本下乡的政治定位。

总之，在乡村振兴战略实施背景下，在明确资本下乡的经济功能的同时，国家强调了资本下乡带动农民发展的社会效益问题。在某种程度上，推动资本下乡发展农村经济是手段，而回应农民的内生发展需求、让农民共享农村经济发展成果是乡村振兴的根本。如果资本下乡没有增强农民主体性，这种乡村振兴是无意义甚至是失败的。因此，需要地方政府落实国家关于资本下乡的政策要求，以最大限度地发挥资本下乡振兴乡村的社会效益。

三、政府错位与乡村振兴的困境

从调查的情况来看，资本下乡过程中地方政府存在两类角色错位，对农民产生了负面影响。具体表现为地方政府发挥主导作用或者缺位，导致资本下乡并没有产生显著的社会效益，反而侵害了农民权益。

(一)政府主导的资本下乡及其困境

随着乡村振兴战略的实施，乡村产业发展成为了地方政府的重要治理任务。在部分农村地区，地方政府为了完成考核任务和获得政绩，在产业发展中发挥着主导作用。其会根据自身需求选择产业类型，投入大量财政资金推动生产发展乃至“打造”产业，工商资本则成为政府完成治理任务和获得政绩的工具。地方政府只是在形式上完成了考核任务，而没能真正推动乡村产业发展，工商资本也难以从产业发展中获利。通常，为了激励工商资本参与的积极性，地方政府会给予其一定的利益空间。如在项目制实施初期，政府将项目分配给配合其工作的工商资本，工商资本的主要获利方式是套取项目资金。(23)王海娟：《资本下乡的政治逻辑与治理逻辑》，《西南大学学报》(社会科学版)2015年第4期。随着国家增强对财政资金的严格管理和项目制的不断完善，工商资本的主要获利方式是获得在其他领域的经济发展机会。在案例1中，C企业经营农业园区的目的是获得城市土地开发权，其在农业园区的投入相当于是获取土地开发权的公关成本。这种类型的工商资本进入的农村领域可能非常广泛，特别是在地方政府特别重视的农村投资领域。

案例1：西北地区H村在20世纪90年代就开始发展蔬菜大棚产业，由农民自主经营，并成为了地方政府的农业工作特色。2010年，地方政府为了申请省级农业示范园区，要求村委会流转土地进行大规模经营。村委会将农民的土地流转过来直接经营，获得了“省级农业示范园区”称号。2014年村委会经营失败，不愿意继续经营农业园区。于是，地方政府动员当地最大的房地产公司C企业经营农业园区。C企业接手农业园区的主要目的是帮助地方政府“打造”政绩，以获得在城市开发房地产的机会。C企业将大部分的大棚都转包出去，派驻1个员工和1个技术员进行日常经营管理，只种植2个大棚用于迎接政府的各种检查工作，并没有开展真正的经营活动。而事实上，C企业从接手农业园区开始就一直处于亏本状况，其对管理人员提出的要求是每年亏损不超过500万元。

在地方政府主导下，农村会形成政府主体的乡村振兴模式。在这种模式中，资本下乡的主要作用是满足地方政府的考核需求和政绩目标，地方政府主要关心是否完成了治理任务及是否符合上级政府的政策要求，并不关心产业发展的状况及农民的参与程度。产业发展主要遵循政治逻辑，地方政府通过行政手段“打造”的产业实际上是一种政治景观。在案例1中，农业园区经营处于亏本状态，地方政府引入工商资本的主要目的是保住“省级农业示范园区”的称号，以完成建设省级农业园区的治理任务，并将其作为农业工作政绩。从全国范围来看，地方政府所推动的集体经济发展中存在普遍的形式主义问题，资本下乡的主要作用只是在形式上完成了地方政府的行政考核任务。(24)夏柱智：《农村集体经济发展与乡村振兴的重点》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2021年第2期。

在政府主体的乡村振兴中，资本下乡不仅没有回应农民的产业发展需求，还会挤占农民的发展空间。工商资本主要关心的是帮助地方政府完成行政任务，并不是特别关心投资的收益。工商资本没有进行实质性的投资，但却占有了农民用于发展经济的土地资源和政策资源。资本下乡一般都会占用区位和生产条件最好的土地资源，而地方政府为了“制造政绩”，会将财政资源投入到工商资本“经营”的产业中，在一个村庄投入的财政资金往往有几千万元乃至上亿元。政府将有限的财政资源集中于个别工商资本投资的产业中，意味着农民可用财政资源的减少。在案例1中，当地政府几乎将所有的农业项目都投入到了农业示范园区中，累计投入项目资金超过2 000万元，还配套了40亩的建设用地指标，而农民获得的农业项目则十分有限。

(二)政府缺位的资本下乡及其困境

在大多数的资本下乡过程中，地方政府往往处于缺位状态。在城市导向的发展战略中，地方政府普遍将有限的财政资金用于工业发展和城镇建设。除非关系到治理任务、政绩或者社会稳定，否则，地方政府对于农业农村发展的关心非常有限。甚至会任由工商资本自由下乡，既不关心资本下乡是否盈利，也不关心资本下乡对农民的影响。

案例2：中部地区Y村有3 000亩地，2005年之前由农民耕种。2005年，当地农民开始进行土地流转，到2017年，全村土地由十几个农民耕种，每个农民耕种200亩左右。当时，土地租金上涨到650元/亩，但是粮食价格一直下跌，导致当地农民种植粮食亏本，要求降低土地租金。村干部为了避免调整土地租金带来的矛盾纠纷和土地抛荒问题，从外地引来4个企业流转全村土地。这4个企业主要发展养殖业和特色种植业，有能力承担高昂的土地租金，形成了与农民的竞争关系。

在政府缺位的情况下，农村形成了资本主体的乡村振兴。工商资本主导着乡村产业的发展，乡村产业发展仅仅满足了工商资本的经济诉求。资本主导乡村振兴的第一种形态是工商资本以投资名义在农村修建私人庄园、会所、别墅等，用于休闲。一直以来，我国政策不允许非农民进入农村占有土地和修建房屋。但在地方政府管控较为松散的地方，一些城市市民以资本下乡发展产业的名义，修建用于个人使用的庄园和房屋。这种类型的资本下乡主要发生在城郊村和风景优美的农村地区。近几年，随着国家在农村投资的增加及人居环境整治工作的开展，激励了越来越多的城市市民到农村休闲。而集体经营性建设用地入市政策及宅基地“三权分置”改革，为非农民在农村修建庄园和房屋提供了合法性。资本主导乡村振兴的第二种形态是工商资本进入农民擅长的种植业和养殖业领域，与农民形成竞争关系。随着农业生产力进步，农业规模化条件逐渐成熟，资本投资农业的优势不断凸显。从目前来看，养殖业规模经营的条件已经成熟，农民逐步丧失竞争力，工商资本逐渐成为了主导的经营主体。随着农田建设的不断完善和农业生产技术的进步，种植业规模经营的条件也逐渐形成，工商资本在种植领域也逐渐具有竞争力。

在资本主导的乡村振兴中，资本下乡侵犯了农民的利益。在上述第一种资本下乡形态中，工商资本不开展投资活动却占用了大量的土地资源，挤占了农民的发展空间。一般认为，让城市市民到农村居住和生活能够带动土地升值和农村发展。这忽视了农民数量远远多于下乡的市民，只有距离城市较近的城郊村和环境优美的农村才有发展的机会，(25)贺雪峰：《谁的乡村建设——乡村振兴战略的实施前提》，《探索与争鸣》2017年第12期。大部分地区的农民获利空间很有限，反而丧失了用于经济发展的宝贵土地资源。在上述第二种资本下乡形态中，乡村振兴主要回应工商资本的需求，农民难以从中获利，甚至利益受损。在案例2中，地方政府并没有着力解决农民面临的产业发展困难，却任由工商资本进入农村社会，农民则面临被排挤出农业生产领域的局面。从这个角度说，在地方政府缺位的情况下，鼓励资本下乡可能是一个工商资本打败农民的过程。

四、政府引导与资本下乡的机制

在资本下乡过程中坚持农民主体地位，不仅仅需要政府理念的深刻变化，更需要提升地方政府治理能力，进言之，地方政府要发挥引导规范的作用，建立工商资本参与、农民主导产业发展的机制。发挥地方政府引导作用的核心是将政府作用与市场力量有机结合起来，地方政府既不能置身事外，把一切都甩给“市场”，也并非只会用行政权力强制推动生产发展，而要着力建立利益主体之间的良性互动关系。在地方政府的引导下，工商资本要进入农民干不了或者干不好的薄弱领域，并建立与农民的联结，实现以农民为主体的乡村振兴。

(一)建立严格准入机制

不同类型工商资本进入农村的动力和具备的农村经济发展能力存在差异性。根据这种动力和能力的不同，可以将资本下乡划分为两种类型。第一种类型的工商资本的主要动力是投机，缺乏农村经济发展能力。就如上文所指出的，这些资本并没有真正投资产业，还占用了农民发展的土地资源和政策资源。并且，这种类型的工商资本对农村经济发展规律不熟悉，让其投资农业往往带来违背农业发展规律、引发诸多风险的问题。第二种类型的工商资本的主要动力是投资，有较强的农村发展能力。这类资本真正投资产业，有在农村投资的经验，非常了解农村产业发展规律，可以带动农民发展。

针对资本下乡的不同类型，地方政府需要建立严格准入机制。其一，设置准入条件，将有农村投资动力和能力作为资本下乡的前提条件；其二，建立审查制度，详细审查工商资本的动机、经营能力和发展规划等，激励投资型资本进入农村，严格限制投机型资本进入农村。

案例3：中部地区T村是传统的柑橘种植基地，也是城郊村，并且环境优美。T村有发展柑橘种植业和乡村旅游业的机会，也有很多市民想到村庄中居住和养老。地方政府对投资企业进行了筛选，选择从事柑橘销售业务的投资者进入发展种植业，选择有相关创业经历的投资者进入发展乡村旅游产业，禁止投机型资本进入农村。并且，地方政府提供统一的土地和房屋租赁合同，出台了土地租金指导价，防止投资者变相占有或者买卖农村土地和房屋。

通过建立严格的准入机制，地方政府可以推动有农村投资动力和能力的工商资本下乡。在案例3中，地方政府推动有柑橘销售能力和乡村旅游发展能力的工商资本下乡，限制投机型资本下乡，并出台实施了相应的配套监管政策。实际上，在国家强调加强对资本下乡进行引导和规范管理的背景下，大部分地方政府都建立了准入机制，但是在很多农村地区并没有得到有效执行。保障准入机制有效运行的关键是改变地方政府与工商资本合谋的制度环境。例如，在精准扶贫时期，国家对地方政府发展乡村产业提出了更高要求并进行严格督查。但是地方政府很难完成产业发展任务，由此不得不依赖工商资本完成考核任务。为了换得工商资本的支持，地方政府会默许企业违背政府管理规范。因此，只有在改变地方政府与工商资本合谋的制度环境的地区，地方政府才有可能将严格的准入机制落到实处。

(二)完善利益联结机制

有的工商资本下乡虽然有动力和能力推动农村经济发展，但是并没有建立与农民的利益联结机制，反而形成了与农民的竞争关系。农民掌握廉价的土地资源和自雇劳动，擅长领域是依赖土地和劳动力资源的种养殖环节。而有的工商资本会通过大规模流转土地的方式进入种植业，然后以扩大生产规模的方式进入养殖业。从全国的趋势来看，农村生猪养殖业基本上由企业经营，实现了生猪规模化养殖，大部分农民被排挤了出去。(26)《国家统计局高级统计师黄秉信解读第三次全国农业普查主要数据公报(第二号)》指出“规模农业经营户和农业生产经营单位的生猪存栏量占全国的62.9%”，中华人民共和国国家统计局网站，http://www.stats.gov. cn/tjsj/sjjd/201712/t20171215_1563554.html。在一些基础设施完善、土地集中连片的地区，完全机械化的条件下，农业企业也能够在种植环节实现规模经营，并不存在技术难题。(27)我们在安徽繁昌县平铺镇调研发现，企业种植的耕地面积占全部耕地的80%以上；而在上海市金山区，企业种植的耕地面积占全部耕地的95%以上。

针对工商资本与农民的竞争关系，地方政府需要完善二者的利益联结机制。其一，找到工商资本与农民的共赢点。工商资本与农民之间存在共赢点是建立利益联结机制的关键。从农民的需求和工商资本的优势来看，农民缺乏的是市场经营能力和投资资金，工商资本的优势是拥有较强市场经营能力和较为丰富的投资资金。两者的共赢点是建立基于市场的合作关系，如农民进行农产品生产，工商资本则主要建立销售渠道将农产品销售出去。其二，引导工商资本建立与农民的共赢关系。地方政府采取资金扶持、制度规范和土地利用管理等方式进行引导，将工商资本与农民的竞争关系转变为合作关系。具体地，在传统产业中，地方政府引导工商资本进入市场销售环节；在新兴产业中，地方政府引导工商资本开拓新市场空间。其三，保障利益联结关系的稳定性。工商资本具有相对于个体农民的强势地位，特别是容易与村庄精英形成共谋关系，影响利益联结机制的稳定性。因此地方政府可以建立由政府相关部门、村民代表和工商资本组成的协商平台，以平等协商的方式制定合理的利益分配关系。

案例4：在中部地区Q村，地方政府积极引导工商资本开拓新市场和带动农民更新品种，推动种植业发展。当地从20世纪80年代就开始发展柑橘种植业并成为主导产业，但目前遭遇了品种老化和跟不上市场需求的问题，大量农民放弃了柑橘种植。2017年，地方政府引导一家具有市场销售能力的企业在Q村推广蜜柚种植并进行品牌营销，其中“泉水蜜柚”获得“鄂柚一号”称号。企业与农民签订协议，由企业提供品种和技术，由农民改良品种，企业负责收购农民的柚子并统一销售。在该企业的带动下，农民积极更换新品种，柚子种植规模迅速扩大。由此，Q村农民提高了家庭收入水平，以种植农业为主，不需要外出打工。

完善利益联结机制的关键是找到工商资本与农民的共赢点，如果工商资本和农民无法从合作关系中获利，就很难建立二者“利益共享、风险共担”的利益联结机制。在不同农村、不同发展阶段和不同经济领域中，工商资本与农民合作的共赢点存在差异性，地方政府的作用是要在具体的环节和领域中找到二者的共赢点。在传统种养殖业中，工商资本的主要作用是利用市场关系网络，拓展销售渠道、建立品牌、储存运输等，联结农民与市场，如案例4所示。在新兴产业中，工商资本的主要作用是利用资金和市场关系网络，探索新业态和开拓新市场，为农民发展新兴产业提供新的市场空间。

(三)激活村社组织机制

在“大国小农”的基本国情下，发挥资本下乡的带动作用要解决工商资本与农民对接的问题。我国农民数量众多、高度分散且遵循乡土逻辑，工商资本进入农村与一家一户分散的农民对接成本高昂。在交易成本方面，工商资本与一家一户的农民进行协商、谈判、签订合同、保障合同执行等的成本很高，还会遭遇到农民的机会主义行为、农民排斥问题等。(28)陈义媛：《资本下乡的社会困境与化解策略——资本对村庄社会资源的动员》，《中国农村经济》2019年第8期。在公共资源使用方面，工商资本使用公共资源会遭遇诸多难题。我国采取集体土地所有制制度，农村公共资源归集体所有，由农民无偿使用。工商资本缺乏使用公共资源的合法性和公共规则，面临基础设施供给不足、公共品缺乏等问题。如在土地已经确权到户的情况下，如果个别农民因为占有特定位置的地块而反对公共决策和集体行动，则工商资本很难获得集中连片的土地资源。在持续经营方面，管理风险和市场波动会带来利益分配关系变化，既有可能产生工商资本收益快速上涨而农民利益相对受损的问题，也可能产生工商资本收益快速降低而退出农村的问题，农业经营很容易中断。

为了应对工商资本的这种嵌入性问题，地方政府需要激活原有的村社组织，建设工商资本与农民之间的组织机制。其一，进行组织动员。地方政府将发展农村经济、为投资者服务、保障农民权益和维护社会稳定等作为考核内容，压实村社组织的治理责任。其二，赋权村社组织。地方政府规定由村社组织充当农民和工商资本的组织中介，由村社组织制定公共资源的使用规则和建立民主协商机制，承认村社组织制定的公共规则的合法性，并为其实施提供制度保障。只要村社组织制定的公共规则符合大多数农民的利益和相关民主决策程序，地方政府就要保障公共规则的执行和落实。同时，地方政府允许村级组织收取一定的公共资源使用费用，或者向投资者收取一定的管理费用，提升村社组织的治理能力。其三，提供制度空间。地方政府进行土地制度创新，包括“规模流转”“三权分置”“反租倒包”等，赋予村社组织调控土地的权利，(29)王海娟,胡守庚：《土地制度改革与乡村振兴的关联机制研究》，《思想战线》2019年第2期。便于农村公共资源的市场化和集中连片使用。

案例5：在西部地区G村，地方政府在引入工商资本发展乡村旅游的过程中，充分引导、发挥村社的组织作用。村社组织采取“反租倒包”的方式，将部分农民的土地和闲置房屋流转过来，进行统一规划和基础设施配套，统一对外招租。工商资本使用公共资源只需要与村社组织对接，统一向村社组织支付租金。村社组织制定租金分配规则，按照市场价格向被占地的农民支付土地和房屋流转费用，剩余的租金用于产业发展配套和公益事业建设。

通过激活村社组织机制，地方政府形成了“资本+村社组织+农民”的组织化路径。第一，村社组织充当农民和工商资本的代理人，工商资本只需与村社组织对接，不需与一家一户的农民对接，降低了交易成本。第二，村社组织制定公共资源市场化使用规则，通过民主决策程序促使农民形成一致性集体行动，按照市场机制将公共资源交由工商资本使用。第三，村社组织制定民主协商机制，由村组干部和村民代表就利益分配进行协商，确定大部分农民都同意的方案。学界很早就认识到了建立组织中介的重要性，将注意力集中在专业合作社、中介组织、专业协会等经济组织上，尤其强调农民专业合作社的重要性。(30)蒋永甫,何智勇：《资本下乡与现代农业发展中的农民组织化路径》，《云南行政学院学报》2014年第5期。问题是农民的行为嵌入在村庄社会关系中，受到地方规范、人情面子等社会因素的影响，会采取集体非理性行为。上述经济组织是单一组织，组织资源较少、权威较弱、主要遵循市场机制，很难将农民组织起来。并且，这些经济组织受到的约束较少，往往存在工商资本与组织管理者的合谋问题。而我国的村社组织是集体经济组织、村民委员会、党组织三套组织体系共用“一班人马”的综合性组织，具有较低的组织成本、较丰富的组织资源和较高的组织合法性，能够将农民有效组织起来，实现与工商资本的组织联结。

综合上述三个方面来看，从坚持农民主体地位的角度，推动资本下乡的功能是回应农民的内生发展需求，促进小农户与现代农业的有机衔接。从农民的内生发展需求来看，农民主要面临与市场的对接难题。(31)苑 军，金太军：《行政、社区、市场：乡村组织振兴“三重赋权”的内在逻辑》，《理论与改革》2021年第4期。农民毕竟不是纯粹的市场经营者，缺乏投资资金、市场关系网络、市场专业知识等，对市场变动趋势和市场需求不了解，分享到的市场利益非常有限。在改革开放初期，农村市场不发达、资本稀缺、竞争性较弱，地方政府在联结小农户与大市场上发挥着重要的作用。在很多农村地区，地方政府主导的产业发展模式取得了不错的成效，产生了数量众多的专业村和专业镇，形成了较为稳定的产业布局。而伴随市场分工的深化、农村经济发展专业化程度提高及竞争性增强，乡村产业发展对资金投入和专业知识提出了更高的要求，地方政府很难继续发挥联结市场的作用。特别是在新产业和新业态的发展中，仅靠地方政府很难推动农村经济发展。工商资本的主要优势是掌握大量资金，拥有长期市场经营积累的资源和人脉关系等，掌握着丰富的市场信息和专业知识，具有对接大市场的优势。因此，推动资本下乡是增强农民发展能力的内生要求。

地方政府通过建立三种治理机制，引导工商资本发挥联结农民与市场的作用，满足了农民的内生发展需求，提升了农民的发展能力。具体地，在新产业发展实践中，资本下乡解决了农民的资金不足和市场开拓能力不足问题，带动了农民进入新市场空间。资本下乡推动了乡村旅游、健康养老等新产业和新业态的发展，也带动了土地租金上涨，通过于此，农民可以分享到新产业发展带来的好处。在传统产业发展实践中，资本下乡解决了农民的市场经营能力不足问题，将农民更深程度地带入市场中。资本下乡建立了畅通的市场销售网络，农民可以根据市场需求调整生产结构和产品，能够更加顺利地将农产品销售出去并获得更高的价格。

由此看来，工商资本的获利目标与增强农民主体性并不必然冲突，通过地方政府的引导与监督，正确发挥工商资本的作用，可以增强农民的主体性。实践中，将工商资本的功能定位为发挥资金投资和市场经营的作用，对工商资本和农民存在双赢效应。工商资本的资金、市场能力与农民的土地、劳动力形成互补的资源合作关系，既能弥补农民的不足，又是工商资本强化竞争优势的重要策略。(32)刘 魏,张应良等：《工商资本下乡、要素配置与农业生产效率》，《农业技术经济》2018年第9期。总体上，资本下乡在地方政府的合理与有效推动下，能让农民与市场更广泛、更深度地联结，能够实现小农户与现代农业的有机衔接，农民亦能分享到现代农业发展带来的好处。

五、结 论

工商资本是促进乡村振兴的重要力量，如何处理好资本下乡与农民利益保护的关系一直是我国农村经济发展的一个重要命题。从地方政府治理角度分析资本下乡，有助于深化对资本下乡和乡村社会关联的理解，当地方政府发挥主导作用或者缺位时，就容易产生资本下乡与农民的冲突。只有正确发挥地方政府的引导作用，将工商资本嵌入到农民主导的产业体系中，才会实现以农民为主体的乡村振兴。

推动资本下乡与坚持农民主体性是否可以兼顾取决于一定的社会条件。在当前阶段，农民与市场联结的难题日益凸显，是乡村振兴的瓶颈之一。工商资本具有联结农民与市场的优势，但资本下乡也可能排斥农民。合理发挥地方政府治理作用，引导工商资本着力解决农民与市场联结的难题，可以推进以农民为主体的乡村振兴。故发挥资本下乡增强农民主体性的作用不仅仅要在政策上支持工商资本，在体制上对农民“还权赋能”，还需要在治理上发挥地方政府的有效作用。

乡村振兴战略的实施要求在推动资本下乡的过程中增强农民主体性，凸显了我国农村发展和振兴道路的特色所在。坚持农民主体地位原则不仅是乡村振兴的根本要求，更是由以人民为中心的根本政治立场决定的。国家推动资本下乡并不意味着完全放开农村市场、将农村作为工商资本的投资领域，而是要发挥资本下乡带动农民发展的社会效益。这表明，我国的乡村振兴遵循的不是资本主导的发展逻辑，而是农民主体的社会主义逻辑。