捕诉一体模式下双向通报机制的建构

陆力强，曹纪元，郭膳溥

(天津市人民检察院第二分院，天津 300210)

自2018年以来，全国检察机关陆续推进“捕诉一体”办案机制改革，该项办案机制的确立，对于完善检察权运行、落实司法责任制改革要求、提升案件办理质效发挥了重要作用，释放出巨大的制度效能。但是，当前仍存在着一些“捕诉分离”的案件，不仅与“捕诉一体”办案机制的大背景不相适应，也严重制约着案件质量的总体提升。

一、“捕诉一体”背景下存在的“捕诉分离”问题

所谓“捕诉分离”，是指在“捕诉一体”办案机制背景下，由于侦查级别管辖和审判级别管辖不一致，而造成案件的审查逮捕与审查起诉不是由同一检察机关负责的情况。根据法律规定，审查逮捕由提请公安机关的同级人民检察院负责，审查起诉则根据审判级别管辖的不同，分别由不同的人民检察院负责。由此导致部分案件的审查逮捕与审查起诉不是由同一检察机关负责，出现“捕诉分离”的现象，与“捕诉一体”办案机制的设计要求不相适应。

就“捕诉一体”案件类型而言，以天津市检察机关为例，“捕诉分离”案件从管辖层级上划分，主要包括三类：一是“下捕上诉”类案件，是指由区公安分局等侦查机关立案侦查、区检察院审查逮捕，但应由市检察院分院审查起诉的案件。二是“上捕下诉”类案件，是指由市公安局等侦查机关立案侦查、市检察院分院审查逮捕，但应由区检察院审查起诉的案件。三是“同级改变管辖”类案件，是指案件审查逮捕后，在审查起诉阶段改变管辖的案件。从案件类型上划分，“捕诉分离”案件主要包括六类：一是级别管辖不同的案件。二是管辖权改变的案件。三是外国人、无国籍人犯罪案件。四是政法机关工作人员利用职权实施的犯罪案件。五是知识产权案件。六是其他原因导致的捕诉分离案件。

就“捕诉一体”案件分布而言，以天津市检察机关为例，从管辖层级上看，市检察院分院“捕诉分离”案件的比重相对较大。从所属条线上看，重罪检察部门和经济犯罪检察部门的“捕诉分离”案件相对较多。天津市人民检察院第二分院经济犯罪检察部门2020年1月至12月共受理一审案件54件115人(含犯罪嫌疑单位6个)，其中受理案件时被逮捕的有46人，被取保候审的有40人，被监视居住的有23人。在上述被逮捕的46名犯罪嫌疑人中，由天津市人民检察院第二分院审查逮捕的仅有13人，由辖区内各基层人民检察院审查逮捕的多达33人，捕诉分离人数占总逮捕人数的71.73%。

二、“捕诉分离”问题引发的现实弊端

在“捕诉分离”案件当中，由于审查逮捕、审查起诉分属于不同的检察机关负责，“审查逮捕之后”到“审查起诉之前”的侦查活动，客观上存在一定的“监督盲区”，也由此带来三个方面的现实弊端：

一是不利于引导取证工作的有效开展。由于审查逮捕和审查起诉分属于不同的检察机关负责，无论是对于“捕前”的提前介入引导侦查，还是对于“捕后”的补查事项跟踪，负责审查逮捕的检察机关由于不再参与后续诉讼流程，导致在一定程度上容易缺乏开展工作的“积极动力”，负责审查起诉的检察机关则由于不知道案件的存在，而无法开展提前介入等工作。相关案件也因此容易错过最佳的取证时机，客观上容易造成“带病起诉”的情况，不利于“案件比”的降低。

二是不利于侦查监督力量的有效整合。在实行“捕诉一体”办案机制改革之前，“审查逮捕结束后审查起诉前存在一段空白期，在这段空白期侦查活动无法受到应有的监督，捕诉合一模式下检察机关对侦查活动可以进行全程监督，弥补了空白期的监督缺位”。[1]“捕诉一体”办案机制改革通过打破“批捕”与“公诉”之间的“壁垒”，实现了诉讼职责与监督职责的一体化，达到了加强侦查监督的目的，“有利于侦查违法情形的早发现、早督促、早整改，改变了检察机关各部门孤立监督的局面”。[2]而“捕诉分离”案件的存在，客观上不利于侦查监督资源的整合，“在捕诉分离的模式下，批准逮捕后到案件移送审查起诉期间会出现一段监督工作无法有效持续的状态，没有明确规定该时段内由哪个部门负责监督，导致监督力度的减弱”。[3]

三是不利于落实司法责任的要求。司法责任制的基本要求之一是权责明晰，而实行“捕诉一体”办案机制改革，正是落实司法责任制基本要求的需要。“同一案件的审查逮捕、审查起诉由同一检察官或者检察官办案组负责到底，使办案责任更加清晰明确，做到权责一致”。[4]“检察官不仅要对批准的决定承担责任，而且要对审查起诉的决定负责”。[5]对于“捕诉分离”的案件而言，负责审查逮捕的检察机关更为关注报捕时的证据情况，其对“权责”的关注点也主要落脚于审查逮捕决定是否正确，而对于之后侦查活动的持续跟踪，往往容易“权责不明”。

三、“捕诉分离”问题解决路径的实践探索

为妥善解决“捕诉一体”背景下的“捕诉分离”问题，天津市人民检察院第二分院在现有法律制度框架下，主动创新办案模式，积极探索建立“双向通报”机制。

(一)选取侵犯知识产权犯罪案件试点“捕后通报”

2019年，在知识产权案件审判“三合一”的背景下，天津市将知识产权刑事案件的审查起诉及审判管辖级别“上提一级”，由检察院分院负责审查起诉，中级人民法院负责审判。但由于公安机关缺乏侦查级别管辖的规定，此类案件一般都由区公安分局立案，其对应的审查逮捕工作也由区检察院负责，这就在客观上造成了“基层院批捕、分州市院起诉”这种“下捕上诉”的现象出现。在侦查体制暂时难以理顺，且不突破《刑事诉讼法》关于报请批准逮捕同级移送规定的情况下，天津市人民检察院第二分院首先对下辖某区范围内侵犯知识产权犯罪案件建立“捕后通报”机制。

选取侵犯知识产权犯罪案件作为试点，主要基于以下四点考虑：一是天津市人民检察院第二分院受理的侵犯知识产权犯罪一审案件数量，占全市此类案件的一半左右，以此类案件作为试点具有较强的现实意义；二是侵犯知识产权犯罪案件的侦查层级普遍较低，区公安分局立案但实际由“派出所”侦查的现象较为普遍，客观上导致此类案件取证标准不高，侦查质量偏低，迫切需要加强侦查监督，提升案件质量；三是侵犯知识产权犯罪系新调整管辖的案件类型，案件办理的各个环节都处于磨合阶段，有利于新机制的试点；四是选取某一个辖区内的某一类罪名进行试点，有利于降低制度创新的风险。

试点的主要内容是，区检察院作出审查逮捕决定后，及时将审查逮捕意见书以及继续侦查提纲送天津市人民检察院第二分院备案，天津市人民检察院第二分院指定办案人及时进行审查。对于确有必要提前介入引导侦查的，可依职权主动介入，区检察院应当予以协助，侦查取证中存在的问题尽量都在侦查环节予以解决，防止因案件“带病”进入审查起诉而造成反复退查延期。

(二)在辖区范围内试点“双向通报”

经过前期试点，天津市人民检察院第二分院决定在“捕后通报”的基础上探索建立“双向通报”机制，通过深入辖区各基层检察院调研、召开片区座谈会等方式，逐步确定与辖区各基层检察院建立“双向通报”机制。该项机制的全面推广，对于提升案件整体质量发挥了重要的促进作用。“双向通报”机制主要包括两方面内容：一是对于“下捕上诉”类案件，区检察院在作出审查逮捕决定后，及时将案件审查逮捕结果、补查建议等相关情况通报检察院分院；二是对于“上捕下诉”类案件，检察院分院在作出审查逮捕决定后，及时将案件审查逮捕结果、补查建议等情况通报相关区检察院。

(三)“双向通报”机制在全市范围内推广

在天津市人民检察院第二分院试点的基础上，天津市人民检察院于2020年10月印发《关于建立捕诉分离案件双向通报听取意见机制的意见(试行)》，在全市检察机关推广适用“双向通报机制”，对负责逮捕检察院与负责起诉检察院在六个办案环节中的相应职责作出了详细规定，将双向通报、听取意见机制贯穿于案件办理全流程。具体包括：

1.提前介入。负责逮捕的检察院提前介入侦查机关侦查的，应当及时向负责起诉的检察院通报案件有关情况。负责起诉的检察院同步介入侦查，跟踪了解案件情况。

2.审查逮捕。负责逮捕的检察院应当自受理审查逮捕之日起二日内通知负责起诉的检察院。负责起诉的检察院可以派员介入案件审查并提出意见，供负责逮捕的检察院作决定时参考。负责逮捕的检察院应当自作出决定之日起三日内，将审查逮捕案件的审查逮捕意见书、继续侦查提纲或者补充侦查提纲等相关材料，送予负责起诉的检察院。

3.捕后侦查。对因证据不足不批准逮捕的案件，需要引导侦查取证的，由审查逮捕的检察院负责。对作出批准逮捕决定的案件，需要引导侦查取证的，由负责起诉的检察院负责，必要时负责捕、诉的检察院共同协作开展相关工作。侦查机关报请延长侦查羁押期限的，负责逮捕的检察院应当自接到《延长侦查羁押期限案件通知函》之日起三日内通知负责起诉的检察院。负责起诉的检察院应当强化案件跟踪，及时了解案件进展情况，引导侦查取证。

4.审查起诉。负责起诉的检察院应当自受理审查起诉之日起三日内通知负责逮捕的检察院，对拟改变认定事实、变更罪名，或者对逮捕案件拟决定不起诉的，应当听取负责逮捕的检察院意见。

5.提起公诉。法院开庭审理的，负责起诉的检察院接到开庭通知后应当及时通知负责逮捕的检察院，负责逮捕的检察院可以派员旁听庭审。

6.裁判审查。负责起诉的检察院应当自接到法院判决、裁定之日起二日内将判决书、裁定书复印件送予负责逮捕的检察院。负责逮捕的检察院认为法院判决、裁定确有错误，应当提出抗诉的，应当于抗诉期限届满五日前提出书面意见。负责起诉的检察院应当认真研究负责逮捕的检察院的意见，在作出决定后三日内书面通知负责逮捕的检察院。

四、“双向通报”机制的制度优势

一是有助于树立一体化监督理念。“双向通报”机制通过在“负责逮捕的检察院”与“负责起诉的检察院”之间建立沟通联络机制，以及明确各自在不同办案环节的职责，重点解决了“捕诉分离”案件中侦查监督工作出现空白的问题。尤其是该项机制要求相关检察机关在不同办案环节及时互通信息，在查阅案卷、调查取证、办案保障等方面加强配合协调，积极推动树立一体化的监督理念。

二是有利于树立预防性监督理念。在以往的办案实践中，侦查监督工作更多地是注重于对个案特定违法事项的监督，是一种事后的“矫正型”监督。从法律监督目的及效果的角度考量，“双向通报”机制正是通过反观检察机关自身在侦查监督工作中存在的问题，建立起来的一种“预防性”监督机制。

三是有利于树立同步监督理念。正如上文所述，由于侦查监督在以往的办案实践中更多的是一种事后“矫正型”监督，因此具有一定的“滞后性”。从“双赢多赢共赢”的法律监督理念出发，有必要对侦查活动实现同步监督。“双向通报”机制通过将不同检察机关的法律监督职能融入“捕诉分离”案件的各个办案环节，及时解决侦查过程中存在的问题，及时进行纠偏，有助于树立同步监督理念，最大限度地提高案件办理质效。