完善地方立法协商路径探析

文／赵先彬

立法协商作为社会主义协商民主的重要组成部分，是贯彻党的群众路线的具体体现，是民主立法的客观要求，是中国特色社会主义民主政治实践的重要内容。实践中，享有立法权的地方，在深入推进科学立法、民主立法、依法立法过程中，就立法协商进行了有益的探索，积累了实践经验，同时也暴露了一些问题。本文试从立法协商的基本内涵、立法协商的意义及完善路径入手，对地方开展立法协商进行初步探析。

一、立法协商的基本内涵

近年来，享有立法权的地方在探索立法协商方面积累了实践经验，但什么是立法协商，理论界和实务界的研究还只处于摸索阶段。根据党的十八届三中、四中全会关于立法协商的要求，立法协商一般理解为：立法机关通过座谈会、听证会、论证会等方式，就立法事项公开、广泛征求社会公众意见的互动沟通活动。立法协商本质是人民当家作主，是协商民主的重要内容，是实现人民当家作主，保证人民行使管理国家和社会事务、经济和文化事业的权利的重要形式和路径。立法协商的实质是民主立法，是立法过程中的重要环节。立法协商就是通过人民群众的广泛参与，使立法更好地集中人民智慧，体现人民意志，维护人民利益。立法协商是人大及其常委会发扬社会主义民主，广纳建言、集思广益，以提高立法质量的民主活动。立法协商是发生在人大及其常委会立法过程中的一个环节，本质上属于立法活动，人大及其常委会仍然是法定的立法机关。在立法协商中，应当坚持“有序参与、平等议事，民主协商、理性表达，凝聚共识、求同存异”的原则。

二、立法协商的意义

一是推进社会主义民主政治建设的必然要求。立法协商是协商民主的重要内容，是协商民主在立法工作中的具体运用，是深化政治体制改革、全面推进依法治国的要求。立法协商体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，体现了人民代表大会制度的与时俱进。开展立法协商，有利于促进协商民主广泛多层次制度化发展，有利于促进中国特色社会主义民主政治建设。

二是实现立法科学民主化的根本途径。立法协商有利于实现民主立法，使社会各阶层参与到立法活动中来，确保立法机关倾听到来自更多阶层的意见和建议，增强立法的群众基础；有助于人民群众了解立法过程，监督立法决策，及时发现并纠正立法中的失误和偏差；有利于克服部门利益法制化的倾向，提高立法质量。

三是提高公民法治意识的特殊路径。立法协商可以最大范围和最大限度地吸纳民情民意，更易于被人民所理解和接受。各阶层通过参与立法协商过程，表达自身诉求，制定符合自身利益需求的法规。通过立法协商，立法结果融入了更多数人的意志，使公众感受到法规是包括自身意见在内的各阶层的共同意志，有利于增强群众对法规的认同感和亲密感，使其更加自觉地遵守法规，从而降低法规的执行成本。

四是监督立法公平公正的有效手段。立法协商是开展立法监督的有效手段。立法协商可以使利益各方能够充分表达自己的诉求，并通过平等地沟通、讨论，对提高立法质量具有积极意义。通过开展立法协商，使得争论的焦点得以明确、各方的意思得以沟通、各种社会利益得以协调，才能确保立法机关找到利益诉求的最大公约数，实现立法的正义性，避免立法的任意性，从而使每一项立法都符合宪法和法律的精神，反映人民的意愿，得到人民的拥护。

三、完善地方立法协商的路径选择

近年来，各地积极推动立法协商，成效显著，但在立法实践中仍存在一些亟待解决的问题。如立法协商制度还有缺失，立法协商程序还不够完善，参与协商者缺乏主动性，协商成果运用机制缺乏等。这些都需要在实践中不断改进和优化。

（一）加强党对立法协商工作的领导。坚持党的领导，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证。立法协商的性质决定了立法协商必须依靠党的领导。通过立法协商，把党的路线、方针、政策及党委有关重大问题的决策，体现在立法规划计划中，体现在重要的法规中，体现在有关法规的重要条款中。立法协商涉及面广、利益关系复杂，只有发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，统一规划、部署，才能确保协商工作取得实效。

（二）发挥人大在立法协商工作中的主导作用。立法协商作为立法活动的重要内容，应充分发挥地方人大及其常委会在立法协商中的主导作用。一是准确把握立法协商的重点内容。立法涉及不同领域的多个方面，不是所有的问题都要进行协商，必须抓住重点问题进行协商。在立法涉及重大改革举措、利益关系复杂和意见分歧较大的焦点、难点问题或者争议较大立法项目的，人大及其常委会要组织和引导相关利益方充分开展立法协商。二是搭建多元化的立法协商平台。立法协商平台是开展立法协商的物质基础，通过建设多元化的协商平台，完善立法机关与社会公众的沟通方式，了解社会各方对立法的诉求。从实践来看，立法协商平台分为时空性立法协商平台和非时空性立法协商平台，前者如在固定地点、时间组织相关协商主体按照既定的程序定期进行协商沟通；后者如通过报纸、电视广播、网络等形式进行广泛协商沟通。三是建立健全科学的立法协商规则。在规则的设计上，保证协商主体地位的平等性；保证参与协商人员选择的随机性和代表性；保证协商共识的公平性，力求“最大公约数”，最大限度地满足公民诉求。

（三）扩大立法协商主体的范围。一是扩大人大代表的参与。要扩大人大代表对人大常委会会议和工作的参与，邀请人大代表参加人大常委会召开的各种立法座谈会、听证会、论证会和其它立法活动。二是扩大社会公众有序参与。扩大公众参与立法协商，不仅能够增加参与主体的民主性，还能够提升立法协商的活力，推进公众参与公共决策。三是扩大高校和专家学者的参与。借助高校和专家学者的力量，不仅可以弥补立法机关专业信息资源不足的问题，还可以利用高校的专业技术资源和专家的理论功底，引导各方按照法律规范和技术要求进行协商，提出符合法律正义的立法主张，从而保证协商的科学性。四是扩大协会组织、社会团体等民间智库的参与。注重协会组织、社会团体等民间智库参与立法协商，发挥其搜集和反映民意的作用，能够促进立法协商参与主体的平等性和民主性。

（四）发挥政协在立法协商工作中的重要作用。政协在地方立法协商中具有天然的优势。一是具有广泛的群众基础。政协可以通过各界别组织吸收各党派、团体和社会各界人士广泛参与到地方立法协商活动中，积极为地方立法活动建言献策，最大限度地表达社会各界的立法需求。二是政协成员的广泛性。政协本身的运行机制，使政协汇集了各方面的专家、学者等，提出的意见具有较强的针对性，对于立法活动具有“智囊团”和“知识库”的功能与作用，可以直接在立法协商活动提供智力支持。

（五）完善立法协商成果运用反馈机制。完善立法协商成果运用反馈机制，规范意见建议的采纳标准，鼓励和引导社会各方对立法工作的积极参与。地方人大及其常委会工作机构应当汇总、整理，认真研究协商意见，形成研究报告，载明协商中各方的主张、争论的焦点、采纳或不予采纳的理由等主要内容，通过书面回复、网络公告、召开座谈会、新闻发布会等多种方式，及时向参与立法协商的有关主体反馈意见采纳情况，杜绝协商意见“有来无回”，立法协商“有头无尾”的情形，以期建立立法协商的良性互动机制，保护协商主体参与立法的积极性。

（六）构建立法协商的效果评价机制。立法协商程序结束后，立法机关应当对该次立法协商的全过程认真进行总结评估，重在积累经验、发现不足，促进立法协商制度机制的不断完善。为保证立法协商的有效性，可针对具体的立法协商活动进行跟踪反馈，及时获取利益主体各方对协商内容、协商程序安排等各方面的意见和建议，同时就协商产生的法规实施进行长期调研，以实际效果来检验立法协商的有效性。■