检察视角下民事支持起诉的实践考察及立法思考

金娟娟,沈梦昕

(上海市嘉定区人民检察院，上海 201800)

一、检察机关民事支持起诉的实证考察——以两则案例为样本

近些年，检察机关积极探索民事支持起诉工作的路径，通过支持起诉的方式，积极维护未成年人、农民工、贫困群众等弱势群体的合法权益，充分发挥支持起诉制度在保护弱势群体权益方面的价值作用。但是，目前检察机关民事支持起诉的法律依据主要是《中国人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第十五条，即“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。囿于规则体系未形成和实际操作性不强，支持起诉原则以及检察机关作为支持主体一直备受争议。下面，笔者结合两则案例，对检察机关民事支持起诉制度的探索及存在的难点问题进行简单分析。

案例一：2019年5月某日，张某开始在某饭店工作，岗位是后厨寿司制作师。工作期间，张某与某西点甜品店签订了劳动合同，由该西点店经营者通过其个人账户向张某支付工资每月5000元。2020年1月某日，张某在使用蒸箱烤制面包时，左手被蒸汽严重烫伤。事故发生后，张某与该西点店协商赔偿事宜无果。2020年6月，张某至检察机关提出控告申诉，称其在西点店工作期间被蒸汽烫伤，受伤后无法继续工作，并花费了大量医疗费用，导致生活困难，但多次与该西点店老板协商赔偿问题，均未果，其拟向法院起诉饭店，对其人身损害进行赔偿，申请检察机关支持起诉。检察机关立案后经审查认为，张某在该西点店工作期间造成人身损害，事实清楚，证据确实充分，西点店应当依法对其进行赔偿。为保障劳动者的合法民事权益，依据《民事诉讼法》第十五条规定，检察机关决定支持起诉，并获法院判决支持。

案例二：未成年被害人小红(化名，案发时12岁)多次遭受父亲张某某性侵害，因不堪忍受而告知长期在外地出差的母亲而案发。后法院以猥亵儿童罪对张某某判处刑罚。检察机关在审查张某某猥亵案中发现，未成年被害人小红被性侵后，身心受到严重伤害，同时担心父亲一旦刑满释放，可能再次与其及母亲共同生活，一直担惊受怕，为此还专门向学校班主任写信求助。检察机关告知小红及其母亲可以依法向法院提起撤销张某某监护人资格的民事诉讼。考虑到张某某的性侵害行为已严重侵害蒋某身心健康，为保障未成年人的合法权益，检察机关决定根据《民事诉讼法》第十五条的规定，以民事支持起诉的方式，支持小红及其母亲申请撤销蒋某某监护人资格的诉讼。撤销张某某监护人资格案开庭审理时，承办检察官出庭支持起诉，法院当庭判决撤销蒋某某对被害人的监护人资格。

二、检察机关探索民事支持起诉的难点分析

我国的支持起诉制度因受到移植变异等各种因素的影响，原有的整套制度设计难以百分百或者大比例运用到我国司法实践，检察机关支持起诉更是阻力重重，主要表现为诉讼地位模糊或大多时候仅表现为形式化的“宣告”等，因而难以发挥应有之义。

(一)诉讼地位的模糊化

关于当事人、诉讼代理人、诉讼参加人乃至诉讼参与人的民事诉讼理论，均未给予支持起诉机关一定的诉讼地位，因此，检察机关以非当事人或诉讼代理人的身份、以支持起诉的方式介入民事诉讼，一直颇受争议，甚至有部分学者提出质疑：检察机关是法律监督机关，其支持原告起诉的行为，是否属于为原告的诉权附加了公权力，从而打破了双方的平衡状态甚至导致诉讼构造失衡？

目前，关于检察机关在支持起诉过程中的诉讼地位，主要有以下几种观点：一是“支持者”地位，即检察机关不能以自己的名义起诉，仅支持当事人起诉，并不参与到诉讼中；二是“诉讼参与人”地位，即检察机关通过派员出庭的方式，旨在帮助原告一方进行诉讼；三是多重地位，即在诉前阶段，检察机关的法律地位是促成当事人自己起诉的诉前支持者，在诉讼程序启动后，检察机关的法律地位转化为诉讼参与者和法律监督者，一方面参与诉讼，另一方面对案件的审理活动进行监督。

因无法准确定位支持起诉机关的诉讼地位，且缺乏充分有力的理论支撑，在司法实践中，一些审判机关并不认可检察机关支持起诉的行为，认为支持起诉的主体应当是与当事人有牵连关系的组织或者单位。[1]即使审判机关认可检察机关支持起诉的行为，但在多数裁判文书当事人基本信息部分也没有明确检察机关特定诉讼参与人地位，甚至未在判决书中予以列明，导致诉讼地位随意化，支持起诉工作的实质推进面临重重困难。

(二)案件类型的单一性

自2007年起，最高人民检察院工作报告中间续出现支持起诉的内容(见表一)，尤其是近四年来，检察机关支持起诉的工作量呈上升趋势，但总的来看，由于案件类型主要集中在公益诉讼和以农民工为支持对象的私益诉讼，且多数案件高度同质，这使得检察机关支持起诉工作形式化的痕迹较为明显。

表一 2007—2019年最高人民检察院工作报告中支持起诉情况(1)2008年至2020年最高人民检察院工作报告，最高人民检察院官网，http://www.gj.pro/gzbg/，最后访问日期2021年4月27日。

(三)支持效果不明显

从支持方式来看，司法解释确认的支持起诉方式包括提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。(2)2015年施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定，“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”实践中，检察机关支持起诉主要采用提交支持起诉意见书方式，内容主要围绕支持原因、事实认定、法律适用等方面，提交时间多为起诉之前，“走过场”的成分较浓。此外，检察机关支持起诉以不派员出庭为主、派员出庭为辅，出庭的检察官也只是宣读《支持起诉意见书》，并没有结合案件审理情况发表意见，结合裁判文书中关于支持起诉情况的记述，法院对支持意见的采纳率较低，甚至部分文书都未记载支持意见。综上，由于检察机关支持起诉的预期效果难以达到，检察机关支持起诉的必要性也就随之降低。

三、检察机关民事支持起诉困境之原因分析

结合实践分析，检察机关探索民事支持起诉工作难的原因主要包括以下几个方面：

(一)具体制度的缺失

我国支持起诉原则最早可以追溯到1957年，最高人民法院在《民事案件审判程序(草稿)》第一条中将该原则表述为“请求保护自己权利，或者请求保护依法由他人保护的权利，可以起诉于管辖人民法院。对主要有关国家、人民利益的民事案件，人民检察院也可向其提起诉讼”。而后我国正式开始《民事诉讼法(草案)》的起草、修订工作。在《民事诉讼法(草案)》(第三稿)中，社会干预原则被正式确定为基本原则之一，进一步明确了支持起诉的内容，即“国家机关、社会团体和公民，对于侵犯国家、集体和个人民事权益的行为，有权在法律规定的范围内提起诉讼”。1982年，“支持起诉”代替了原有的“提起诉讼”，现行《民事诉讼法》第十五条就是源自1982年《民事诉讼法》第十三条之规定。

支持起诉自1982年《民事诉讼法》(试行)颁布以来，其位于总则部分的地位未曾变动。从立法目的来看，是为了保障因主客观因素而无法通过诉讼手段维护自身合法权益的弱势群体；从文义解释来看，将可以提供支持的主体范围划定为自然人以外、具有较强能力或资源优势的机关、社会团体及企事业单位，切合了使弱势群体更容易接触司法的宗旨；从体系解释来看，目前我国检察机关支持起诉行为的依据仅为《民事诉讼法》第十五条，但并未设计与该原则相匹配的具体制度，导致支持起诉长期停留在《民事诉讼法》的原则性规定层面上。

诉讼法上仅有一条原则性规定，实体法上的依据则几近于无。搜索“检察机关”、“支持起诉”等关键词，笔者暂未找到与检察机关支持起诉有直接关联性的具体规定，只有一些对于检察机关支持起诉行为于整个法律体系中可作依据的法律条文。

综上，支持起诉作为一项原则性规定，现行法暂未配套涉及诉讼地位、案件范围、起诉方式、诉讼程序等内容的具体规定，导致支持起诉原则在我国民事诉讼活动中难以发挥应有之义。此外，尽管个别省市开展过支持起诉制度性建设工作，通过出台一些文本规范让该制度更好地运用到实务中，如重庆市《关于办理民事支持起诉案件工作有关问题的意见》，但最多达到个案效果或区域效应，不具备普适性和推广性。

(二)职能作为的弱化

根据《民事诉讼法》第十五条的规定，支持起诉的主体分别是机关、社会团体和企事业单位，除了不具备原告的主体资格之外，还不能与案件有直接利害关系、不能以自己的名义提起诉讼。检察机关是否属于“机关”的范畴一直颇具争议。从宏观层面来看，检察机关支持起诉可以更好地维护国家、集体和个人的合法权益，保证公平正义，但因缺乏不可替代性，如多数可支持起诉的案件已经有委托代理人，这在一定程度上弱化或者取代了检察机关支持起诉的职能，使其处于可有可无的尴尬境地。

(三)范围认定的差异

主流观点之一认为，可以适用支持起诉的案件范围仅限于侵权案件，[2]因此，支持起诉的对象也应当限定为侵权行为的受害者。但部分学者认为，尽管“损害”大多与侵权行为有关，现行法律也只明确规定检察机关可以支持起诉的案件类型限于污染环境、侵害消费者权益的公益诉讼案件，但这并不代表检察机关支持起诉只能存在于侵权法律关系中。最高人民检察院工作报告中反复提及的“对拖欠农民工工资等案件，开展支持起诉工作”，其案件类型就属于合同纠纷，即支持起诉的案件范围并不限于侵权纠纷，支持起诉的对象也就不限于侵权行为的受害者。上述对支持起诉案件范围的差异认识，也导致检察机关支持起诉处于尴尬境地。

四、检察机关支持起诉的立法完善

针对检察机关支持起诉存在的主要问题，笔者认为，首先要加快检察机关支持起诉制度的立法完善工作，以原则性规定为引领，配备诉讼地位、支持标准、权利义务等细化规定，构建起完整的规则体系和程序规范。

(一)诉讼地位的明确化

目前，立法尚未明确规定检察机关是支持起诉的法定主体，导致检察机关支持起诉的正当性不足。笔者认为，检察机关是国家的法定监督机关，有责任在其职权范围内对违法行为予以纠正，且相较于其他支持主体也更具有自身优势，因此，《民事诉讼法》应当释明支持起诉条款中的“机关”，明确检察机关是当然的支持起诉主体。

此外，虽然监督职能是检察机关的主要职能，但在某些案件中可能要同时发挥监督职能和保护职能，这就需要严格划分检察机关“支持者”和“监督者”的双重身份。在法律允许的前提下，可以赋予检察机关设置支持起诉办案团队的权力，当同一案件存在需要监督的情形时，就可以由该独立团队以外的检察人员进行办理，真正做到内部的职能分离。

(二)支持标准的合理性

实务中，因缺少检察机关支持起诉的统一标准，导致应当支持而未支持或不必要支持的情况时有发生，造成司法成本的浪费，甚至检察权的滥用。为了规范检察机关支持起诉的案件范围，真正实现对弱势群体的诉权保障以及公共利益的有效维护，有必要在立法层面，制定统一且合理的审查标准。笔者认为，检察机关支持起诉应当以保护国家、集体和个人民事权益为判断标准，不能限定案件范围为侵权案件，支持对象限定为侵权行为的受害者，亦不能不加限制地广泛开展。在此基础上，检察机关可以重点关注本身经济困难又因损害而难以维持正常生活的弱势群体，充分利用检察机关的诉讼资源和丰富经验，组织协调并积极支持受害者起诉，用法律手段维护其合法权益，防止危害结果的再次发生。

(三)权利义务的一致性

在立法上明确检察机关支持起诉的讼地位后，还需要进一步明确检察机关相应的权利义务。检察机关支持起诉应当至少包括以下三方面的权利：一是对申请人的资格审查权。支持起诉是一个判定当事人确有起诉必要的过程,[3]因此，在派发《支持起诉意见书》之前，应当由检察机关对申请人是否符合启动支持起诉程序的条件进行审查，严格把控支持标准；二是诉讼主张的选择权。检察机关支持起诉旨在增强原告合法合理的主张，所以无需与支持对象的主张完全一致。对于不合法、不合理或有分歧的，在与申请人沟通后，可不予支持或放弃辩论；三是协助调查取证权。相对于其他支持主体，检察机关可以运用公权力来帮助解决取证难的问题，但为了匹配“支持者”的身份、保证诉讼格局的平衡，检察机关最多起到协助作用。检察机关支持起诉时应当履行以下三方面的义务：一是不违反处分原则的义务。检察机关支持起诉的前提是该处分不能损害国家、社会和集体的利益；二是参与庭审的义务。除了提交《支持起诉意见书》之外，检察机关还应当派员出庭并针对审理情况发表相关意见；三是提供法律咨询等服务的义务。