新行政处罚法规定“两人执法”的问题与对策研究——以我国《行政处罚法》第42条第1款的文本分析为视角

黄悦波

（北京警察学院 涉外警务系，北京 102202）

由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）于2021 年1月 22 日修订通过并公布，自 2021 年 7 月 15 日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“新行政处罚法”）第42 条第1 款规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”这就是民众所说的“两人执法”规定。该规定一经公布就引起了执法机关高度重视，很多执法机关主动调整以往的执法模式，确保程序上存在“两人执法”，以适应新行政处罚法的规定。与此同时，执法机关也普遍抱怨，“以往有资格的执法人员就不够，现在落实这么一个规定，人手就更加短缺了；民权保护不见得会因此‘百尺竿头更进一步’，但行政管理效率肯定是要降低的；要提升行政管理效率满足各方的需要，就会因此变通相关做法而滋生新的其他问题”。在此，笔者拟以某市繁华路段交通警察执法实战为切入点，以我国《行政处罚法》第42条第1款的文本分析为视角剖析新行政处罚法规定“两人执法”的问题，并以此探讨相关对策。

一、执法一线落实“两人执法”规定的问题调查

随着当代中国进入“全面依法治国”阶段，尊重法律、依法行政越来越成为政府部门的共识。新行政处罚法公布后，政府机关均依法改变和调整了自己的相关执法模式与行为。某市交管局为了落实新行政处罚法第42条第1款“两人执法”的要求，不仅将每班岗加派了民警，还将交通执法电子终端端口设置改为至少两名民警，即只有输入至少两名警察的密钥才能在执法信息系统中输入执法信息，确保两名民警执法，由此从人员和技术两方面扎实落实行政处罚法的新要求。不过，由于新行政处罚法对“执法人员不得少于两人”的规定没有细化，基层民警对此常有些困惑，比如说，两人或多人，彼此之间是“手牵手”或“背靠背”（如武警在街头背靠背的站岗）才算呢，还是如街道某一个小路段的两头也算？是必须两人或多人同时出现在街头某个点位，还是允许一（些）人在街头，另外一（些）人在无线电波或高清摄像头之中？执法者之间的合理间距是多少，执法者的执法形式有哪些等等。就一线具体执法过程的情况而言，还存在一些普遍的困惑。

（一）骑警单兵巡逻执法的问题和困惑

在大都市，尤其是大都市的繁华路段，骑警单兵巡逻执法有很多优势，比如说骑警闪灯骑行能够有效警示司机安全开车；骑警走应急车道快捷、安全，能及时发现路面违法行为；骑警能在接到指挥部门的指令后迅速赶到事发地点处理问题，对于一些符合简易程序处罚条件的违法行为也能够及时执法。目前新行政处罚法规定不少于两人执法，骑警巡逻执法就不能是单兵，而是两人或两人以上，这样就直接带来两个问题：（1）骑警警力不足。如果每个执法站点要增加一人以上，按照岗位一天四班倒计算，那么每个大队就此要增加四倍的骑警警力。新行政处罚法于2021年1月22日修订通过，自2021 年7 月15 日起施行，从招警程序上来看，即使国家有关部门允许增加警力招募新人，也无法在新行政处罚法实施时配齐新的警力。（2）骑警很难多人执法。如果是多人执法，骑警执法的上述优势将难以发挥，相反，还会滋生隐患。一队骑警占地横向面积大、纵向距离长，过红绿灯容易掉队，想不掉队则容易闯红灯造成带头违法；要保持队伍有形，相互要等待，没有效率；每个骑手的经验能力情况不一样，要兼顾平均水平就会降低战斗力；如果一队人停下来处罚违法行为人，还容易造成交通堵塞，至少暂时影响道路通行能力。

（二）大型十字路口交通执法的问题与困惑

大都市大型十字路口是检验民警交通执法能力的重要窗口。所谓大型十字路口，是指路宽人多车多的路口。以某大型路口为例，东西通行的主要是机动车，非机动车相对较少；南北通行的主要是非机动车，但高峰时段密密麻麻，机动车也不少，一辆接着一辆。新行政处罚法没有规定执法人员的具体的执法形式，这对于大都市大型十字路口交通执法而言，会增加一些现实的困难。比如说，执法者之间的间距应该是多少？该路口四个点位，南北点位之间、对角线点位之间距离很长，执法人员彼此很难面对面交流，当行人多、车辆多的时候，也看不清对方在干什么。此时在这些点位的警察彼此之间与身处同一街道两头没有区别，看似同在一个路口，却无法关联，现场体会的感觉宛如远在天涯，出事时根本指望不上对方立马来到身边，即使随后赶到也不知道刚才发生了什么。在具体的实践中，各地基层的做法多种多样，有些地方是一名民警在填报执法终端时，把另外一名并不在场的民警警号输入即可办理处罚。有些地方是一名民警在填报执法终端时，把处罚情况向正在指挥室指挥的民警汇报，然后将其警号填入来办理处罚。这样在形式上满足了“两人执法”的要求，但实际上还是一人执法。

（三）诱发法律体系内部冲突的问题与困惑

一个国家的法律通常以体系的方式存在，有着自身的逻辑性平衡。我国公安机关不仅要执行法律、法规，还需要执行公安部发布的规章。2020 年公安部修订的部门规章《公安机关办理行政案件程序规定》第39 条第1 款规定：“适用简易程序处罚的，可以由人民警察一人做出行政处罚决定。”目前该规章的规定就与新行政处罚法“两人执法”的规定不一致，为此，民警是服从新法还是服从公安部的规章？当前很多公安机关基于公安部行政规章的法律效力不如新行政处罚法的法律效力的认识，自觉地将自己的执法终端改为两名民警的警号输入，形式上是遵守了新行政处罚法，以此显示其高水平的法治理念和法治能力，但因此会带来三个问题和困境：其一，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，下级公安机关有无废止公安部部门规章的权力？其二，新行政处罚法是全国人大常委会修订的，《人民警察法》是全国人大常委会制定的，新行政处罚法比《人民警察法》的效力更强吗？其三，根据我国《宪法》第90 条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”公安部发布规章是宪法权力，新行政处罚法比宪法的效力更强吗？当前这些法理层面的问题正深深地困扰着基层执法。

（四）人员装备增加财政负担的问题与困惑

新行政处罚法修订后给基层执法带来的影响，按照一些基层民警的理解，就是“否定了我国长期存在的简易处罚过程中一人执法的做法”，“貌似权利保护更进了一步，但牺牲了行政效率”，而“这样做的直接问题是，将大幅额外增加国家财政支出”。这些支出既包括对人的开支，也包括对物的开支。精兵简政是行政机关设置和运行的基本原则。随着服务行政改革的深化，原有的岗位职责和内容不断增加，但岗位职数很难增加，因此人手通常较为紧张。现在随着新法的修改，为了满足新法每个岗点“不少于两人”的规定，就必然要新招公务员。新招的公务员也是要发放薪资福利的，就全国行政执法机关均扩编的情况而言，这就大大增加了国家的财政负担。此外，随着人员的增加，装备也需要增加，例如新增加的骑警配备骑行的大型摩托车需要经费，维修、维护也需要相应的经费。

二、新行政处罚法规定“两人执法”的问题辨识

当前新修订的《行政处罚法》第42 条第1 款给基层执法实践带来了困难和困惑，那么究竟是立法方面出了问题，还是执法方面理解不到位呢？常言说“解铃还须系铃人”，为此有必要从文本的角度进一步解读新法第42条第1款的相关内容。在此，笔者认为该法条款项有五个内容还需要深入思辨。

（一）关于“两人执法”的问题辨识

新修订的行政处罚法规定“两人执法”，这并不是创举。我国行政处罚法自1996年制定以来，历经了 2009、2017、2021 年三次修订，其中 1996、2009、2017 年制定和修改的版本，均在其第五章的“行政处罚的决定”设置了三部分，即“一般规定（笔者的归结）”、第一节“简易程序”、第二节“一般程序”；均在其“一般程序”的第37 条第1 款规定，“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”。可以说这三次立法修法基本上没有变化，这三次立法修法对简易程序均没有规定人数。执法实践中，公安机关是按照公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第39条第1款执行的，简易程序1人执法即可。2021年修订的行政处罚法内容有些变化，将笔者归结的“一般规定”设定为第一节、“简易程序”为第二节、“一般程序”为第三节。“两人执法”从原先的“一般程序”内容提前到第一节“一般规定”。从立法逻辑上来看，“一般规定”通常要统领后面的“简易程序”和“一般程序”，即无论是简易程序还是普通程序，都需要“两人执法”，由此导致前文的问题。法律为什么要规定“不得少于两人”？是不是立法者担心执法人员会在执法过程中遇袭？例如刑事诉讼中规定讯问犯罪嫌疑人时“侦查人员不得少于二人”，是不是立法者担心侦查人员会遇袭？显然不是，被讯问的犯罪嫌疑人通常都被采取了控制措施，想在讯问室袭击殴打侦查人员是不可能的。立法部门这样规定，不是为了突出保护侦查人员的人身安全，而是确保提取证据合法，符合程序正义的要求。那么，行政处罚法规定“不得少于两人”的目的又是什么呢？

有关专家在全国人大常委会法工委举行的新行政处罚法立法发布会上介绍：“‘两人执法’的好处是，执法人员之间有合作、有配合、有制约、有监督，特别是在面对当事人执法时，可以减少不必要的争议。”［1］这包含了三层意思：其一，执法者有合作、配合，这样既可以预防被袭击，也可以迅速控制违法嫌疑人；其二，执法者有制约、有监督，这有利于保护违法嫌疑人的合法权益；其三，减少不必要的争议。解决行政争议要靠民主法治，执法者规范执法，老百姓依法维权，这跟执法时多派几个人没关系。此时大家认同的是法而不是力，不是通过执法者“人多势众”威吓当事人“不敢告”，而是通过执法者的规范执法展现程序正义，由此让当事人“自知理亏”而“没必要告”。这就是说，新行政处罚法规定“不得少于两人”的目的是为了展现程序正义。

（二）关于“具有行政执法资格的执法人员”的问题辨识

“两人执法”的“人”被认为是“具有行政执法资格的执法人员”。谁是执法人员？谁又是具有行政执法资格的执法人员？如何证明执法人员是“具有行政执法资格”的？以公安机关的道路交通执法为例，通常一个红绿灯路口，有警察有辅警有交通协管员，这里有三个问题需要厘清：

（1）谁是执法人员

新行政处罚法没有规定执法人员是谁。辅警和交通协管员不是警察，但辅警和交通协管员是不是执法人员？根据国务院发布的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，辅警是指“依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员”。该意见第9 条规定了辅警“协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员”等13 项岗位职责，而第6 条规定“涉及绝密级事项和难以有效防止其直接参与执法的，不得使用警务辅助人员”。这表明，国务院的法规性文件认可辅警是执法人员。又根据公安部发布的《交通警察道路执勤执法工作规范》，其第5 条第1 款规定了交通协管员在交通警察指导下承担的工作，如“维护道路交通秩序，劝阻违法行为”“维护交通事故现场秩序，保护事故现场，抢救受伤人员”；其第5条第2款规定：“交通协管员不得从事其他执法行为，不得对违法行为人做出行政处罚或者行政强制措施决定。”这表明部门规章明确交通协管员是执法人员。由此看来，新行政处罚法规定的“执法人员不得少于两人”，这“两人”除一名警察之外，还可以是辅警或交通协管员。

（2）谁是具有行政执法资格的执法人员

新行政处罚法没有规定谁是具有行政执法资格的执法人员。《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第4 条明确指出：“警务辅助人员不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。”《交通警察道路执勤执法工作规范》则规定交通协管员在交通警察指导下承担工作。辅警和交通协管员都不能单独执法，他们都不是具有行政执法资格的执法人员。人民警察是“具有行政执法资格的执法人员”，其依据是我国《人民警察法》的相关规定，其第2条规定了“人民警察的任务”，第6至19 条规定了人民警察的“职权”，其中第7 条还明确规定了人民警察的“行政处罚”权。

（3）如何证明执法人员“具有行政执法资格”

新行政处罚法第52 条规定：“执法人员当场做出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法证件。”第55条规定：“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”人民警察在执法时，如何落实这两项法律规定呢？或者说，在行政处罚的执法过程中，如果当事人依法要求人民警察“出示执法证件”该怎么办？根据《人民警察法》第23 条，《公安机关人民警察证使用管理规定》第4条，《公安机关人民警察盘查规范》第4 条，《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第6条的相关规定，民警遇有执法对象索要查看执法证件的情况时有两种做法：一是民警执法时规范着装的，告知当事人根据《人民警察法》，规范着装、佩戴人民警察标志即视为警察正常执行职务，不需要出示《人民警察证》；二是如执法对象仍坚持要求查看的，应当出示《人民警察证》。民警因特殊情况便衣执法，应当主动出示《人民警察证》表明身份。出示证件时，不能将证件交给执法对象查验，以免造成被动①参见《基层复杂警情现场处置100 个怎么办》和《现场执法执勤规范用语50 例》，澎湃网，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10961772。。由此可见，民警在执法过程中，拥有和携带《人民警察证》是法律法规及规章的规定，而新行政处罚法第76条第1款规定“执法人员未取得执法证件”实施行政处罚的法律责任是：“由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”该规定表明法律责任要连带处分上级领导（通常是追责到该民警所在单位的第一责任人），因此各地公安机关非常重视这个简单易犯的严重错误，均禁止没有取得《人民警察证》证件的民警外出执法。

（三）关于行政处罚“实施”的问题辨识

法律上的“实施”是指什么？行政执法中的“实施”又是指什么？我国没有哪部法律对“实施”进行界定，该法律术语需要从法理学角度加以分析。“法的实施”是法理学的重要内容，是“法的运行”的重要组成部分，包括守法、执法和司法。新行政处罚法因是“执法者实施”，显然不包括司法部分，同样也就不包括守法部分。按照我国法理学的表述，执法是指适格行政主体在行使行政管理职权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻和实施法律的活动［2］。这里用“实施”来界定“实施”是不妥的，但该定义“依照法定职权和程序”则传递出了“实施”的关键要素，即“职权”性和“程序”性。这表明，执法者“实施”的行政处罚是在“职权”规定前提下的“程序”动作，它不是某个点，而是一条线，是一个行政机关为主导的过程。根据执法实践的实际，实施的程序过程广义上包括四部分：（1）阻止正在发生的违法行为，如果不听劝阻将启动行政强制措施。（2）认定违法行为的事实、适用处罚的法律依据、依法告知和听取意见、代表行政机关做出处罚决定、将处罚结果送达被处罚人。（3）如果被处罚人不服处罚则将引起行政复议或行政诉讼。（4）如果被处罚人逾期不履行处罚则还将启动行政强制执行。狭义上只是指第2部分。当我们将执法“实施”界定为一个程序的过程时，行政处罚的普通程序有街面执法的、有机关决定的、有审批的、有法制把关的甚至是复议应诉的，这必然是两人以上，那么法律这么规定应该是没必要的。如果说它想要规制简单程序，那又有无必要前置到一般规定当中呢？如果这样，很明显，这就是立法技术缺陷。立法部门显然不会同意别人“以子之矛攻子之盾”的解释，但这儿到底是什么意思，新行政处罚法也没明确解释。

（四）关于“法律另有规定的除外”的问题辨识

所谓“另有规定”，通常是指本法律的规定、本法之外的规定。本法之外的规定容易理解，本法的规定则有歧义需要进一步辨识。首先了解一下新行政处罚法的“本法规定”。其一，本法的规定仅指本法本条的规定，不受本法其他条款的影响。应该说很多人是这么理解的，以至于大家一看到新行政处罚法第42条第1款就立马想到两人执法，但实际上这种理解是不正确的。通常一部法律就是自成体系的存在，其中总则部分通常是原则性规定，统领整部法律，法律责任则约束全文。这就是说，新行政处罚法第42 条第1 款也是受“总则”部分规定统领的，也受第七章“法律责任”的约束，绝不是一个孤立的规定。新行政处罚法“总则”部分第4条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”该条处于法律的“总则”部分，因此可以统领第42 条第1 款。第4 条有两层意思：其一是行政处罚“由法律、法规、规章规定”；其二，实施程序“按照本法规定”。那么“本法规定”的程序是什么呢？从新行政处罚法的目录来看，并没有独立的程序章目，简易程序、普通程序、听证程序这三个程序只是第五章“行政处罚的决定”第二、三、四节的内容。第42条第1款位处第一节“一般规定”，这是处罚决定还是处罚程序？处罚决定等不等于处罚程序？就是说这一章标题是处罚决定，共四节，其中三节都是程序，如果一般规定也是程序，那么处罚决定就等同于处罚程序。这也意味着决定就是程序，但这在汉语语法上说不通。决定是程序的重要组成部分，却不是程序的全部。程序可以涵盖决定，决定却涵盖不了程序。这也就意味着第五章应该改成“行政处罚的程序”，这又将是一个立法技术缺陷。不过，这并不妨碍人们将第五章认为是程序规定的理解，毕竟程序的内容摆在那儿。这就是说，新行政处罚法自我宣告，我国所有的行政处罚都必须“两人执法”。这样会带来两个新问题：其一，法律位阶冲突问题。我国《行政处罚法》是全国人大制定的，属于基本法。我国《人民警察法》是全国人大常委会制定的，属于普通法律，位阶比基本法低。但是，新行政诉讼法是人大常委会修正的，修订的内容是否能自动获得基本法的地位？这有待探讨。另外，法律位阶冲突是指对同一类事项的规定，位阶高的有效，但如果不是对同一类事项的规定，就没有位阶冲突之说。也就是说，行政处罚法不干预《人民警察法》关于公安机关内部管理的规定。后者又规定下级公安机关必须服从上级公安机关，为此基层公安机关应该依法继续适用《公安机关办理行政案件程序规定》。其二，这样理解却与我国当前的立法能力和趋势不一致。我国立法部门有职责将最新立法思想保持一致、将最新立法技术实践和推广。2018 年最新修订的《刑事诉讼法》规定讯问犯罪嫌疑人，“讯问的时候，侦查人员不得少于二人”。对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚的简易程序案件“也可以由审判员一人独任审判”（第216 条）。在速裁程序方面，可以“由审判员一人独任审判”，甚至符合速裁程序条件的，可以“建议人民法院适用速裁程序”（第222条）。这表明了刑事执法方面的最新立法技术和最新思想。新行政诉讼法是2021年修订的，应该是这种最新立法思想和最新立法技术的集大成者，要顺应最新的趋势而不是倒退。因此，参考《刑事诉讼法》的最新成果，若将新行政诉讼法“两人执法”规定单一地理解为是对行政处罚简易程序的约束，以为简易程序也必须是由两名警察身份的执法人员来实施，这似乎与我国当前的立法趋势不符。

不过，立法趋势也只表明了一种可能性，要想获得必然性认识，还需认知“法律另有规定的除外”的另外一个层面，即“本法之外”。所谓“本法之外”，可以理解为直接修改其他法律的条款以化解新行政处罚法“两人执法”的现实矛盾。比如将我国《道路交通安全法》增加程序条款，明确简易程序可以由民警“一人处罚”。当然，也可以从我国法律体系自身的逻辑结构加以合理的解释。比如结合我国《宪法》第90 条第2 款规定，由我国《人民警察法》第32 条第1 款的规定并由此延伸《公安机关办理行政案件程序规定》第39 条第1 款规定，简易程序由民警“一人处罚”就是“法律另有规定的除外”的内在范畴。

（五）该条款内容标点符号的问题辨识

标点符号是语言的自然组成部分，汉字相同但标点符号不同，意思是不一样的。立法上的一个标点符号也是立法技术的表现，需要经受立法技术的考验。以《人民警察使用警械和武器条例》为例，其第3 条的一个顿号将“弹药”等同于“武器”，致使抢劫一颗子弹和抢劫一把冲锋枪的后果一致。法律既是常识，也不仅仅是常识，一个顿号由此能将懂法的人和不懂法的人区别开来。新行政处罚法也由汉字和符号组成，符号也承载了汉字的意思表达。其42条第1款的符号，由“。”“，”“。”（A模式）组成。如果该条款是“，”“。”“。”（B模式）或“，”“，”“。”（C 模式），意思会不会是一样的呢？如果我们将警察设定为“具有行政执法资格的执法人员”、辅警设置为“不具有行政执法资格的执法人员”，那么在B模式下，“具有行政执法资格的执法人员”和“执法人员”身处一句话内，执法人员就是指具有行政执法资格的。“法律另有规定的除外”是另外一句，针对“不具有行政执法资格”的执法人员实施的情形。这种模式下，只有警察才是执法者，辅警不是执法者。要想让辅警成为执法者，必须有法律的规定，法规和规章的规定不行。执法，无论是简单程序还是普通程序，都需要两名警察实施。在C 模式下，因为是一句话，执法人员就是指具有行政执法资格的，而“法律另有规定的除外”可以变化执法人数限制，也可以指不具有行政执法资格的执法人员在某些法律规定的情况下，可以成为适格的执法者。这就是说，通常是只有两名警察才能实施行政处罚，除非法律规定可以一名警察处罚，或者法律规定辅警也可以处罚。最后我们再来看A 模式，有两层意思：其一，“具有行政执法资格的执法人员”和“执法人员”身处两句话，这两者的关系是递进还是并列？如果是并列关系，那么“具有行政执法资格的执法人员”和“执法人员”可以是两类人。如果是递进关系，那么，“具有行政执法资格的执法人员”和“执法人员”只是一类人。但这样理解会有问题，第二句话还包括“法律另有规定的除外”，如果是递进关系，那么“法律另有规定的除外”就可以管着“具有行政执法资格的执法人员”，就会导致如果其他法律规定“不具有行政执法资格的执法人员”也可以实施处罚，这样一来，新行政处罚法的权威性就大大降低了，从而丧失其作为法律体系中该领域基本法的法律地位。既然不是递进关系，那么，后一句的“不得少于两人”也就不约束前一句的“具有行政执法资格的执法人员”。因此，并列关系决定“具有行政执法资格的执法人员”和“执法人员”可以是两类人。其二，“法律另有规定的除外”约束的是“执法人员”，还是“不得少于两人”？从前面对递进关系的理解可见只是约束后者，即执法的时候，如治安巡逻时至少是两人，如果要实施处罚，至少要有一名警察带队，因此通常是一名警察带一名辅警或协警。如果骑警要单独骑车长距离巡逻，应该要有法律的另外规定。由此可见，新行政处罚法以法律的方式明确实施公安行政处罚的只能是警察，辅警不能实施行政处罚，明确执法时不得少于两人，并在确保原则的基础上给其他立法留有空间。应该说这与我们的执法实践没有太大的冲突，相反，是把我们长期执法实践中好的经验以基本法的立法方式予以确认。通过比较来看，A 模式是最好的。也就是说，从立法的标点符号来比较，所谓“两人执法”的问题不是立法的问题，而是由于法条阅读者的误读而产生的误解。

三、中外执法有关“两人执法”规定的比较

要了解我国新行政处罚法第42条第1款，不仅要从文本内部来阅读，还需要从国际事件和国际视野来进行外部阅读，即从更广泛的视角了解新行政诉讼法第42条第1款的立法目的。

与我国行政处罚法有密切联系的外国法律主要是行政程序法，如美国1946 年制定的《联邦行政程序法》、德国1976年制定的《联邦行政程序法》、法国1978 年制定的《行政和公共关系法》、日本1993年制定的《行政程序法》等［3］。正是由于存在这种关联性，以至于在 1996 年制定和 2009、2017、2021 年三次修订我国行政处罚法的过程中，均有不少专家意图将它转化为我国的行政程序法典。如果从上述行政程序法的内容规定来看，西方国家这些行政法典中并没有明确规定“两人（及以上）执法”。这也很容易理解，毕竟这些行政程序法是行政法的法典，要在这样的法律中规定一次行政活动中需要具体数字的执法人数，这不是他们的立法传统。不过，要说到我国行政法规定一次具体执法需要的具体执法人数，这和美国一个轰动世界的具体案件密切相关，那就是“辛普森杀妻案”。

辛普森杀妻案是美国加州最高法院对辛普森进行的刑事诉讼。在该案中，辛普森被指控于1994年犯下两宗谋杀罪，受害人为辛普森前妻尼克尔·辛普森和其好友罗纳德·高曼。1995年10月3日审判后，辛普森高价聘请的“梦幻律师团”为他赢得诉讼，辛普森被判无罪。该案被称为“世纪大案”，极大影响了世界近代法治进程，而其“程序正义”被“符号化”成为一个世界流行的法治基本原则。这个案件给世界警察权敲响了警钟，因为这个案件让明明是杀妻嫌犯的辛普森逃脱法律制裁，“致命的错误在于：警方收集、保存证据的程序和方法违法”［4］。该案中美国警察有好几处违反程序的取证，比如现场执法过程中虽然有四位刑警在案发后一同前往辛普森住所，但是其中刑警福尔曼多次一人独处搜集证据，如血手套、沾血的袜子，而这些是用来指控辛普森杀人的重要证据。这些证据在法庭上受到律师的严重质疑，认为有栽赃陷害的嫌疑。又如瓦纳特警长在提取辛普森的血样后独自一人返回现场溜达3小时后才将血样交给警方的分析实验室。该证据后来在法庭上受到律师的严重质疑，也认为有栽赃陷害的嫌疑①以中国知网论文来看，国内学界仅选择性解读“辛普森杀妻案”，虽然结论都是为了展现程序正义，但其提供的素材有限。要想全面地梳理该案件全过程，可参阅《如何正确理解程序公正的重大意义 辛普森杀妻案》，http：//www.doc88.com/p-680406233566.html。。检方最后败诉，而这个“世纪大案”也以司法判决的方式宣告了刑事执法过程中“毒树之果”的新证据规则，之后西方各个民主国家的警察为了避免非法证据排除，均强调警察在取证时要“两人执法”。

由此可见，“两人执法”是美国刑事诉讼中非法证据排除规则的重要组成部分，它不是通过立法而是通过司法判决的方式确立的，这恰是美国法律的特色，且其影响力是世界性的，此案之后其他国家的刑事诉讼立法、执法和司法过程均采纳了这个规则。我国《刑事诉讼法》也是如此，比如该法2018年的修正案第118条第1款就规定：“讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员负责进行。讯问的时候，侦查人员不得少于二人。”不过，这项原则早在1979 年制定时就有规定（第62条），1996 年修订时保留了该规定（第91 条），2012年修订时也予以保留（第116 条第1 款）。这意味着，从时间顺序来看，我国刑事诉讼法从立法层面规定的“两人执法”与辛普森杀妻案没有必然联系，而似乎是我国法律活动的一个优良传统，但我国现代法律体系也会受西方“程序正义”理论的影响，而辛普森杀妻案对近年来我国的法学认知、法治理论和司法实践，如同对世界其他国家一样，均有一定的影响，推动“程序正义”从纸面落地实践。尽管这种效果发端于刑事诉讼，但在深刻影响民众形成共识的过程中，可能会超越边际影响到行政法等其他的立法。

综上，从国际视角来看，我国新《行政处罚法》第42条第1款的立法目的，不是担忧袭警而要求多人执法，也不仅仅是要强调警察的身份由此带出其权利和义务，其立法目的就是要在我国全面依法治国新时代通过“程序正义”理念规范行政和保护人权。对此，有立法专家也指出，新行政处罚法遵循正当程序原则，大幅度增加了程序规范，构建了较为完备的程序规则体系，提升了程序品质，既使正当程序理论进一步法定化，又使得正当程序理论得到发展和充实［5］。

四、落实新行政处罚法“两人执法”的建议

我国新行政处罚法是25年来第一次大修改（完全没有修改的仅10条，删去1条，新增22条，修改54条），它既是以往执法经验的总结，是立法机关法治理念提升的展现，也是我国全面依法治国时代行政立法的典范之作。不过，其第42 条第1 款“两人执法”的规定却给公安执法理论和实践带来了困惑和问题。为了落实这款规定，在人员和装备无法解决的情况下，基层执法部门均作出了相应的调整或变通，比如增加每个民警的值班班次或延长值班时间，或者在执法终端上设置输入两名（以上）民警警号才有权限处罚，结果是没有真正执法的民警承担执法责任，有失公允。为了使公安机关更好地贯彻新行政处罚法，笔者在此提出三点建议：

（一）提升基层公安机关的法治思维

新行政处罚法第42 条第1 款之规定给基层公安机关带来的要求“两人执法”的理解困惑与执行问题，表面上看是基层公安机关遵守新法的新规定，却无意中打破了我国法律体系的位阶平衡，实际上是基层公安机关法治思维错位的表现。当前基层公安机关的一些做法是机械教条地理解了新法的规定，导致基层公安机关以自身在执行权力过程中空置而废止了公安部制定规章的宪法权力。宪法规定公安部可以制定规章，公安部制定了行政程序规定，规定适用简易程序处罚的，可以由人民警察一人做出行政处罚决定。现在基层公安机关设计的执法终端必须有两名民警操作，以实际行动废止了公安部的规章规定。提升基层公安机关的法治思维是指公安机关自身应该通过多种途径和形式让民警能意识到三点：其一，要有宪法是根本法的敬畏之心，宪法的规定要尊重，宪法的内涵要深刻全面理解。其二，要遵守法律体系中法律位阶效力冲突的规则。这是法治思维的基本功。法律位阶递减效力通常是根本法、基本法、普通法、法规、规章、其他规范性文件。在此，新行政处罚法虽然是修改的，但其基础还是1996 年全国人大制定的，是基本法①行政处罚法修正案没有经过全国人大审议，这些内容还能否属于基本法，学界有争议。。《人民警察法》是公安机关常用的，但因其是全国人大常委会制定的，是普通法。就同一事项的规定而言，基本法效力优于普通法。不过，就不同事项的规定而言，两者没有可比性，不能笼统认为基本法效力就大于一般法。比如针对公安机关的组织领导关系，新行政处罚法没有规定，《人民警察法》有规定。此时《人民警察法》是特别法，要优于新行政处罚法的一般法。其三，要从组织上落实铁一般的纪律。这是法治思维的保护带。从组织关系上来说，公安机关要优先适用特别法《人民警察法》，应当听从公安部的统一指挥，而不是自我听从人民法院的指挥。公安机关是行政机关，不是立法部门的分支，应当接受本级和上级行政机关的领导。党的十八大报告提出要加强行政机关的法治思维和法治方法，基层公安机关落实党的报告和决议精神还“永远在路上”，亟须尽快落地开花。

（二）提请有关公安机关加强沟通

如果说新行政处罚法第42 条第1 款折射出我国基层公安机关法治思维的现状堪忧，这其实是断章取义的误解。党的十八大以来，习近平总书记等中央领导同志多次听取公安工作汇报、研究公安工作，并就深入推进公安改革、进一步加强和改进新形势下的公安工作和公安队伍建设作出重要指示。基层公安机关借此东风、与时俱进、成效显著。新行政处罚法引发的问题，表现在基层。面对我国法律体系层面的法律位阶效力冲突的法学理论与实践，公安机关有关部门应该在第一时间调研问题、协商问题、解决问题。全国人大常委会法工委专家在新行政处罚法的立法发布会上介绍的“两人执法”，没有回应基层的困境与诉求［2］。为此，基层公安机关摸着石头过河，按照一般的行政规律或惯例，可以选择最保守的形式合法加以应付。按照我国《人民警察法》第43条的规定，人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更。这种监督既是一种权力，也是一种责任。所谓责任就是指凡是在重大立法问题面前，有关公安机关不能让基层公安机关摸着石头过河，而是要为基层公安机关执法牵线搭桥，积极指引和指导。面对新法带来的巨大新变化，公安机关有关部门应该在新法发布之际、正式实施之前广泛到基层开展调研、征求意见、形成议案，带着问题和建议去和全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院沟通、协调，形成意见，指导全国公安机关的执法工作。新行政处罚法第42 条第1 款在基层的执法困惑与问题，部分原因就是公安机关的有关部门缺乏多维度沟通。

（三）强化警务科技研发与规范运用

新行政处罚法“两人执法”问题的症结在于警力不足与现实需求的矛盾，必须要向科技要警力。警务科技是规范执法释放警力、提升效能解放警力的有效途径。发端于国外的执法记录仪就是好例子，2005年英国德文郡和康沃尔郡警察局的执法记录仪实验、2012年美国加利福尼亚州里亚托警方的“有照为凭”实验均表明，依托执法记录仪的科技力量，可以加强警察与市民之间的互动，给双方带来安全感，减少市民投诉的次数，也相应地减少犯罪。［6］“科技兴警”这是当代中国社会发展不可阻挡的趋势，而要让科技真能兴警而不是带来麻烦，强化警务科技的研发及其执法规范运用则是重中之重。

其一，重视科研，强化警务科技的务实研发。一要能发现存在的问题。比如近年来外卖骑手超速穿插、闯灯越线的违法行为已经引起市民严重不满。由于外卖骑手数字庞大，行车轨迹没有定数，交警整治难度非常大。为此，需要研究专项整治方案。二要能预知工作的需求。以查处黄牌电动自行车为例，2018 年11 月1 日起施行的《北京市非机动车管理条例》就规定，过渡期期满，悬挂“黄色”临时标识的超标电动自行车不再允许上道路行驶。然而真到执法时，市民因不知情产生矛盾而阻碍执法、抗法，有些民警也不知道查处“超标”的执行标准是什么，更困惑如何执行首违不罚的规定。三要能提供支持的平台。某市公安局2015 年年底启动的“金点子”工程，鼓励基层民警结合自己的工作发现问题、提出改进对策建议和发明创造，这极大地激活了队伍，也让基层一些民警由此脱颖而出。四要能结合业绩的考评。当前基层单位忙于事务性工作，几乎很少重视科研，由于不做科研，有些事务性的工作结果只是重复性的矛盾。与此同时，考核标准主要是完成具体的指标数（不是罚款数指标），搞科研就是不务正业，加之科研的时间、经济成本都是自己承担，搞科研吃力不讨好。但是，没有科研，基层执法问题就会循环存在。为此，要让科研成为基层民警考核的组成部分，人人参与搞科研，形成科研风气才能最终释放警力，解放警力。

其二，紧扣法规，强化警务科技产品的规范使用。比如新行政处罚法第41 条对电子技术监控设备作出的规定，要求“符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布”，这无疑就是规范使用警务科技产品重要的依据性范文。借助警务科技，落实《人民警察法》赋权给公安机关、落实公安部规章对“简易程序一人执法”等规定，让警务科技产品真正成为“依法治国”的好帮手。新时期公安工作必须充分发挥警务科技的优势，提升社会管理能力。科技兴警是社会发展不可阻挡的趋势。新行政处罚法要把保护当事人的程序正义体现出来，要把这25年来我国行政处罚的好的经验固化下来，通过警务科技的大数据、人工智能推进规范执法的人权保护，以更好地展现良法善治的法治精神。