生态环境承载能力预警制度的优化路径——以风险社会为视角

袁日新

（沈阳工业大学 文法学院，辽宁 沈阳 110870）

现代社会是一个风险社会，环境风险始终是一个不可回避的典型风险。预防是风险社会中公权力需要的一种手段，国家需要通过采取预防措施应对环境压力和资源枯竭。风险预防已成为环境资源法领域一项公认的法律原则，并在生态文明建设中发挥重要的作用，[1]其实质义务在于对人类的生活和健康进行前瞻性的保护，如同必要的指南针一样，在错综复杂的、层次繁多的法律现象中发挥重要的作用。[2]生态环境承载能力预警是建设生态文明的重要抓手，是推动绿色发展的必然要求，是化解生态环境瓶颈制约的现实选择，是提高空间开发管控水平的重要途径，是引导和约束城市经济社会发展活动风险规制的新型工具。2017年9月，《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》（以下简称《意见》）的印发，标志着我国生态环境承载能力预警制度的正式确立。但是，各个地区生态环境承载能力预警制度的运行效果并不乐观。文章基于风险社会视角，以沈阳市为例，在考察生态环境承载能力预警制度现状的基础上，深入分析生态环境承载能力预警制度存在的问题，提出生态环境承载能力预警制度的优化对策，以期为我国各城市在机制构建、区域发展、结构调整、产业升级、生态环境保护等方面实现科学、精细和有效的治理提供智力支撑，也为我国各个地区生态环境承载能力预警制度的完善提供有益参考。

一、生态环境承载能力预警制度的现状考察

制度是科学与治理交织互动的平台与载体。制度提升了人们行为的预见性，增强了社会交往的确定性。生态环境承载能力预警是引导和约束城市经济社会发展活动的新型风险规制工具，是提升社会公众应对生态环境风险理性的新型治理手段，是防范生态环境不良变化态势快速扩散的基础；同时，由于生态环境承载能力是城市所能承载的经济社会活动总量的能力和容量现实集中反映，因而生态环境承载能力预警也是社会稳定的“晴雨表”，是对生态环境承载能力实现有效管控的组织、制度和技术体系。完善科学的生态环境承载能力预警制度，设置合理的预警控制线和响应线，及时对生态环境承载能力的现状和变化作出判断并对可能的发展做出评价，建立必要的组织和制度体系以支持预警制度的运行，对于促进经济社会发展与生态环境保护相协调，加强生态文明建设，[3]实现美丽宜居环境具有重要意义。

生态承载能力预警制度一般按照评价结果将生态环境承载能力状况分为超载、临界和承载3个等级，还通过分析不同年份生态功能的变化趋势来进行过程评价。最终结合生态环境承载能力结果评价和过程评价，将生态承载能力预警划分为红色预警、橙色预警、黄色预警、蓝色预警、绿色无警5个等级，具体关系如下：一是超载根据变化趋势分别对应三个预警等级，变差对应红色预警，稳定对应橙色预警，变好对应黄色预警；二是临界超载根据变化趋势分别对应三个预警等级，变差对应橙色预警，稳定对应黄色预警，变好对应蓝色预警；三是承载根据变化趋势分别对应两个预警等级，变差对应黄色预警，稳定或变化对应绿色无警。这样，根据生态环境承载能力等级的变化可以作出相应的预警。

沈阳作为辽宁省省会、东北区域中心城市、全国重工业基地之一，经过多年的建设和发展，在全国GDP总量排名中位居第39位，在中心城市排名中，位居全国第19位。随着沈阳的高质量发展，生态环境压力持续加大，生态环境问题日益成为制约可持续发展的“瓶颈”。完善生态环境承载能力预警制度，突破生态环境“瓶颈”制约，走出一条经济发展与生态环境双赢的道路，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，是沈阳今后一段时期经济社会发展的基本理念、基本任务、基本路径。

沈阳地处东北亚经济圈和环渤海经济圈的中心，是环渤海地区与东北地区的重要结合部，位于东经123°25′31.18″、北纬 41°48′11.75″之间。沈阳全市东西宽 105 公里，南北长 85 公里，总面积为 8.515 平方公里。截至2020年，沈阳常住人口已经达到832万人。2020年沈阳土地资源总体分布状况：农用地总面积989390公顷，占土地总面积的76.81%，其中耕地总面积673581公顷，占土地总面积的52.3%；园地总面积16174公顷，占土地总面积的1.25%；林地总面积184391公顷，占土地总面积的14.32%；牧草地总面积34988公顷，占土地总面积的2.71%；其他农用地80256公顷，占土地总面积的6.23%。建设用地总面积235644公顷，占土地总面积的18.29%，其中城乡建设用地总面积189044公顷，占土地总面积的14.68%；交通水利及其他建设用地46600公顷，占土地总面积的3.61%。其他土地面积63054公顷，占土地总面积的4.9%。2020年，沈阳市新增造林面积40万亩以上，森林保有量达到272万亩，森林覆盖率达到14.1%，仍然处于较低水平，在全国36个省会以上城市中处于落后地位。2020年，沈阳市城市环境空气质量优、良天数为287天,同比增长3天。根据水质符合地表水环境质量状况划分，沈阳段水质分类标准如下：辽河干流沈阳段水质符合地表水环境质量，为Ⅳ类标准；浑河干流沈阳段水质符合地表水环境质量，为Ⅲ类标准；北沙河水质劣于地表水环境质量，为Ⅳ类标准；卧龙湖水质劣于地表水环境质量，为V类标准；城市集中式生活饮用水水源地水质达标率为99.4%；城镇集中式生活饮用水水源地水质达标率为99.4%。

综上所述，这些沈阳生态环境的基本现状，也是沈阳生态环境的主要家底。当前，沈阳经济已经进入转型发展、创新发展的关键期，也是新旧动能转化的攻坚期，面临着做大经济总量与促进经济转型升级的双重挑战。生态承载能力预警是科学谋划全市空间开发战略、优化全市生产力布局和资源要素配置、统筹协调好各类管控指标配置的重要手段，能够准确预测生态系统可能出现的生态破坏、生态功能退化等状况，可以有效地判断生态环境与社会经济发展的协调程度，从而为相关政府部门制定差异化政策提供重要依据。

二、生态环境承载能力预警制度的问题检视

任何一项制度的运行总是嵌于特定的制度背景中，运行的过程和结果不仅会受到制度自身的规范和约束，而且会受到更为广阔的制度背景的影响和制约。[4]目前，沈阳资源消耗仍然较大，污染物排放量仍然很高，经济社会发展对生态环境的影响仍然突出，生态环境形势仍然不容乐观。生态环境承载能力预警制度尚未形成机理缜密、方法科学、预测精度高的体系，在实际运行中存在不可忽视的问题。

（一）生态环境承载能力预警标准重叠

生态环境承载能力预警标准是生态环境承载能力预警制度的核心要素。为了规制动态性、多样性和复杂性的生态环境风险，政府不断推出新型规制措施，从而产生了生态环境风险规制领域一系列制度群。根据《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》规定，我国生态环境承载能力预警标准体系分为陆域标准体系和海域标准体系两大类型。陆域标准体系包括基础评价、专项评价、过程评价和待补评价四个层级指标，涵盖水资源、大气资源、土地资源、环境胁迫程度、植被覆盖度、耕地变化等领域。海域标准体系主要包括海洋空间资源、生态资源承载及海洋环境承载标准。目前，我国环境风险预警主要包括环境污染公共预警、农业污染源预警、重污染天气预警、长江流域水环境质量预警、突发环境事件预警。其中，农业污染源预警标准体系包括农业用水污染预警标准和耕地土壤污染预警标准；环境污染公共预警和突发环境事件预警标准所涉及内容均包括水、大气、土壤、辐射及海洋污染预警标准体系。可见，生态环境承载能力预警标准体系总体上囊括了其他类型环境风险预警标准，预警标准之间存在诸多重叠。[5]

由于生态环境承载能力预警标准的重叠，使权利（权力）义务和责任存在重复、交叉、多次的分配。由于行政机关权力和义务的重复配置，导致生态环境承载能力预警制度出现“多头治理、各自为政”的困境。不但预警强制性效力互相冲突，而且行政机关主观弱化，造成生态环境保护被迫让位于经济社会发展，无法有效保障区域生态环境与经济社会协调发展。同时，行政权力配置的重叠与混乱造成政府行政执法资源的重置和浪费。[6]因此，生态环境承载能力预警标准的重叠既妨碍实践中的制度有序运行，也违背制度设计的成本效益原则，[7]从而无法确保生态环境承载能力预警制度的有效实施。沈阳市目前已经建立了常态化和动态化的水环境质量、环境空气质量和声环境质量监测预警，但是由于生态环境承载能力预警标准的重叠，尚未形成系统科学合理的生态环境承载能力预警制度。

（二）生态环境承载能力预警发布模式滞后

基于风险的生成逻辑，风险社会的风险预防根植于知识。科学知识是识别风险的基础，其在风险预防的策略中居于主导地位。信息预防是环境预防的认知前提。[8]因此，常态化风险规制制度的形成通常需要付出巨大代价。一般来说，政府与社会公众拥有的环境风险信息不对称，政府往往能够获取更为充分的环境风险信息，而社会公众环境风险信息的获取更多地依赖于政府的信息公开。因此，环境信息的发布模式在一定程度上决定了环境信息的及时传递和功能的有效发挥。“合理决策需要知识，并要在已知的各种可选方案中作有意识的选择。为了做出合理选择，必须了解各种可选方案。然而，获取不同方案的信息所需要的资源和时间都十分稀缺和昂贵。”[9]为了使生态环境承载能力预警制度更好地发挥应有的功能，尤其需要构建及时、充分、准确的环境风险信息发布模式。

根据信息发布的要素划分，生态环境承载能力预警信息可以划分为单项发布模式和综合发布模式两种。由于生态环境承载能力预警级别调整变动会导致一系列生态环境限制性措施启动，并且涉及领导干部的生态环境行政监管责任，现行信息的发布模式过多强调保障预警信息准确性，缺乏对于及时和充分的预警信息对外发布模式规定。由此，生态环境承载能力预警制度只是对区域生态环境的综合评价工具和领导干部生态环境监管责任的衡量标尺，无法实现提升社会公众自我规避生态环境风险的制度功能，必然大大增加环境治理的社会成本，阻碍区域经济社会与生态环境协调发展。沈阳已经建立生态环境系统应急机制，系统开展预案编制、隐患排查治理、环境应急演练、典型事件环境应急处置、污染损害评估等，不断提升企事业单位预防、应对和处置突发环境事件的能力，强化环境安全保障，但是，尚未建立及时便利动态的生态环境承载能力预警信息发布机制，难以完全实现生态环境承载能力预警制度的积极功能。

（三）生态环境承载能力预警公众参与途径有限

现代环境治理必须发挥社会公众的力量，必须依靠社会公众的参与。公众参与环境事务是环境治理中最为有效的提升公众环境风险理性的方式，已经得到市场经济发达国家和地区的普遍认可和法律保障。如果缺乏明确的法律规定或者法律做了禁止性规定，社会公众的环境参与权将无法得到保障。根据生态环境承载能力预警的法律效力，预警级别的调整变动将带来一系列限制性措施的启动。一方面是预警级别由深及浅调整变动产生的积极效果：重新进行区域产业发展布局，获得生态补偿、财政补贴、税收优惠等；另一方面是预警级别由浅到深的调整变动产生的消极效果：责令停产停业、限制生产、区域限批、建设用地缩减、资源环境风险管控等。[6]因此，在制度设计时，需要考虑在生态环境承载能力预警标准以及环境风险信息发布的过程中嵌入社会公众参与机制。

生态环境承载能力预警制度的公众参与途径目前还非常有限，社会公众尚无法充分表达自身利益的诉求。《环境保护法》第18条原则性规定了由省级以上人民政府组织有关部门或者委托专业机构建立资源环境承载能力预警制度，尚未涉及公众参与生态环境承载能力预警制度的构建，也未提及生态环境承载能力预警制度的公示。根据《意见》“建立一体化监测预警评价机制”的规定，我国生态环境承载能力预警评价和监督主要是政府部门间的平行协商与上下级间的垂直会商过程，尚缺乏公众参与途径的明确规定，无法保证社会公众的环境参与权。例如2020年9月，沈阳市生态环境局发布《沈阳市生态环境领域基层政务公开标准指南》，明确提出完善公众参与机制，通过政府网站互动平台、公众开放日以及官方微信等途径，加强与社会公众的联系交流，切实通过多种途径畅通社会公众表达生态环境领域愿望和诉求的途径。但是，在实践中，社会公众获得的主要是有关环境质量信息，对于生态环境承载能力预警风险信息，尚未有公开的先例，社会公众无法获得这些信息，则无从表达自身生态环境利益诉求，也就无从提升自我规制环境风险的能力。

（四）生态环境承载能力预警问责机制缺失

善治要求增大个人及机构的责任性。[10]行政问责制要求承担相关职责的主体及其首长不断地对公众质疑作出各种解释和说明，最终承担相应的不利法律后果，包括行政处分、党纪处分、民事责任、刑事责任、宪政责任等。生态环境承载能力预警级别调整变动带来的政治或法律后果是生态环境行政问责的具体表现。根据预警级别的调整变化标准，生态环境领域的突发环境事件问责，尚不能使有关责任人因生态环境监管失职而承担及时充分有效的政治责任或法律责任。

在生态环境承载能力预警问责方面尚存在如下问题：一是侧重事后追责模式。根据《意见》的有关规定，预警等级的降低是追究生态环境监管责任的唯一标准。但是，由于环境具有自我恢复功能，因而生态环境承载能力预警等级在短时间内并不会因监管不力而明显降低。因此，设置事后动态的问责模式，并不能增强对生态环境承载能力监管责任人的督促作用。二是追责的前提多以“严重后果”为限。《意见》规定对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部，不得提拔使用、委以重要职务等措施，可能产生较为灵活的自由裁量权，也可能产生处理生态环境问题的侥幸心理，并不能建立常态化、制度化的监督机制。三是社会公众问责规定的缺失。生态环境承载能力预警失效的追责主要体现为上级对下级监督，社会公众无权启动问责机制，生态环境监管责任人“只对上不对下”的问责模式将会造成责任“内部化”的问题。《意见》指出：“将资源环境承载能力监测预警评价结论纳入领导干部绩效考核体系，将资源环境承载能力变化状况纳入领导干部自然资源资产离任审计范围。”但是，一方面，生态环境安全目标是确保经济社会与生态环境的协调发展，虽然有时表现为生态环境质量提升的政绩考核，但是经济总体向上发展仍然是最终指标。另一方面，生态环境承载能力指标体系的考量因素繁多，以预警级别调整变化为标准的评价体系难以准确及时充分呈现。因此，地方领导干部的工作中心仍然是确保经济持续稳定健康发展，整体性的生态环境承载能力考核标准依然无法撼动领导干部政绩考核的核心。[6]沈阳市生态环境局建设有生态环境局正风肃纪大数据监督平台，主要职责包括：研究制定正风肃纪监督工作计划，组织各单位开展正风肃纪监督工作；研究和协调解决正风肃纪监督工作中的重大问题和重要事项；对正风肃纪监督工作进行整改督导。平台显示举报总数和举报受理共九件，但是否涉及对生态环境承载能力监管责任人的问责不得而知。在沈阳各级政府及相关部门领导干部绩效考核体系中，是否将生态环境承载能力预警评价结论纳入因缺少相关公布的信息无从确证。

（五）生态环境承载能力预警联动机制缺位

“自然的破坏力与市场的破坏力在高度发达的工业社会里联袂出击，协同冲刺，形成共振，使得未来的全球风险社会危机四伏，险象环生。”[11]由此，风险展现出自身统摄一切的关联性。贝克进而指出：“风险使空间、时间和内容上分离的东西建立了直接而危险的关联。风险穿过了过度专业化的筛子，它处在各种专业化之间。处置风险要求人们具备全局观和协作精神，这种协作越过了一切精心设置和维护的边界。风险跨越了理论和实践的区分，跨越了专业和学科的边界，跨越了各种专业职权和制度责任，跨越了事实和价值的二分，跨域了表面上由制度分割的政治领域、公共领域、科学领域和经济领域。”[12]

生态环境承载能力预警属于事前预防的范畴，是一项综合性决策的过程，也是突发公共事件预警机制中的重要组成部分。借助生态环境承载能力预警制度的运作，环境行政执法机关可以早发现环境风险或者早采取措施消除危险，达到降低社会负担的效果，实质上预警就是要结合实际情况事先研判预警的范围和预警的级别、应采取的限制性措施等问题。为此，需要充分了解当时当地的实际情况，考虑生态环境承载能力涉及的多个要素之间相互关联、相互影响。生态环境承载能力预警涉及发改委、生态环境、规划国土、市场监管、工业信息等部门，不仅需要纵向的各级政府及其各个部门的步调一致，而且需要横向的各个相关部门之间的多方联动，同时要发动各类社会组织、专家学者和社会公众积极参与，才能确保实现生态环境承载能力预警制度的正向功能。沈阳生态环境承载能力预警联动机制尚未有效运作，尚未实施多重维度的协同校验，包括各个单项要素评价结论之间、单项要素评价结论与综合评价结论之间，以及市级和区县级行政区结论之间的相互校验，无法保证生态环境承载能力预警的科学性、合理性和可靠性。

三、生态环境承载能力预警制度的优化对策

“制度的一个功能就是使复杂的人际交往过程对于多种多样的参与者变得更易理解和更可预见，从而不同个人之间的协调能加速完成。”[9]生态环境承载能力预警制度优化是一项长期、复杂和艰巨的系统工程。这项制度的优化，不仅需要着眼于长期目标，也需要考虑现实的可能性和可操作性；不仅需要考虑构建全国统一规范有效的生态环境承载能力预警制度体系，也需要考虑各地区经济发展、生态环境存在较大差异的现实情况；不仅需要考虑发挥生态环境主管部门的重要作用，也需要考虑发挥相关部门和社会公众的积极性。为此，应当整章建制、多措并举、协同推进，既要重视体系化的制度构建，又要强调制度运行的配套保障，全力发挥制度的应有功能，尽力实现制度的预期目标，有力推进我国环境治理体系和治理能力的现代化。

（一）设计多元复合的网格化生态环境承载能力预警体系

在现代环境法的视域下，采取单独分散的对策性预防措施应对生态环境和自然资源的开发利用行为所造成的损害，已经无法满足风险预防原则的要求。[1]生态环境承载能力预警是一项涉及要素繁多复杂、管理部门纵横交错的系统工程，基于网格化治理的理念，生态环境承载能力预警体系可以分为监测层、预警层、决策层、反馈层、保障层五个部分。监测层是对水、大气、土地、环境胁迫度、植被覆盖度、灰霾污染、耕地变化、生态质量、自然保护区、风景名胜区等指标进行实时监测；预警层是根据监测结果进行生态环境承载能力的动态分析，确定生态环境承载能力的实时状态、生态环境承载能力的变化趋势，进行生态环境承载能力变化的原因追踪分析，并参照生态环境承载能力预警阈值发布相应的预警警报；决策层是生态环境主管部门会同有关部门共同商议决策根据预警警报信息以及生态环境承载能力动态分析信息共同商议、最终确定决策方案；反馈层是根据决策方案以及预警预案启动相应的应对措施，主要包括资源性提高生态环境承载能力、结构性提高生态环境承载能力、经济和技术性提高生态环境承载能力三大类措施，对生态系统以及人类活动领域的“人、地、城、产”进行反馈，最终实现生态环境承载能力的安全；保障层是通过提高监测风险预报能力、提升预警技术方法、加强预警信息发布、强化预警信息传播、加强组织领导和保障等措施确保生态环境承载能力预警体系的有效运行。因此，现代环境治理需要构建各部门全程参与、协同联动、合作共建的生态环境承载能力预警体制机制，形成一个多元复合、互联互通、庞大有机的治理系统。我国“要提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平，健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，构建一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。”[13]

（二）建立系统完备的生态环境承载能力预警标准体系

生态环境承载能力预警标准是生态环境承载能力预警制度的核心，是决定生态环境承载能力预警制度能否有效运行的关键。根据规制经济学理论，标准是一种重要的规制形式。政策制定者在制定标准时所预期达到的目标可以区分为一般目标和具体目标。由于完全消除不必要的损失不仅是不可能的，也是不必要的，标准体系的具体目标会随着一般目标的变化而变化。而且，为预防不利的环境风险，本身还存在标准的执行成本以及规制体系运行的行政成本。[14]在现实政策和立法中，一般通过调整安全阈值来影响和控制风险预防的严格程度：风险较大，预防措施较严格；风险较小，预防措施较宽松。因此，生态环境承载能力预警标准体系需要不断变化和调整，以增强自身的正当性、适应性和有效性。为了彻底消除理论上和实际上的重叠，可以根据环境要素权重建立一体化的单项环境风险监测预警标准体系，如水载力指数、大气载力指数、土地承载力指数。随着实践经验的积累和技术工具的完善，逐步构建由单项环境要素预警指数综合和突发环境事件预警指标体系共同组成的生态环境承载能力预警标准体系，推动生态环境承载能力预警的科学性、准确性、实用性和标准化、数字化、集成化。另外，还要考虑进行定期监控，确立生态环境承载能力综合指数，设置生态环境承载能力预警控制线和响应线。系统考虑单一指数和综合指数，筛选有典型性、预防性、实用性的指标，如单位GDP水资源消耗、PM2.5、单位GDP能源消耗，兼顾各个指数之间的有机衔接，并做好与相关生态环境制度的协调和对接。

（三）构建及时高效的生态环境承载能力预警信息发布模式

理论上，人们能够制定出符合公益目标的生态环境承载能力预警标准，能够在生态环境承载能力预警的成本与收益之间寻求适当的平衡。但是，无论信息使用情况有多好，众多变量必然高度不确定。社会公众获取各个标准内容方面的信息，将会对相关机构官员产生影响。不确定性越强，社会公众对标准制定者施加影响的空间越大。[14]因此，完善生态环境承载能力预警信息发布模式有助于显著提升环境风险治理的能力和水平。根据生态环境承载能力预警制度的预定标准及其制度规范，相关任务的执行及制度功能的实现必须及时高效。为此，可以考虑从两个方面构建生态环境承载能力预警信息发布模式：一是定期发布生态环境承载能力预警信息。生态环境承载能力预警级别的调整变动将会产生停产整顿、限制生产、区域限批、限期退出等限制性措施的适用，特别要审慎处理区域生态环境承载能力预警级别的变动。二是适时动态发布单项资源环境风险预警信息。在遵循统一和完整的单项生态环境风险预警标准的基础上，确立动态的单项生态环境风险预警发布制度，以保证公众及时、充分、全面、准确地获得生态环境风险信息。

（四）设置多元有效的生态环境承载能力预警公众参与路径

现代法治的题中之义和必然要求是社会公众不应当被视为权力和规范的承受者，而应当被视为参与者和建构者。[15]一般来说，通过商谈形成的决定具有正当性和合理性，[16]因而更易获得可认同性和可接受性。社会公众积极参与生态环境承载能力预警既是他们的权利，也是他们的义务。只有积极地参与生态环境承载能力预警，社会公众的环境权益诉求才能得到最充分的实现。生态环境承载能力预警标准的确立和限制性措施的权衡是生态环境承载能力监测预警制度对外产生的两个主要法律后果。在生态环境领域，积极拓宽公众参与路径，可以最大限度地消除和减少在预警标准指标体系赋分中的主观随意性和不稳定性，可以最大限度地减少对社会公众的个人权利和经济自由的侵犯。因此，首先在信息平台的设置上，要构建面向社会公众的生态环境预警信息平台，打通不同地区、不同部门和不同行业之间的信息孤岛，加强横纵两个方向的多范围、多层次、多渠道协同联动，真正实现各地区、部门及行业的信息共享。开通第三方评估平台，采取听证方式进行协商，广泛听取、征询社情民意，更好地解决民众关心的社会热点问题和难点问题，听证结果应当作为行政决策主要依据。其次在具体参与路径上，生态环境承载能力预警标准的确立和限制性措施的权衡所影响的主体主要是企业和个人，其中企业与个人的利益取向可能是正相关，也可能是负相关。当两者利益正相关时，企业可以派出代表或者通过聘请相关专家参与标准的确立或限制性措施的权衡，个人可以附随企业的选择。当两者利益负相关时，企业与个人可以各自选择代表参与沟通协商，个人可以寻求环境保护公益组织的支持或者自行选择代表参加。

（五）加强生态环境承载能力持续承载的制度激励

由于吸纳和评价信息的能力的有限性，人们通常会根据以往的经验调整他们的期望值。[9]因而，对行政机关和行政相对方都要制约与激励并重，才能提高效率。[17]激励机制是生态环境承载能力持续承载的重要保障之一。为此，一要大力推行和实施绿色国民经济核算体系，切实构建区域自然资本核算体系。一般认为，绿色国民经济核算等于统计GDP减去自然资源价值减少和环境损失后的余额，它将生态环境保护与经济社会发展结合在一起，是一种全新的国民经济核算体系，能够真实地反映经济发展的数量和质量，有助于促进和保障生态环境承载能力的持续承载。二要努力完善生态制度创新的激励机制，深入推进生态产权、生态企业、市场生态、政府生态引导制度激励等，通过不断的制度创新加强生态环境承载能力的持续承载。三要全面健全相关监管制度，完善环境保护税收制度体系，构建以环境保护税为基础、多税种相协调、与行政事业性收费相互补充的绿色税收体系；[18]探索多元化、多层次和多领域的生态补偿模式，积极推进市场化的生态效益补偿路径；完善排污权交易制度，促进排污权交易市场的发展。[19]

（六）建立动态的生态环境承载能力预警问责机制

环境问责是我国问责制建设的重点内容之一，需要“健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，强化制度约束作用”[20]。生态环境行政机关公共行政行为的问责机制是监督决策制定方法的合法化，确保决策者在立法限制的范围内行使权力的关键。首先在生态环境承载能力预警事件问责方面，对于单项生态环境风险预警级别的调整变动，环境行政执法机关应当通过书面方式及时主动细致地回应社会公众关切。对于生态环境承载能力预警级别的调整变动，应当由主要领导通过新闻发布会的方式直接回应各方的疑惑和询问。其次在生态环境承载能力预警绩效考核方面，在规定的周期内，将单项生态环境风险预警发布的次数和级别作为领导干部绩效考核的标准。对于限制性措施适用不到位，导致生态环境持续恶化的区县政府及其有关部门等，建立信用不良记录，依法依规严肃处理。根据严重程度区别对待承载力预警变动：一是从不超载向超载转变的地区，对领导干部的考核应实行“一票否决”制；二是从临界超载向超载转变的地区或者从不超载向临界超载转变的地区，应要求领导干部限期恢复区域环境，如果未能恢复至绿色无警的，则同样实行“一票否决”制。[6]

（七）强化生态环境承载能力网格化监管

网格化监管是为了整合组织资源、提高监管效率的一种现代化监管理念。[21]为此，应当建立生态环境承载能力公示制度，公示内容应当以综合性指数发布为主，公示形式应当采用新闻发布会或者公报方式。构建集监测、评估、预警、调控、监管、公示等为一体的信息平台，形成以数据库、知识库、方法库等为载体的生态承载能力决策支持系统，建立健全生态环境风险防控体系，提升突发生态环境事件应对能力。沈阳生态保护红线监管平台的运行，使环境行政机关可以利用动态监管功能强化日常监管，尽量提前发现、提前介入、提前制止各类破坏生态环境的违法违规行为。同时，通过对不同年度遥感影像图的对比验证分析，大规模调查生态保护红线内开发活动。平台的运行还可以打通生态保护红线相关领域的信息壁垒，实现生态保护红线监管数据的互联共享和协同监管，形成部门协同联动、系统精细监管的工作机制。但是，监管平台的公众端口还需逐步开放，生态保护红线相关政策、法规和有关规定以及生态保护红线分布、调整、保护状况还需公开发布，使市民可以通过监管平台举报案件。

四、结语

我国社会主义现代化的一个重要特征是人与自然和谐共生的现代化，注重同步推进物质文明建设和生态文明建设。[13]风险社会威胁着人类社会自身和自然。这不仅因为人类社会对于自然的侵犯使生态圈面临毁灭的威胁，使一度被认为恒定不变的自然现象如天气和气候也可为人所处置，更重要的是因为它消除了“自然”和“人为”的区分标准。自然的进化为人类社会所构造的进化所覆盖。自然科学和生物科技可以制造出后果不可预见的新自然。那些起初被认为对生态完全无碍的技术也有如此的效果。风险社会的理论是把社会对未来的预防能力作为研究的问题。它不仅将风险数量上的增加作为议题提出，而且从根本上挑战安全的理想目标。“如果法律面对处处存在的风险不能稳定安全机制，那么基础条件的陈旧过时和现代法律的基本功能应当重新讨论。”[8]因此，在风险社会视域下，生态环境领域的风险具有不确定性、不可逆性、不可恢复性和不可权衡性，环境法的思维应当及时提前积极应对，预防性比惩罚性法律制度的设计、构建和完善更为妥当。生态环境承载能力预警制度是预防环境风险的重要制度设计和新型治理工具，不仅对确定性的损害有所应对，而且对科学不确定也有所反应，[22]能够有效防范生态环境风险，保障国家生态安全，从而不断提升国家环境治理能力和水平，持续推进国家生态文明建设。