法律引用团体标准规则的探索

文 / 周宇

一、法律援引标准的一般原理

标准是指“通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件”，“标准宜以科学、技术和经验的综合成果为基础”。1. 《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用术语》（GB/T 20000.1-2014），定义5.3及其注1。标准的定义强调了标准的规范属性与技术属性，标准的规范属性指的是，标准对相关领域活动具有规范作用，并为相关领域的活动或其结果提供规则、指南或特性，获得标准所追求的“最佳秩序”。标准的科学属性（The scientifi c bases of standards）指人类实践的归纳、整理，是充分考虑最新技术水平并规范化的结果。2. 白殿一、王益谊：《标准化基础》，清华大学出版社2019年版，第7页。

法律援引标准在国家治理现代化进程中是一种十分普遍的法律现象，指标准通过法律援引进入法治体系，与法律规范融为一体，获得了法律效力的支撑，又称为“标准与法律的融合”、3. 参见柳经纬：《标准与法律的融合》，载《政法论坛》2016年第6期，第22页。“标准入法”。标准与法律融合的现象频现于环境保护、食品安全、劳动、药品安全、建筑、交通运输等法律领域。立法例如《中华人民共和国核安全法》第45条：“放射性废物处置单位应当按照国家放射性污染防治标准的要求，对其接收的放射性废物进行处置。”该条规定了放射性废物处理应执行标准，虽然该条没有指明具体的名称或标准号，但具体适用哪一项标准，仍可在我国标准体系中寻得较为明确的指向，即《高水平放射性废液贮存厂房设计规定》（GB11929-2011）、《放射性废物管理规定》（GB14500-2002）、《低、中水平放射性固体废物暂时贮存规定》（GB11928-1989）等一系列核安全标准。

法律、标准具有融合的基础（共性），使之融合成为可能。

第一，标准与法律都具有规范性以及对秩序的追求。法律规范性源于规范要素，即假定条件、行为模式、法律后果。假定条件指的是适用某一法律规范的条件；行为模式是法律规范中具体指引人们行为的部分，以“可以”、“应当”、“不得”、“禁止”等词语为指引；法律后果指人们在假定条件下作出符合或不符合的行为时应当承担的结果。4. 参见舒国滢：《法理学导论》（第三版），北京大学出版社2018年版，第102页。法律规范通过权利义务的配置实现其对行为的规范作用。5. 柳经纬：《标准与法律的融合》，载《政法论坛》2016年第6期，第22页。反观作为技术规范的标准，同样具有规范性，但其规范性无法律意义。标准仍然采用类似法律规范中行为模式用语，指引标准实施者，例如，“可以”、“不得”、“应”、“不应”、“宜”等用语。正是由于这些表示行为指引的词语，因此，标准具有规范意义。再者，标准与法律都追求一定的社会秩序。立法者通过制定法律文本意图有效地调控社会关系，6. 刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013年第3期，第49页。形成立法者所追求的法律秩序，即法治。在国家治理现代化语境下的法治应是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态，7. 卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2018年版，第2页。我国许多法律的第一条是立法目的条款，表达了法律所要追求实现或形成某种社会秩序。标准的定义中明确指出“为了获得最佳秩序”，8. 《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用术语》（GB/T 20000.1-2014）。因此，标准也追求一定的秩序。“最佳秩序”指通过制定和实施标准，使标准化对象的有序化程度达到最佳状态，建立最佳秩序集中地概括了标准的作用和制定标准的目的，同时又是衡量标准化活动、评价标准的重要依据。9. 李春田主编：《标准化概论》（第六版），中国人民大学出版社2014年版，第9页。标准对秩序（最佳秩序）具有很高的要求，区别于法治对秩序（最后一道防线）较低的要求。

第二，标准与法律是国家治理现代化的治理工具。法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志；10. 张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期，第5页。在当今社会，标准化已经进入我们生活中的方方面面，标准化是现代社会最基本的规则，深入到社会的每一个角落，成为了社会治理现代化的重要要素之一，与国家治理的现代化密不可分。11. 参见俞可平：《加强标准化建设以推进国家治理现代化》，载《社会科学报》2016年6月2日第003版。形成多元治理工具的共治是国家治理现代化进程中不可或缺的一部分。国家治理现代化可以是强制性的，但更多的是协商性，12. 俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2015年版，第2页。其中法治具有强制性，即宪法法律至上，法律面前人人平等，不允许任何组织、人超越法律的权力；而标准体现的是协商性，这种协商性反映在标准制定程序中的“协商一致”、“达成共识”。因此，法治（强制性）与标准（协商性）的统一是国家治理现代化中重要的内容。

法律援引标准既有标准方面的原因，也有法律方面的原因：

从标准方面看，标准需要借助法律的效力获得推广实施。标准的生命在于实施，虽然标准具有规范效力，但与法律的规范效力有本质区别。法律的规范效力来源来自于国家强制力保证，通过国家强制力产生制裁的压力促使人们遵守法律，保证法律得到执行。而标准的规范效力则源于标准制定各方基于标准的科学性与技术性所称形成“最佳秩序”的共识。“许多标准的形成主要是技术性的研究工作，依赖于技术性研究或知识性研究的成果，而不是依靠总结的文字功夫。特别是有些创新性的和技术性强的标准，技术研究工作占据了标准制定的绝大部分工作量和时间。”13. 麦绿波：《标准学——标准的科学理论》，科学出版社2019年版，第275页。标准之所以被遵守，最重要的是标准的科学性与技术性，遵守符合质量的标准还能够促进生产效率、提升产品或服务的质量、保障产品或服务使用者的人身财产安全、符合标准的产品或服务更加容易被市场所接受等诸多影响标准被遵守的因素。若违反标准生产，仅能够产生产品质量低下、性能要求不合格等客观结果，当这些客观结果尚未受到法律评价前，并不会对当事人的权利义务产生影响。因此，标准不能如同法律那般对实施者产生强制约束力，阻碍了标准的实施，这也正是标准局限之所在，标准有得到法律效力支撑的动因。

从法律方面看，法律存在“法漏洞”，14. “‘法漏洞’还存在‘原则漏洞或价值漏洞（Prinzip-oder Wertlücke）’以及因技术（Technik）、经济（wirtschaftlichen）或社会关系（sozialen Verhältnisse）的发展，原本（并不重要，亦不致产生如何的法律问题，因此）可以不加规整的领域，今天变得需要加以规整。” 法律的发展远早于技术的发展，在法律产生、成熟的时代，科学技术领域的秩序尚不足以向法律发出挑战，即法律还具有调整能力。标准化生产起源于近代工业革命，成熟于当代，随着科学技术的发展，标准化活动日趋完善与精细，深入到科学技术领域的最前沿处，已经超越了法律调整的范围了，即法外空间，因此，在实践中，标准就自然成为了替代法律调整科学技术领域秩序的规范性文件。Claus-Wilhelm Canaris, Die Feststellung von Lücken im Gesetz, 2., überarbeitete Aufl age, Duncker & Humblot, 1983, S.141,160ff .法漏洞理论参见：黄茂荣：《法学方法与现代民法》（增订七版），自版，2020年版，第753页。[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》（第六版），黄家镇译，商务印书馆2020年版，第472页。法律需要借助标准填补“法漏洞”。法律调整人们行为的方式是“应为”或“不应为”模式，但尚未给行为人指明具体的行为模式，即“如何为”或“如何不为”，法律规范具有抽象性。随着法律的扩张，越来越多地涉足具体技术性问题，法律通过援引标准对技术领域起到规范作用；如果法律不援引标准，那么法律就很难发挥对技术领域的规范作用，因此，标准承担了延伸法治作用的重要作用。例如，“醉酒驾驶机动车”是危险驾驶罪的罪状之一，而刑法却没有明确定义“醉酒驾驶机动车”。《道路交通安全法》同样尚未明确规定何为“饮酒后驾驶机动车”。同样是喝酒驾驶机动车，饮酒后与醉酒所承担的责任形式完全不同，对当事人影响巨大。立法者并非故意留下立法漏洞制造法律适用的困难，而是法律无法调整技术领域。禁止酒后驾驶机动车，是因为酒精对驾驶者应急能力与控制能力有一定的抑制作用，陡增事故风险。事实上，酒精浓度的量化达到多少数值才会抑制驾驶者的驾驶行为是一个科学问题，不是法律问题，需要通过复杂的科学实验、生物学、医学等科学予以解答。根据国家质量监督检验检疫局发布的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）中规定，“饮酒驾车是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100ml，小于80mg/100ml的驾驶行为。醉酒驾车是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100ml的驾驶行为。”如此，法律借助标准的支撑便能科学合理的定义“醉酒”、“酒后”，司法人员能够准确地适用法律。因此，法律有援引标准的动因，标准入法对法治具有重大作用，延伸法治的作用。

法律与标准融合具有融合的基础与原因，法律援引标准才能够成为当前世界各国国家治理（法治）中的普遍现象。

二、我国法律援引标准现况及其分析

（一）我国法律援引标准现况：仅援引政府标准

2017年修订的《标准化法》确认我国标准体系由国家标准（强制性国家标准、推荐性国家标准）、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准组成。其中，国家标准、行业标准、地方标准由政府制定；团体标准、企业标准由市场主体制定，又称为私营标准、市场标准。由于团体标准（自愿共识标准，Voluntary Consensus Standards）在欧美国家的国家治理中扮演了重要的角色，因此，本文所述的市场标准化活动仅指团体标准化活动。

随着经济与法治的发展，标准化领域与法治领域不断扩大、相互交织。通过“中国人大网”对全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、条例、决定以及法律解释的检索，286件法律文本中，共有112件检索出标准化意义上的“标准”，约占全部法律文本总数的39.2%，主要法律领域为环境保护、安全生产、标准计量、食品安全、能源、工程建设、产品质量、医药卫生等领域。15. 参见柳经纬、许林波：《法律中的标准——以法律文本为分析对象》，载《比较法研究》2018年第2期，第188-193页。我国法律援引标准是我国法治的普遍现象。

值得注意的是，虽然没有法律或政策文件的明文规定，但已经形成了我国法律援引标准以及政府机构行使监管权力时均采用政府标准的惯例。立法均采用政府标准，如《核安全法》第45条直接规定了采用国家放射性污染防治标准，甚至排除了同为政府标准的行业标准、地方标准，再如《食品安全法》更加强调食品安全标准应采用国家食品安全标准；司法裁判中几乎都是采用政府制定的标准（合同约定采用团体标准除外）；行政机构行使监管职能时，都采用的是政府标准。

（二）我国法律仅援引政府标准的原因分析

1.我国政府具有较强的标准化实力

我国政府具有较强的标准实力，这主要体现在两个方面：我国政府有专门的标准制定部门以及政府拥有绝大部分的标准化活动所需的资源。第一，在中央政府层面，国家标准化管理委员会是我国国务院标准化行政管理部门，主管全国标准化活动，同时也是我国国家标准的制定者，也是我国标准化对外交流机构；国务院有关行政主管部门，是我国行业标准的主管（制定）部门，例如，生态环境对应环境标准、民航局对应民用航空标准、农业农村部负责农业标准等；地方层面，各省级以及下属的市、县设立标准化行政主管部门和有关行政主管部门，负责本地区地方标准的管理与制定工作。我国团体标准的制定者（学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟）很难形成如同政府标准化机构那般组织严密、领域完善、分工合理的标准化主体，现阶段我国团体标准制定者的影响力十分有限，难以与政府标准制定者匹敌。第二，我国政府机构拥有绝大部分的标准化资源。一是人才优势，例如，国家标准化管理委员会下辖负责本领域范围内标准化工作的全国专业技术委员会，作为其组成成员的标准化人才与相关科研人员绝大部分来自于公办机构；二是经费优势，政府标准活动的经费来自于国家财政，通常都具备较为充足的标准化活动经费支持其标准化活动。然而，囿于团体标准的发展刚刚起步，其制定者标准化能力与经费都不如政府标准主体，因此，我国政府标准在现阶段较团体标准具有较高的质量与水平，客观上决定了法律仅援引标准。

2.我国法律援引标准的方式决定了法律仅援引政府标准

标准化管理体系直接决定法律援引标准的形式，当前世界上有市场主导与政府主导的标准化管理体系，市场主导的标准化管理体系中法律援引标准的形式是具体援引，而政府主导的标准化管理体系中法律援引标准的形式是模糊援引。

美国法律援引标准的形式是具体援引，即法律中列明引用的标准名、标准号等具体信息，例如，《消费品安全促进法案》第104条纳入了ASTM制定的便携式床导轨的安全标准，即“便携式床导轨的标准消费者安全规格 ”（Standard Consumer Safety Specifi cation for Portable Bed Rails，ASTM/F2085-12）。美 国 是完全市场主导的标准化体系，美国标准制定主体为非政府的私营标准组织，对同一产品或服务有多种不同的标准（技术要求），同时这些标准又由不同的标准组织制定，存在标准之间交叉重复的情况，美国公权力机构就必须在多种标准中选择满足其监管技术要求的标准。因此，美国公权力机构采用非政府标准时必须指出采用的哪项标准，否则法律法规无法明确指向采用的是何种技术要求。

我国法律法规援引标准的形式为模糊援引，即不具体指出法律法规援引的标准名称、标准号。例如，《中华人民共和国食品安全法》第33条第9款：“用水应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准”，此处适用的国家规定的标准指向《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2006）。我国法律法规以泛指的形式援引标准是由于：我国是政府主导的分层级标准化体系，即以政府主导的一元体系，我国法律法规援引的标准几乎都是我国政府主导制定的标准，政府主导制定的标准在我国标准化活动中扮演了核心角色。我国政府不仅是标准的供应者，也是标准的使用者，还是标准化活动的管理者。在这种标准化体系下法律援引标准的模式也较为特殊，法律信赖政府主导制定的标准，对标准的可靠性通常不做审查；而且我国政府标准体系较完善，标准与标准之间冲突、繁复的情况也较少，即同一种事项，通常在我国标准化体系中只有一种标准，因此，我国法律援引标准并不需要直接指明适用哪一项标准。

从援引方式可以看出，我国采用的是模糊援引，即立法中仅规定使用标准，但不具体规定援引标准的具体信息，这种方式仅适用在封闭的政府标准体系内；若我国采用政府标准体系以外、较为开放的市场标准，那么我国立法中援引标准的方式也应当修改，即应在立法中明确指出标准的具体信息。因此，我国立法中援引标准的立法表达决定了我国法律仅援引政府标准。

3.标准法律属性论的误解

我国法律仅援引政府标准的又一原因是由于我国历来的“标准是法律”的认识偏差，即误解了标准的本质属性。造成标准法律属性论的原因是我国政府长期主导标准事业以及计划经济年代遗留的问题。一方面，我国标准化体制形成于计划经济年代，政府包揽一切标准化工作，从标准制定、标准实施、标准监督等工作，长期以来，我国标准化活动总是与行政管理交织在一起，政府标准很容易被人们误解为是具有强制效力的规范性文件。另一方面，标准法律属性论是来自于我国标准化立法强调标准法律效力的传统，例如，1962年国务院颁布的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》第18条、第19条的规定16. 《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》第18条规定：“各级生产、建设管理部门和各企业单位，都必须贯彻执行有关的国家标准、部标准。”第19条规定：“一切生产企业，对于原料、材料、协作件的验收，半成品的检查，以及成品的检验，都必须按照技术标准进行。”“一切建设工程的设计、施工和验收，都必须按照技术标准进行。”以及1979年国务院颁布的《标准化管理条例》第18条规定17. 《标准化管理条例》第18条规定：“标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以至重大事故者，要根据情节轻重，分别予以批评、处分、经济制裁，直至追究法律责任。”，这些法条都直接将标准与法律效力所捆绑，对标准法律属性论的形成产生了直接的影响。18. 参见柳经纬：《评标准法律属性论——兼谈区分标准与法律的意义》，载《现代法学》2018年第5期，第110-111页。立法者或行政管理者在立法或行政管理中利用政府标准都认为是法律援引政府行政管理文件（规范性文件，甚至是法律援引“法律”），而自然认为团体标准等非政府标准不是法律或政府规范性文件。因此，正是标准法律属性论的误解，从而形成了我国法律或行政管理中仅援引政府标准的现象。

但随着我国标准化理论的发展以及新《标准化法》的修订，政府标准除强制性国家标准以外，已经不再具有强制性效力。基于此，标准属性也逐步同政府规范性文件相区分，学界也逐渐厘清了标准与法律的关系，19. 参见柳经纬：《评标准法律属性论——兼谈区分标准与法律的意义》，载《现代法学》2018年第5期，第105-116页。各行政部门陆续区分标准制定权与立法权，例如，生态环境部分别制定了《环境保护法规制定程序办法》（2005）以及《生态环境标准管理办法》（2020）。因此，我国立法以及行政机构应重新审视在立法与行政管理中仅利用政府标准而不利用非政府标准的真实原因。

（三）我国法律仅援引政府标准所造成的问题

1.背离我国深化标准化改革发展的方向

从欧美发达国家的标准化历史看，标准化活动由民间标准化组织主导（产业联合会、行业协会、社团），标准化活动历来就不是政府主导的，政府在欧美发达国家的标准化进程中有限参与，甚至完全游离于标准化活动以外，积极且充分地利用民间标准化活动的成果。18世纪末，即使各国政府清楚地认识到标准化是工业化成功的基石以及标准化对公共利益、健康、安全等有重要作用，但西方各国政府的标准化工作发展迟缓。20. JoAnne Yates, Craig N. Murphy, Engineering Rules: Global Standards Setting since 1880, Johns Hopkins University Press, 2019, p4.美国标准化发展史中政府缺位的特点尤为显著，从18世纪末以来，美国至今尚未形成一个由中央政府设立、负责制定和执行标准的权威机构。21. Russell, L. Andrew. "The American System: A Schumpeterian History of Standardization." Progress & Freedom Foundation Progress on Point Papers，SSRN Electronic Journal (2007).这是由于工业革命刺激了欧美各国（尤其是美国）国内工程机械协会开展的呈组织化的标准化运动，工程师通过这些行业协会制定了许多旨在促进工业化、兼容性、统一性的自愿性标准（Voluntary Consensus Standards），例如，蒸汽锅炉、螺纹钉、火车钢轨等标准。这一时期许多行业协会利用标准化活动实现行业协会的自治与管理，并成立了许多至今都具有巨大影响力的标准化组织，美国机械工程师协会（ASME）、美国电气工程师协会（AIEE）、美国矿业工程师协会（AIME）、美国土木工程师协会（ASCE）、美国材料实验协会（ASTM），同时也是美国国家标准化管理机构（ANSI）的发起单位，从性质上说，ANSI是非政府组织。随着美国市场化主导的标准化体系的形成，美国政府机构、立法全面依赖非政府标准，充分利用了民间标准化的成果，即在立法中援引非政府标准、在行政管理中援引非政府标准。荷兰、英国、德国等欧洲发达国家在其国家治理中同样充分利用了非政府标准，形成了公、私共治的标准化体系。

市场主导、“自下而上”的标准化体制常见于工业发达国家，政府主导、“自上而下”的标准化体制则常见于工业后发国家，这是由于工业化后发国家在发展初期没有发达的工业基础与高水平的民间标准化力量，甚至民间标准化活动一片空白，标准化、工业化水平落后工业化发达国家近一个世纪。因此，只有依靠国家通过政府权力推行标准化，才能够加速实现工业化，例如，中国、日本、俄罗斯等工业化后发国家。日本民间标准化获得了长足发展，日本公权力机构也开始利用民间标准化成果。22. 参见刘春青等编著：《美国 英国 德国 日本和俄罗斯标准化概论》，中国质检出版社、中国标准出版社2012年版，第120-130页。我国改革开放四十年，工业化程度已经达到发达国家水平，我国标准化体制正在向市场化、民间化转型，《标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号）直接指出了市场在标准化资源配置中的决定性作用，同时也指出要更好地发挥政府的作用。23. 《标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号），http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-03/26/content_9557.htm，最后访问日期：2021年5月24日。从欧美国家的发展趋势看，标准化本来就不是政府的职责，民间标准化水平不断提高是我国标准化体制发展的必然趋势，随之而来的是我国在立法、行政管理中利用民间标准化成果，尤其是援引团体标准。若我国立法、行政管理继续仅利用政府标准化成果，而忽视民间标准化成果，恐与我国乃至世界标准化发展趋势相背离。

再者，标准通过规范作用实现统一化、高效率、兼容性等目标，旨在实现“最佳秩序”。政府标准“最佳秩序”的价值取向可能更加偏向于政府对市场的管制功能，市场中技术的发展很可能会由于法律或行政管理利用了这样的政府标准而受到阻碍，进而影响到市场自由。因此，在这种情况下，政府制定偏向管制功能的标准可能会成为阻碍技术发展的绊脚石，不利于整体产业的发展与技术的革新。

2.政府负担标准化成本

制定或研发标准的成本十分高昂，24. Lesley K. McAllister, “Harnessing Private Regulation”, Mich. J. Envtl. & Admin. L., Vol.291, No.3(2014), pp.301-302.给政府机构带来了不小的财政负担。25. Peter L. Strauss, “Private Standards Organizations and Public Law”, Wm. & Mary Bill Rts. J., Vol.497, No.22(2013), p.547.美国政府曾尝试制定政府专用标准（Government-unique Standards），由法律授权政府职能部门负责制定其职责领域的政府专用标准。美国政府专用标准是为满足政府的监管需求而制定，只服务于监管目的。26. Emily S. Bremer, “On the Cost of Private Standards in Public Law”, U. Kan. L. Rev., Vol.279, No.63(2015), p.295.美国学者指出，节约政府资源是美国政府机构采用非政府标准的重要因素，将最大化节约美国政府机构的资源。27. Lawrence A. Cunningham, “Private Standards in Public Law: Copyright, Lawmaking and the Case of Accounting”, Mich. L. Rev., Vol.291, No.104(2005), pp.330-331.标准制定或研制在整个标准化活动中处于核心地位，是标准化活动开展的基础。标准是以科学技术的方法获得最佳秩序。通常包括了科学试验、技术测试、科研试验、建模、计算、技术经验总结、技术研发等工作。标准研制工作是一个科学研究的系统工作。28. 麦绿波：《标准学——标准的科学理论》，科学出版社2019年版，第279-280页。美国政府机构投入巨大的成本制定标准，包括了人力成本、财务成本以及时间成本。标准的制定或研发需要经历漫长的过程以及依赖于技术性研究或知识性研究的成果，这就需要大量的实验、测试等科学工作，需要投入大量科研经费，这对行政经费较为紧张的政府机构来说，确实是不小的负担。通常标准制定的过程包括了建议及评审、论证及评审、立项下计划、成立编制组、搜集及调研、撰写初稿、初稿讨论、试验验证、征求意见稿、征求意见、意见处理、形成送审稿、标准审查、意见落实、形成报批稿、报批稿质审、审批发布、出版发行等严谨繁复的程序要求。29. 麦绿波：《标准学——标准的科学理论》，科学出版社2019年版，第277页。对于受政府职能部门监管的主体来说，采用政府专用标准就不得不采用政府专用的合格评定程序，这为市场主体从技术开发或维护上带来额外的成本，尤其跨境标准化。30. Lesley K. McAllister, “Harnessing Private Regulation”, Mich. J. Envtl. & Admin. L., Vol.291, No.3(2014), p.402.政府作为市场参与者不应给政府或公众带来额外成本。31. Stacy Baird, “The Government at the Standards Bazaar”, Stan. L. & Pol'y Rev., Vol.35, No.18(2007), p.92.因此，美国政府放弃制定政府标准采用非政府标准，在成本效益分析层面具有极强的正当性与合理性，转嫁了美国政府标准化成本。美国政府依赖非政府标准更加节省政府机构的经费，还能够缓解政府制定标准与监管的负担，节省了政府机构执行标准的成本。32. Emily S. Bremer, “Incorporation by Reference in an Open-Government Age”, Harv. J. L. & Pub. Pol'y, Vol.131, No.36(2013), p.140.

当前我国政府全揽标准化工作是我国政府不小的且可以分散的财政负担，若我国法律不改变法律援引标准的模式，继续仅援引政府标准，那么我国政府不仅在未来较长时间内继续负担标准化财政，而且我国市场经济体制下的标准化体制也无法得到真正的发展，深化标准化改革工作也无法贯彻落实。因此，实现我国法律应当充分利用民间标准化成果，最根本的途径就是法律援引团体标准。

三、我国法律援引团体标准的必要：我国法律应充分利用民间标准化成果

（一）顺应我国标准化改革的方向

我国法律援引团体标准顺应我国标准化改革的方向。从政策基本面看，《标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号）明确指出我国标准化体制改革方向应朝着市场化方向转型，同时《标准化法》也确认了团体标准的法律地位，《团体标准管理规定》第29条33. 参见《团体标准管理规定》第二十九条：“鼓励各部门、各地方在产业政策制定、行政管理、政府采购、社会管理、检验检测、认证认可、招投标等工作中应用团体标准。”鼓励各部门、各地方实施团体标准；从行业基本面看，团体标准已经走上“康庄大道”，截至2021年6月13日共计发布了25639项团体标准。34. 数据来自于全国团体标准信息平台 (ttbz.org.cn)，最后访问日期：2021年6月13日。因此，法律援引团体标准顺应了当前我国团体标准的发展趋势与世界潮流。再者，我国法律援引团体标准是我国法律充分利用民间标准化成果的集中体现，不仅有利于促进政府职能转型与形成公私共治的治理体系，更能够实质上深化我国标准化改革。

（二）我国行政管理存在利用团体标准的“萌芽”

虽然团体标准是新事物，但团体标准发展迅猛，各团体不仅制定了大量的团体标准，还制定了许多高质量的团体标准。《团体标准管理规定》鼓励各部门、各地方在工作中应用团体标准，这体现了其促进标准在行政管理中的作用，但仅具有“鼓励”或“推荐”的作用。现阶段我国已有政府机构开始探索“团体标准入法”的路径。例如，《广东省市场监督管理局关于广东省非医用口罩产品质量监督抽查实施细则的通告》（2020年第63号）（下称《通告》）于2020年4月21日实施，将《一次性使用儿童口罩》（T/GDMDMA 0005-2020）、《日常防护口罩》（T/GDBX 025-2020）、《普通防护口罩》（T/CTCA 7-2019）、《PM2.5防护口罩》（T/CTCA 1-2019）、《民用卫生口罩》（T/CNTAC55-2020，T/CNITA 09104-2020）等多项团体标准列为非医用口罩质量监督抽查的依据。2020年3月1日实施的由上海市住房和城乡建设管理委员会制定的《上海市装配整体式混凝土建筑防水技术质量管理导则》（沪建质安[2020]20号）（下称《导则》）以具体引用的方式援引了中国工程建设标准化协会的团体标准《装配式建筑密封胶应用技术规程》（T/CECS 655-2019）。《通告》《导则》是我国规范体系中直接引用团体标准的实例，虽然《导则》《通告》是行政规范性文件，但是仍具有普遍约束效力，团体标准突破了原本的相对约束力，能对行政相对人产生权利义务关系。

规范性文件引用团体标准的原因有三：填补政府标准的空白、通过团体标准的先进性提高法治的质量以及尚未有团体标准入法制度的立法使立法机关裹足不前。以《通告》为例，《日常防护口罩》团体标准不仅在颗粒、细菌过滤技术指标上先进于相关政府标准，在折叠比、耐唾液色牢度、老人与儿童对口罩技术指标的特殊要求等部分则填补了政府标准的空白。35. 广东省标准化协会：《省标协团标〈日常防护口罩〉被省市场监管局列为监督抽查依据》，http://www.gdsbx.org/xwlb/info_17.aspx?itemid=581，最后访问日期：2021年6月14日。《一次性使用儿童口罩》填补政府标准空白，中小学复学在即，由于我国尚未制定儿童口罩国家标准与行业标准，企业难以依标生产，导致儿童口罩短缺，为了提供相关口罩生产企业生产中小学生专用口罩，该标准了填补儿童口罩标准的空白。同时，该标准颗粒过滤效率技术指标先进于外科口罩，由外科口罩的30%提高至80%。36. 广东省医疗器械管理学会：《广东省医疗器械管理学会正式发布〈一次性使用儿童口罩〉团体标准》，http://www.ttbz.org.cn/Home/Show/12448，最后访问日期：2021年6月14日。《通告》纳入的几项团体标准都具有提高产品技术要求的功能。这不仅能填补政府标准空白，还能提高法治的水平。

可见，当前不仅有部门规章鼓励行政管理采用团体标准，甚至团体标准已经通过非常态化、非制度化途径进入我国规范体系中，发挥了一定的规范作用，政府机构初步利用了市场标准化活动的成果。由于我国缺乏规定团体标准入法的立法，更高层级立法援引团体标准裹足不前，因此团体标准入法仍仅停留于“概念”层面，尚未有任何落地政策配套实现团体标准入法，可见，有必要通过立法，将团体标准入法作为一项正式的、完整的法律制度，并且逐步实现在更高效力等级的法律中援引团体标准。

（三）我国法律援引团体标准能够提高法治的质量

标准与法律融合的作用在某种程度上决定了法治的质量。“一个国家的标准化程度，从某种意义上说也反映着社会的现代化水平和国家的治理水平。”37. 俞可平：《加强标准化建设以推进国家治理现代化》，载《社会科学报》2016年6月2日第003版。标准通过技术要求表达科学技术领域最佳秩序，技术要求越高，一个国家范围内的产品质量就越好，技术要求越低，产品质量就较低。例如，国家强制性标准《食品中农药最大残留限量》（GB2763-2019）中小麦“2,4－滴”（一种化学合成的除草剂）最大残留限量为2mg/kg；而行业标准《绿色食品 农药使用准则》（NY/393-2013）规定，“绿色食品生产中允许使用的农药，其残留量应不低于GB2763的要求”，这意味着绿色食品生产可以有限度使用农药，但限缩农药的类型，且品种远少于GB2763；再者，AA级绿色食品禁化学合成的农药，A级限量使用限定的化学合成的农药。国家强制性标准旨在最低限度保护生命财产安全，发挥了兜底功能，对残留农药的种类与限量都较为“宽容”，即允许人体容忍范围内残留农药且不致害。行业标准《绿色食品 农药使用准则》旨在提升农产品品质，追求少用农药、甚至不用农药，该标准农药最大残留限量较国家强制标准严格，即使用农药的种类与最大残留限量技术要求较高。国家强制性标准对农药残留量技术要求较行业标准低，是由于国家强制性标准所追求的“最佳秩序”不仅保证最低限度技术要求的农药残留量不会对人体产生损害，还应当兼顾农业生产成本以及农业生产的基本规律，如果一味地追求无农药残留，可能会扰乱农业生产秩序，更有可能会促使农产品产量降低，破坏市场供需关系。

尽管如此，随着农业技术的发展以及人们对绿色食品的追求，将来国家强制性标准对农产品农药残留量的技术要求势必会逐渐提高，即农药残留量的可容许量将越来越少，甚至全面禁止使用化学合成农药，农产品质量就越来越好，例如，《食品中农药最大残留限量》（GB2763）近年来就经过多次修改。随着农药残留量技术要求的提高，产品质量就越好，健康就越能得到保障，可以说，法律援引较高技术要求的标准有利于促进相关领域法治的水平，法治水平与标准的质量成正比关系。在我国标准体系内，推荐性国家标准、地方标准、行业标准以及团体标准、企业标准的技术要求都不得低于强制性国家标准（《标准化法》第21条），这些标准为获得实施或者欲获得更强的生命力，事实上，其技术要求普遍都会高于国家强制性标准。国家鼓励社会团体、企业制定高于推荐性标准相关技术要求的团体标准、企业标准（《标准化法》第21条），同样地，团体标准、企业标准为了获得更为广泛实施、更强的标准生命力以及制定团体标准是团体为了满足市场需要与创新需要，其技术要求又会高于政府制定的推荐性标准。可见，团体标准、企业标准的技术要求在我国标准化体系中处于较高位置。如果我国法律援引团体标准，意味着我国法律对技术要求的提高，更加重视提高法治质量，法治水平也会随之提高，法律就能更好地调整社会关系，这是立法援引标准的内在动机。尚需说明的是，为了提高法治水平而援引团体标准是我国独有的现象，也是我国标准化体系改革的“深水区”。

（四）我国法律援引团体标准是我国社会主义市场经济的体现

中国特色社会主义市场经济是有为政府与有效市场相结合的经济，通过“政府推动、企业参与、市场运作”机制，表现了公有制与商品生产的相容。这已被中国改革开放40年来所取得的巨大成就所证实。38. 陈云贤：《中国特色社会主义市场经济：有为政府+有效市场》，载《经济研究》2019年第1期，第4-5页。中国经济领域改革的成功关键是正确处理了政府与市场的问题，将社会主义作为社会制度和市场作为一种资源配置机制有机结合起来同时发挥二者优势39. 胡家勇：《试论社会主义市场经济理论的创新和发展》，载《经济研究》2016年第7期，第4页。。

标准化在经济体制中扮演了重要角色，促进技术的升级、提高生产效率以及产品安全性，标准化建设应坚持改革发展的精神和要求，但我国标准化的市场化改革尚未跟上我国社会主义市场经济发展的步伐。

当前我国由政府绝对主导的标准化体制映射了我国标准化体制计划经济的影子，尽管1988年颁布的《标准化法》将国家标准划分为强制性标准与推荐性标准以及加入了认证方式，可谓是对计划经济体制的突破，但限于对市场在标准化活动中作用的有限认识，仍然形成了政府集中管理标准化工作和行政主导的标准化体制。其基本特点是政府在标准化资源配置中居于主导地位，不仅管理标准化工作，也享有标准制定的权力。同时，在计划经济条件下，标准化作为国家组织生产的手段之一，被赋予强制性效力。40. 柳经纬、周宇：《新中国标准化法制建设70年》，载《贵州省党校学报》2019年第6期，第35页。因此，随着我国市场经济改革的不断深入，市场逐渐在资源配置等方面起到了越来越重要的作用，原来以政府为绝对地位的标准化体制已经不能适应当前社会经济的变革，应当加入市场因素，对标准化体制的“市场化”改革便是当前标准化体制改革的工作重心，也是社会主义市场经济发展的必然要求。

《标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号）指出，“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”41. 《标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号），http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-03/26/content_9557.htm，最后访问日期：2021年5月24日。在标准体系改革上，呈现出一种类似于我国经济体制改革“国退民进”的现象。42. 柳经纬：《评标准法律属性论— —兼谈区分标准与法律的意义》，载《现代法学》2018年第5期，第110页。新《标准化法》不仅限缩了强制性标准的范围，还明确赋予团体标准法律地位，将其作为相对于政府标准的市场标准，这充分反映了新时代社会主义市场经济建设中全面深化改革的精神和要求，为发挥市场在标准资源配置上的作用提供了法律保障。43. 柳经纬、周宇：《新中国标准化法制建设70年》，载《贵州省党校学报》2019年第6期，第35页。但仅确认团体标准的法律地位尚未真正实现标准化体制的改革，应当在国家层面的标准实施中赋予团体标准更多的空间。我国立法采用或赋予政府标准法律效力仍然是政府标准的主要实施方式，但团体标准的实施以意思表示的方式实现，仅具有相对效力。囿于法律没有规定团体标准入法的路径，我国立法尚未引用任何团体标准，因此，标准化体制为了跟上我国社会主义市场经济的改革以及顺应国际标准化活动的趋向，应当充分发挥团体标准在国家治理体系中的作用，探索其入法的可能性，走完标准化体制市场化改革的“最后一里路”，使之成为政府标准的重要补充与提升，在标准化体系领域形成有为政府与有效市场的结合。团体标准入法是中国特色社会主义市场经济在标准化领域改革的要求。

市场在标准化领域起到的配置作用与商品领域总体上相同，最终都是回归到供需关系。如上所述，我国团体标准的技术要求通常较政府主导制定的标准高，标准化团体向市场供应较高技术要求的标准；我国团体标准入法的根本原因是立法对团体标准较高技术要求的需求以及填补政府标准空白的需要，故我国标准化市场中存在团体标准的供求关系，在客观上形成了团体标准入法的基础。如此，我国立法机构可作为“采购者”充分利用由市场主导的标准化的成果，促进优秀团体标准入法，推进与提高法治水平。

（五）减轻我国政府标准化活动的负担

法律援引团体标准相较于政府标准能够降低政府制定标准的财政负担。法律援引团体标准等非政府标准节约政府标准化成本的原理很简单，即充分利用民间标准化成果：制定或研发标准的成本很高，44. Lesley K. McAllister, “Harnessing Private Regulation”, Mich. J. Envtl. & Admin. L., Vol.291, No.3(2014), pp.301-302.团体标准若能取代政府标准为政府所用，政府就不需要承担标准化财政负担，由团体标准制定者承担。以美国为例，《国家技术转让促进法案（1995）》（NTTAA）旨在削减政府技术活动成本，45. Tyler R. T. Wolf, “Existing in a Legal Limbo: The Precarious Legal Position of Standards-Development Organizations”, Wash. & Lee L. Rev., Vol.807, No.65(2008), pp.834-835.自NTTAA颁布以来，美国政府不再制定政府专用标准，显著减少了美国政府标准化活动成本。节省政府机构的经费，缓解政府制定标准与监管的负担，节省了政府机构执行标准的成本。46. Emily S. Bremer, “Incorporation by Reference in an Open-Government Age”, Harv. J. L. & Pub. Pol'y, Vol.131, No.36(2013), p.140.当前我国标准化体系以政府主导制定国家强制性标准、国家推荐性标准、行业标准、地方标准为主，因此，我国各级政府花费大量经费制定、维护标准以及评估标准的实施效果，是政府不小的财政负担。从美国经验可知，如果团体标准入法，这将大大减少我国政府在标准化活动中的开支。

援引团体标准还可利用政府外的专业知识。标准的专业知识属性是标准规范属性的核心。标准化与专业技术密切相关，通常形成标准化活动的观点由某领域“执牛耳者”所促进。标准是规则条文以及解决方案中凝固了科学技术知识。标准的专业技术赋予了标准“正当性（权威性）（Legitimacy）”。错误的“技术方案”被认为是缺乏专业知识以及疏于咨询专家意见。47. Bengt Jacobsson, “Standardization and Expert Knowledge”, in Nils Brunsson, Bengt Jacobsson and Associates(Eds.), A World of Standards, Oxford University Press, 2000, pp.41,40.政府缺乏必要的专业技术技能（Requisite Technical Expertise）、财政资源、或更加迅速地、灵活地应对更加复杂或紧迫的规范任务。48. Tim Büthe, Walter Mattli, The New Global Rulers: The Privatization of Regulation in the World Economy, Princeton University Press, 2013, p5.社会团体是技术创新和产业化的主体，能够快速制定标准，及时满足市场化需求。49. 甘藏春、田世宏主编：《中华人民共和国标准化法释义》，中国法制出版社2017年版，第62页。通常具有团体标准制定能力的团体具有较高的专业技术知识，即团体在某一领域具有较高的专业技术能力、突出的研发能力、创新能力、较高的权威性、熟悉该领域的专业技术知识，能够有效利用专业技术知识发展或提高生产力。许多标准的形成主要是技术性的研究工作，依赖于技术性研究或知识性研究的成果，而不是依靠总结的文字功夫。特别是具有创新性和技术性强的标准，技术研究工作占据了标准制定的绝大部分工作量和时间。50. 麦绿波：《标准学——标准的科学理论》，科学出版社2019年版，第275页。从世界技术产生发展情况看，专业技术知识集中于专业技术团体，而非集中于政府机构，科学技术团体对市场、技术问题感知能力较政府强。

四、我国法律援引团体标准的可能性

（一）我国法律法规援引团体标准方式探索

我国法律法规援引标准的方式为模糊援引，即“依据相关标准的规定”。我国法律法规援引团体标准等非政府标准不宜采用模糊援引的方式，宜采用与美国相同的法律法规援引非政府标准的具体援引的模式，这是由于团体标准等非政府标准是我国政府标准以外的标准体系，存在对同一技术要求有不同标准的情况。因此，为了能够准确地适用被援引的标准，避免法律适用出现问题，日后我国法律法规援引团体标准的立法中宜采用具体援引的方式。

（二）我国法律法规援引团体标准重点解决的问题

1.我国法律法规援引团体标准是否会激发我国法律体系的“排异反应”

我国法律制定主体为公权力机构，当前法律援引的标准是政府标准，都属于同一个体系，立法部门对政府标准的先进性、技术性等方面更为信任，也就更加倾向采用政府标准，自然不会产生“异体排异”。然而，非政府标准是市场主体制定的标准，是公权力规范体系以外的规范性文件，若法律援引非政府标准进入公权力规范体系中，那么非政府标准属于“异体”，有可能激发我国公权力规范体系的“异体排异”，即立法部门或适用部门难以相信政府标准以外的标准，尤其担忧非政府标准的技术要求的科学性与合理性，是否被特定主体利用作为反垄断、反不正当竞争的工具。事实上，无论是政府标准还是非政府标准，入法前应进行详尽的审查，从客观层面进行审查标准是否能够满足立法目的或监管职能，审查内容包括但不限于先进性、技术性、合理性以及制定程序等方面，因此，只要非政府标准在入法前接受严格的检视，就可以认为通过检视的非政府标准与政府标准一样为可信赖标准。

2.团体标准的先进性检视

我国法律援引非政府标准的根本原因与美国情况不同，美国法律援引非政府标准旨在解决美国政府的标准化需求，填补政府标准化的空白；而我国法律援引非政府标准旨在提高我国产品或服务的技术要求、填补政府标准在某些领域的空白以提升法治的质量。因此，在我国，待入法的非政府标准的技术先进性问题是必须应检视，即待援引的非政府标准是否能够胜任提升技术要求与填补政府标准化空白的使命。

以团体标准的先进性检视为例：

第一，应当依据立法目的或监管目的选择团体标准。“考虑援引该标准能否满足立法目的，解决技术、监管等问题。”51. 甘功仁、刘可：《论我国法律法规援引团体标准的规则》，载《中国行政管理》2019年第4期，第30页。首先，提出援引团体标准的公权力机构应实质性审查拟援引团体标准，要求团体标准制定组织提供制定团体标准的档案，重点审查其制定程序是否符合《标准化法》以及《团体标准管理规定》等规范中有关团体标准制定程序的规定。其次，重点审查待援引团体标准的内容（技术要求）能否满足监管、立法的需求，即技术要求较政府标准是否较高或是否能够填补政府标准的空白。复次，团体标准质量应是核心审查要件，即团体标准是否做到“有利于科学合理利用资源，推广科学技术成果，增强产品的安全性、通用性、可替换性，提高经济效益、社会效益、生态效益，做到技术上先进，经济上合理。切实做到科学有效，技术指标先进。”以及“团体标准应符合法律法规的要求，不得与国家相关产业政策相抵触”（《团体标准管理规定》第10条、第11条）。再次，审查团体是否利用团体标准妨碍产品或服务自由流通等排除、限制自由竞争的行为（《标准化法》第22条），即重点审查团体标准是否能够保障公共利益，是否有违反反不正当竞争法、反垄断法之嫌。最后，应以团体标准的质量为入法的主要依据，不得以团体的级别作为审查团体标准的主要依据，例如，全国性团体制定的团体标准优先于地方性团体制定的团体标准。

第二，“应审查待援引团体标准是否具有广泛实施的可能性，有些团体标准的技术性很强，实施该标准可能需要配套其他技术或设备，有些企业可能达不到这样的技术水平、不具备实施该标准的技术能力。”52. 甘功仁、刘可：《论我国法律法规援引团体标准的规则》，载《中国行政管理》2019年第4期，第30页。盲目地援引较高技术要求的团体标准，可能会侵害相关行业的利益，影响行业市场的正常发展秩序，妨碍市场经济的运行。

第三，提出援引团体标准的公权力机构可自行决定是否援引与审查标准，如果待援引团体标准无法满足需求，公权力机构可以自行修改或要求制定者修改团体标准，若其无法通过审查，又确实需要该团体标准，公权力机构可会同该团体以及其他团体、利益相关人共同制定新标准以满足需求。

第四，决定援引团体标准的，公权力机构可以部分引用或全文引用的方式援引团体标准，并且援引团体标准的方式应为具体援引。

第五，应健全团体标准入法的发布、公示制度，构建统一的信息平台发布相关信息，供公众查阅团体标准入法情况以及征求公众意见、接受公众的监督。

第六，公权力机构定期关注援引的团体标准的维护情况，重点审查早期援引团体标准是否有新版本或其技术要求能否符合后期的新情况。对此，可借鉴美国经验，公权力机构可以每五年维护一次被援引的团体标准；构建标准实施反馈制度，及时反馈团体标准实施中的问题。

第七，更新、退出机制。经公权力机构审查，判定早期援引的团体标准不能应付新情况的，应采用新的版本或援引新的团体标准；团体标准实施效果不佳、影响市场秩序的或违法的，相关公权力机构可依职权撤销援引，并可以依据情节、后果追究相关人员法律责任。

只有高质量的、优秀团体标准才具备入法条件，当前我国团体标准的工作重心应重视团体标准的制定质量。由于我国政府长期主导我国标准化事业，我国政府具有较高的标准制定能力与标准制定经验，政府应加强培育团体标准制定组织，进一步健全和完善团体标准化管理工作机制。团体应进一步提升团体标准制定能力，同时提高团体标准质量，制定一批具有国际竞争力水平的团体标准，除满足政府对团体标准入法的需求外，还应满足国际标准化事业需求，提升我国标准国际竞争力。我国团体标准应提升自身质量，做好入法的准备。

3.团体标准著作权问题

国内外通说认为标准是著作权的客体且受我国立法（《团体标准管理规定》第22条）以及国际标准组织著作权政策53. 参见ISO：《ISO POCPSA 2017——ISO出版物发行、销售、复制及ISO版权保护政策》，国家标准版权保护工作组办公室译，中国标准出版社2018年版，第1-38页。承认。尽管有学者否定标准著作权，仅是由于标准著作权阻碍了法律的普遍可获得性应涤除著作权，并非否认标准的作品属性。54. Jorge L. Contreras, Andrew T. Hernacki, “Copyright Termination and Technical Standards”, U. Balt. L. Rev., Vol.221, No.43(2014). Pamela Sameulson, “Questioning Copyrights in Standards”, B.C. L. Rev., Vol.193, No.48(2007).团体标准为团体所编写的，本质上是著作权法上的作品，而法律并非作品。团体标准入法以后仍然具有著作权，团体标准的著作权成立在先，入法行为并不当然涤除团体标准的著作权。55. James M. Sweeney, “Copyrighted Laws: Enabling and Preserving Access to Incorporated Private Standards”, Minn. L. Rev., Vol.1331,No.101(2017), p.1350.公众想要知道援引团体标准的法律的具体内容，就必须从正规渠道获得团体标准，例如，公共图书馆、购买团体标准或者前往立法机关查阅等，如此便阻碍了公众对法律的可获得性。甚至在某些情况下，团体标准的著作权人借着团体标准的入法的优势，提高团体标准的售价，形成新类型的垄断形式——“标准垄断”。国家强制性标准全文公开可资借鉴，在互联网时代，入法的团体标准应在相关平台公开被引用部分，依据引用情况，全文公开或部分公开。这种公开方式是公众对法律的可获得性与团体标准著作权保护的平衡，既通过便捷的方式公布被引用的团体标准，又能够对公开系统进行技术处理，保护团体标准的著作权，例如，禁止复制、打印、下载，仅支持在线浏览。

4.团体标准制定者的服务承诺

团体标准可视为是团体的产品，团体应遵循市场经济的规律，应对团体标准承担一定的“售后服务”。团体标准制定者在团体标准入法前，为了团体标准更好地实施，进一步提升技术水平，应当承诺为标准采用者提供“售后服务”。区别于普通产品，团体标准的“售后服务”内容也较为特殊，团体标准制定者应充分发挥技术优势，面向采用团体标准的主体开展团体标准解释、实施、技术指导、技术咨询以及培训等服务。尤其在团体标准入法的情况下，团体标准制定者提供的“售后服务”就越重要。由团体标准制定者承担“售后服务”的主体，能够依托团体标准制定者的专业知识，发挥技术优势，更加准确地引导团体标准的实施。

五、我国法律援引团体标准的实现路径

团体标准入法是我国标准化改革的重要体现之一，也是全新的法律制度，国家立法机关宜采“两步走”模式完成制度构建。第一步，宜以部分地区或部分行业、部分地区与部分行业先期开展团体标准入法试点工作；第二步，团体标准入法的立法模式选择，即团体标准入法的单行法思路或修订《标准化法》。最终总结试点实施经验，推动实现团体标准入法的制度化，直至推广全国。

（一）我国团体标准入法的先期试点工作

第一，开展有组织的团体标准入法的试点工作，考察全国各地方团体标准的制定、实施情况，选取团体标准事业较为发达地区，作为团体标准入法先期试点工作地区，优先推广团体标准入法。再者，选取对标准高度依赖的行业作为先期试点行业，例如，环境保护、建设工程等行业，立法机构可以优先出台《法律法规援引团体标准条例》等试行文件制度化试点地区、行业团体标准入法工作，从实践中总结立法经验与制度需求。

第二，从援引团体标准的法律层级开展试点工作，从效力层级较低逐步发展到层级较高，直至最终制度化团体标准入法。层级试点与地区、行业试点密不可分，在团体标准入法试点的地区，可以通过地方性法规、地方政府规章、规范性文件逐步开展试点工作；试点行业可以通过部门规章等开展试点工作，通过总结经验逐步推广至行政法规直至法律，最终实现我国团体标准入法的制度化。

（二）团体标准入法的立法选择：修法或单行法？

第一种立法模式：在《标准化法》中规定团体标准入法。团体标准入法并非单个法条能够规定完整的，既包含了程序性事项，也包含了实体性事项，因此，若要修改《标准化法》，事实上应至少开辟专章予以规定“团体标准入法”，才能够完整地规定团体标准入法制度。然而，《标准化法》是我国标准化法制体系的核心56. 参见柳经纬、周宇：《新中国标准化法制70年》，载《贵州省党校学报》2019年第6期，第33页。，具有标准化领域基本法的一般特征，即规定的标准化法制中较为抽象的问题或普遍性问题，例如，总则、标准的制定、标准的实施等，《标准化法》仅一个条文对团体标准的实施作出全局性规定（第27条），因此，专章规定作为团体标准具体实施制度的“团体标准入法”势必会破坏当前《标准化法》内部体系。再者，《标准化法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会于2017年修订，在短期内不宜再次进行较大修改工作，不仅影响了法的安定性，也徒增立法成本。可见，在《标准化法》专章规定“团体标准入法”并非合适之路，应寻找新模式。

第二种立法模式：团体标准入法的单行法思路（特别法思路）。单行法思路指，在《标准化法》以外，专法规定团体标准入法制度。美国团体标准入法的立法模式属于单行法模式，可供我国团体标准入法的单行法思路借镜。

1982年，白宫下属机构管理与预算办公室（OMB）发布第119号通告（OMB Circular A-119）要求联邦政府机构应采用团体标准，美国国会颁行《国家技术转让促进法案（1995）》（NTTAA）强制要求美国联邦政府机构在履行职责、监管或政府采购活动中应当全面采用“自愿协商一致标准（Voluntary Consensus Standards）”，以取代政府专用标准。57. Lesley K. McAllister, “Harnessing Private Regulation”, Mich. J. Envtl. & Admin. L., Vol.291, No.3(2014), p.320.自此美国联邦政府全面依赖自愿协商一致标准。这些标准涉及规范领域非常广泛，从玩具等消费品安全到医疗保险处方药配方的要求再到核电厂运营的准则。58. Nina A. Mendelson, “Private Control over Access to the Law: The Perplexing Federal Regulatory Use of Private Standards”, Mich. L. Rev., Vol.737, No.112(2014), p.740.美国团体标准入法的法律是由国会制定的单行法（NTTAA）确认，效力层级属于法案，能对行政法规、规章以及联邦政府机构的职能行为等起到约束作用。“国会在授权法中一般会概括规定行政部门的权限范围”59. [美]杰弗里·吕贝尔斯：《美国规章制定导论》，江澎涛译，中国法制出版社2016年版，第10页。，因此，NTTAA的功能在于授权联邦政府机构在行使行政监管职能或政府采购时采用团体标准。

我国可借鉴美国经验，将团体标准入法作为我国一项正式的法律制度，具体来说，由单行法专门规范团体标准入法问题，作为我国团体标准入法的法律依据。单行法的优势在于能够对团体标准入法的程序以及实体性问题作出详细的规定，从团体标准制定者的资格、立法者的范围、援引程序、监督程序、维护程序等全过程规范。在不破坏我国标准化法制体系的同时，又丰富了我国标准化法制体系。

再者，从效力层级上看，我国立法体系中（除宪法外），效力层级最高的是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，为了能够对法律援引团体标准的立法行为产生约束力，团体标准入法的单行法就必须是法律，以高效力层级的立法确认我国团体标准进入法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章的合法性。因此，团体标准入法的单行法应由全国人民代表大会或其常务委员会制定。

最后尚需说明的是，本文所倡的我国法律应充分援引团体标准并不意味着我国政府完全放弃政府标准化活动，而是旨在形成政府标准与团体标准共同发展、相互竞争、公私共治的局面，多样化法律援引标准模式，从而推进国家治理现代化，提高治理效果。