我国乡村治理制度的历史演变

薛宪明

(河南仟问律师事务所，河南 郑州 450000)

我国是一个有着几千年封建中央集权历史的国家，此背景下，国家权力对于人民的控制理论上来说应该是严紧且牢固的，但实际上，传统中国的国家权力从来没有深入到县域以下。仔细分析当时的制度设计和治理手段，国家无论在财力上还是能力上都无法将权力空间化至县以下区域，但国家一直以来都有控制县域以下基层区域的理想，并有一些尝试。新中国成立后，这种情况出现了根本性转变，国家权力通过一系列的制度，成功实现了国家权力空间化至乡村社会。笔者以1949年为节点，分两个阶段论述了中国乡村治理制度的变迁，其中，1949年以前的乡村治理又分为传统中国和民国时期两个阶段，通过对中国乡村治理中制度变迁的梳理，进而展示出国家权力空间化的过程。

一、传统中国的乡村治理——乡村自治制度

(一)乡村自治制度是封建时期国家权力的最佳选择

1.政治上的早熟和生产力水平低下的矛盾，给国家的治理带来了很大困难。传统中国早在秦朝时就完成了统一，实行中央集权制，并延用了几千年，而同时代的世界其它国家还处于文明未开化时期，中央集权制是被视为政治早熟国家的标志，这种政治上的早熟也形成了稳定的政治结构，使得中国历史一直在固定的封建圈子里打转。采取了中央集权模式的中国，必须构建一套庞大的官僚机构和一系列治理制度来实现社会的治理，实现国家权力空间化至全国，最终保障有效的统治和国家统一，但这需要强大的财力和人力支撑。封建时期的生产力水平非常有限，要在中国庞大的地区实行中央集权非常困难。

2.乡村自治制度解决了政治上的早熟和生产力水平低下的矛盾。传统中国是一个以农业立国的大一统国家，财力来源主要是农业收入，经济形式是小农经济，商品经济很落后，国家财政十分拮据，只能基本满足正常行政开支，此时传统中国表现出了国家理性，历朝历代为了在维持统治和正常治理之间取得平衡，缓解巨大开支与财政收入之间的矛盾，都采取了乡村自治制度，仅将权力空间化至县级为止，不再下延至乡村，而是采用了皇帝名义统治下的乡村自治制度。乡村社会的主要作用是提供赋税，只要能够在地方上征收到足够的税收，地方上的管理就可以交由士绅和宗族去管理，只有这样才能减少必要的支出，保障权力体系的正常运行。

(二)县以上的权力秩序与乡村自治秩序共同构成了中国的社会秩序

1.县以上的权力秩序。明朝以前，国家权力与乡村社会间的空间距离较大，乡村社会交由县级地方官员管理，中央权力空间化至县为止，对县以下的社会生活干预很少。至明初，政府开始实行一种较为基层的社会控制政策，强调对家产的登记，但国家权力仍没有直接渗透到农户。传统中国的国家权力其实从未深入至县以下的政权中，皇权不下县是传统中国的治理模式，这与当时的生产力水平相适应，这种模糊治理的方式也是国家理性的体现。

2.乡村自治秩序。在乡村社会生活中，皇帝只是名义上的“专制者”，皇权仅是一种名义上的、无为的权力，只是对皇帝自身有意义。在乡村，皇权是松弛的、微弱的，对乡村基本无影响，反而是乡村中的权力对人们的影响更大，人们也更愿意服从乡村社会的统治。乡村自治下，乡村的公共管理由乡村自行组织行使，而乡村中最主要的组织便是宗族，其代表人物是乡绅，他们代表着乡村的权威，履行着乡村公共管理职能，维持着中国最基层的乡土社会的秩序。以乡绅为代表的乡村秩序和以各级官吏为代表的国家秩序共同构成了中国的秩序结构，这两种秩序相互补充也相互竞争，它们控制着不同的权力和资源，有着各自的利益。从表面上看，虽然以国家为代表的国家权力占有更多的资源，也有更多的权力，但是尺有所短寸有所长，强弱是相对的，国家权力也有鞭长莫及的地方。

二、民国时期的乡村治理——“经纪体制”

(一)国家权力开始下延乡村，传统乡村自治局面被打破

进入民国以后，国家权力开始向下延至乡村社会，对乡村社会的管理者实行任命制度，传统的乡村社会关系开始解体。原来自治性的乡村社会开始成为细胞化的社会控制单位，原来的社区领袖被政治精英代替，乡村呈现出国家化的倾向。国家权力空间化至乡村社会的理想结果是代表国家权力的行政组织和人员能有效地进入乡村社会，但这种理想状态因为一系列现实条件的限制并没有实现，国家权力并没有完全空间化至乡村。

(二)国家权力开始下延至乡村的主要原因

清朝末期以后,国内外形势变化较大，传统的治理方式因国家权力对资源的调配能力较差，不能满足国家转型过程中对资源的巨大需求，已不再适应国家发展与治理的需要。因此，国家企图加深其对乡村社会的控制，以增强对资源的调配能力。对外方面，在面临帝国主义的侵略和剥削时，在小农经济和腐败的官僚体制下，传统中国的国家权力不能有效地调动资源进行抵抗，也不能有效保护国土和人民。对内方面，中国开始出现新的政治、经济力量，从内在上刺激传统中国向现代国家转变，转变为具有强大统治力、治理能力的现代国家，进而改变传统的治理方式，加强国家权力对资源的调配能力，最终使国家具备强大的物质资源和财政能力，改变内忧外患的处境。

(三)国家权力下延乡村采取了“经纪体制”的治理模式

“经纪”一词是经济名词，类似于中介人或代理人，用在政府治理中就是指用非正式的组织和人员来行使政府的职能。这种体制在现代国家的治理中普遍存在，但是这种体制只有在完善的制度和成熟的政治环境背景下才能有效运行，显然“经纪体制”在当时并不具备这样的条件。

1.受制于财力，国家任命的乡村管理者属于典型的“经纪体制”模式。国家改变了传统乡村治理中管理者自主产生的方式，认为通过国家任命乡村秩序中的管理者便可以把国家权力有效地空间化到乡村，但是由于这些基层管理者的人数极为庞大，国家无力承担需要支付的各项经费，也因此没有被纳入到正式的官僚机构，属于典型的“经纪体制”模式。

2.国家任命的乡村管理者把“经纪体制”变成了“盈利型经纪”。国家任命的乡村管理者，为执行所谓的公务，通过剥削乡村社会获得经费，国家对他们的行为持默许态度，他们没有受到必要的约束和监督，因此在执行公务的过程中损公肥私，而且这种公务行为完全变成了以攫取经济利益为目标的行为。上述行为直接导致“经纪体制”变成了“盈利型经纪”，盈利型经纪人靠榨取乡村社会的资源来生存，他们既不受政府约束，也不受乡村社会的约束，甚至变成了一股不可控制的力量，他们不可能完成国家权力空间化至乡村社会的任务，反而使国家对乡村社会的控制能力低于对乡村社会的榨取能力。在这一过程中，国家权力不但没有成功空间化到乡村社会，反而对现有政权造成了威胁。

三、新中国成立后的乡村治理制度

新中国成立后，国家优先发展重工业，当时的社会条件下，必须由国家对全国性资源进行支配，以集中有限资源为工业建设服务。建国初期所需的工业原料和资本剩余有很大一部分是集中在农业上的，把农业的剩余从农民手中集中到国家手中是解决工业基础资源问题的关键。因此，国家权力必须空间化至乡村，对乡村进行完全控制，这是传统中国和民国政府都没有解决的问题。为此，国家设计了农村集体土地制度等一系列制度，成功地实现了国家权力空间化至乡村，实现了对乡村的控制。

(一)土地私有化制度使国家权力开始直接面对乡村

新中国成立后，土地改革势在必行。一方面，解决土地问题可以提高广大农民的生产积极性，从而有利于新中国经济建设的恢复。另一方面，能够巩固政权，取得合法性基础，得到广大人民的拥护。1951年，国家颁布土地政策，在全国范围内开展了土地私有化改革，使广大农民取得了土地，土地私有制度也在1954年颁布的《宪法》中得到确认。土地私有化完全改变了村庄与外界的关系，村民们不再向地主交租而是直接向国家交税，多少世纪以来的国家权力第一次直接伸入了自然村。旧日的国家政权、士绅和地主、农民之间的三角关系被新的国家政权和农民之间直接的双边关系所取代。土地私有制度实施以后，国家要面对四亿分散的个体农民，依然无法完成对分散的农业剩余的整合，国家权力依然没有能力支配乡村，但是为国家权力进一步在乡村的空间化打下了基础。

(二)集体土地制度使国家权力能够充分支配乡村社会

土地私有制下的小农经济、国家较弱的资源调配能力与工业化进程对资源的巨大需求形成了尖锐矛盾。这种情况下，国家实行农产品的统购统销制度，把本应由市场来进行的资源配置改由国家来统一进行。但是，土地私有制的情况下，国家要面对的是分散的农户，实行统购统销困难很大，因此，需要把农民的生产集中起来，使国家与少数的主体进行交易，减少交易成本，集体土地制度应运而生，国家开始有步骤地实施土地集体化过程。

1.推行农业互助组，但生产的收益仍归个人所有。农业互助组的建立有利于改变单个农户生产过程中效率低下、资源利用不足、没有规模效益等缺点，对于生产有很大帮助，而且没有改变土地私有制，受到了农民的欢迎。互助组在一定程度上实现了农民的联合，提高了农业生产效益，但并没有从实质上改变分散的农业生产这一状况。

2.推行初级农业合作社，进一步整合资源。初级合作社类似于现在的股份制企业，但又有所不同，以土地入股而获得分红，但这种分红的数量只占农业剩余价值中的小部分，大部分的农业剩余价值被国家汲取到了工业建设上。初级社虽仅是把农民的土地使用权收归集体，但已撼动了所有权作为一项整体权利的权能，但在初级社制度中，农民还是有退社的自由。初级社中，由于农民仍然占有一部分农业剩余价值且初级社规模小，国家权力对乡村的控制力仍有不足。

3.在初级合作社基础上，进一步整合实行高级合作社。高级社中实行集体劳动，社员被分配到各个生产小队，按劳动量多少赚取工分，按工分多少获取相应报酬。高级社与初级社的不同主要体现在以下两点：首先，在土地所有制上，高级社创造了集体土地所有制这种新的所有制，而在初级社中土地依然私有。其次，在分配方式上，取消了初级社按生产要素分配的方式，土地不再作为分配时考虑的要素。通过高级社运动，国家在土地所有制度中创造了新的集体土地所有制，这一制度排除了土地私有制中农民作为土地所有者所获得的权利，完全改变了决定社会形态的根本制度，即生产资料的所有制，进而也改革了社会结构，使每个农民通过合作社直接处在国家权力的控制之下，而不是以前乡村自治状态下隶属于宗族或其它乡村自治团体，国家权力成功空间化至乡村社会，对乡村社会的控制力大大加强。

4.合并高级合作社，实行人民公社化运动。在高级合作社运动以后，为进一步有效控制乡村社会，国家实行了人民公社化运动。人民公社化运动完全是在行政力量的推动下完成的，短时间之内完成了对高级社的合并，充分体现了国家权力对乡村社会的支配性。高级社更倾向于一个经济合作组织，而人民公社则不同，它更倾向于一个政治组织，是国家最基层的政权组织。在人民公社中，农民通过生产队、生产大队、人民公社以及层层的政治组织联系起来，最后直接面对国家权力，农民直接处于国家权力的控制之下。人民公社这种组织形态与计划经济是相适应的，它兼具政治组织和经济组织的功能。经济上它统一支配生产劳动和农业成果，成功将农业剩余价值汲取到工业上。政治上，将权力渗透到农村基层社会生活的每一方面，权力成为人们生活中最重要的要素。

5.推行家庭联产承包责任制，国家权力适当退出乡村社会。集体土地制度下，国家成功从农业中汲取大量农业剩余，为工业化建设提供了大量资本，最终奠定了我国的经济基础和工业体系。但这一制度是在国家权力的促使下形成，短期内不会与乡村社会产生不适应，随着时间推移，弊端渐露，人民产生了制度惰性，生产效率逐渐降低，已不能满足改革开放后的发展需求。为提高生产积极性和生产效率，国家在80年代开始实行家庭联产承包责任制，人民公社瓦解，人民在生产上获得了一定的自由，国家权力在乡村社会中有所退却。但是这种退却是有限的，虽然还给了乡村社会一定的政治空间，给生产力发展释放了必要的空间，但并没有实质性削弱国家对乡村社会的控制力。

(三)配合土地制度的户籍制度，进一步支撑了国家权力在乡村的空间化

国家通过创设集体土地制度来支援工业建设，并使国家权力成功地深入到乡村社会。但仅通过对土地的控制并不足以实现对乡村社会的完全控制，要真正控制乡村社会，需要其它一系列制度的配合，而户籍制度是其中最重要的制度。

1.实行户籍制度的主要原因。建国初期,具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年《宪法》都赋予了农民具有居住和迁徙的自由。在当时的条件下，城市人与农村人虽都属无产阶级的范畴，但城市人由国家供养，享受的待遇与农民不一样，农民在当时的条件下只能解决基本的生存需要。各种生活上的差距容易引起农民向城市迁移，为了防止大量的农民转移到城市中，进而产生就业、粮食、医疗等一系列社会问题，更为了保持农业生产人数的稳定，进而维持正常农业生产，户籍制度是当时最好的选择。

2.实行户籍制度的效果。国家通过户籍制度，把户籍分为城市户籍和农村户籍，将人民划分为城市居民和农村居民，将农村人口牢牢限制在乡村地域上，同时通过集体土地制度汲取工业发展需要的基础资源，二者相互结合，最终导致了中国的城乡两元社会的形成。

(四)数字统计策略使国家权力真正空间化至乡村

历史上的中国，国家层面只是笼统地知道有乡村社会的存在，但对于乡村社会的土地，人民是看不见的，也不在掌握之中。新中国成立之后，国家做了史无前例的大规模统计工作，即在全国范围内对人口和土地进行细致的普查。在当时的经济技术条件下，在一个人口众多、面积广大的国家进行普查是一件很困难的事，但此项统计工作具有深远重大的意义，通过对人口和土地资源的统计，国家掌握了其土地上每一个人的信息，也能看到它所处的空间位置，国家直接面对每一个人，而不需要通过乡村社会的中介。

由此可见，数字统计不仅将国家内的各种要素以抽象的数字展现出来，而且赋予了其空间的位置，国家的整个面貌就变得清晰可见，这正是国家权力的目的，它通过配合土地制度和人口制度，最终成功实现了国家权力空间化至乡村，有效控制乡村的管理目的。