新时代中国区域协调发展的五位联动利益补偿模式探索

梁双陆

党的十九大报告指出，要“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”，“实施区域协调发展战略”，“建立更加有效的区域协调发展新机制”。区域发展不平衡是新时代中国经济社会发展不平衡不充分这一主要矛盾表现最突出的方面，已经成为影响经济增长质量、制约国民经济发展全局的关键问题。中国的区域发展是按照邓小平“两个大局”战略设计推进的，1988 年，邓小平提出了“两个大局”的设想：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”①《邓小平文选》（第3 卷），北京：人民出版社，第277—278 页。两个大局的战略设计体现了先实现区域效率、后实现区域公平的思想，这个思想被广泛实践到各类区域发展中。改革开放四十余年来，在区域效率得到切实提高的同时，区域差异却持续扩大，东部、中部、西部、东北部四大板块之间，城市与农村之间，大、中、小城市之间，优先开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四个主体功能区之间，沿海与沿边地区间等各类区域关系中的失衡接近或到达社会容忍底线，区域利益失衡已经成为制约中国经济社会持续健康发展的瓶颈，到了必须解决“另一个大局”的关键时候。党的十八届五中全会确立的协调发展理念和十九大确立的区域协调发展战略，为中国既保持区域效率又实现区域公平指明了道路。在区域关系上，中国从追求区域效率时代进入到追求基于区域效率的区域公平新时代。

中国的区域失衡问题已经在区域经济利益失衡的作用下演变到政治、文化、社会、生态领域的失衡，针对政治、经济、文化、社会、生态利益失衡进行利益补偿越来越紧迫。因地区资源禀赋、发展阶段及利益评价标准的不同，区域利益主体广泛且相互影响，利益失衡领域相互交织，错综复杂，仅靠中央政府的纵向财政转移支付一种利益补偿方式已不能缓解，任何单项的区域利益补偿都无法实现区域协调发展。通过利益补偿在再分配中调节区域关系以抑制利益失衡，促进区域协调发展，需要构建区域经济利益、政治利益、文化利益、社会利益、生态利益五位联动的区域利益补偿模式，多主体联动，多领域协同，政府与市场的多方案组合，多政策工具配套实施。

一、研究综述

学界对区域协调发展与区域利益补偿的研究主要体现在以下三条路径：

(一）“效率”与“公平”抉择下的区域关系和区域发展

区域协调发展是国民经济平稳、健康、高效运行的前提。①陈栋生：《论区域协调发展》，《北京社会科学》2005 年第2 期。基于“公平”与“效率”的重大抉择②“公平”与“效率”之间的抉择被认为是最大的社会经济抉择，参见阿瑟·奥肯：《平等与效率—重大的抉择》，北京：华夏出版社，1999 年。，从中华人民共和国成立初期至今，区域关系与区域发展的研究大致经历了四个阶段。

第一阶段：20 世纪50—70 年代，区域平衡发展论占主导地位，强调缩小地区差别，主张国家投资布局应以落后地区为重点，在资源分配上主张地区平均主义。平衡沿海与内地的工业布局，集中力量建设内地，建立独立的地区工业体系和经济体系。③李文：《对区域经济协调发展的有益探索》，《中国社会科学》1997 年第2 期。、④权衡：《中国区域经济发展战略理论研究述评》，《中国社会科学》1997 年第6 期。

第二阶段：改革开放初期，非均衡发展论⑤参见魏后凯：《区域经济发展的新格局》，昆明：云南人民出版社，1995 年。占主导地位，以“效率优先、兼顾公平”为原则，强调东部地区优先发展，再以东部地区的发展带动中西部地区经济发展。虽然取得了举世瞩目的发展成就，但地区发展差距逐步扩大。⑥范恒山：《我国促进区域协调发展的理论与实践》，《经济社会体制比较》2011 年第6 期。

第三阶段：针对地区差距，中国从“九五”至“十一五”期间经历了从控制区域发展差距到以科学发展观促进区域协调发展的演变历程，同样在“效率优先、兼顾公平”的原则下，提出了西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部崛起、东部地区率先发展为主要内容的“倾斜”性区域发展政策。⑦张可云：《区域规划——引领中国区域格局优化与区域管理规范化》，《金融博览》2010 年第1 期。然而，由于发展速率的差异，区域差距不但没有缩小，反而持续扩大。

第四阶段：党的十八大以来，在以“注重经济效率的同时更加注重经济发展的公平”原则下，中国开始实施区域经济平衡发展战略，更加注重区域协调、城乡协调。⑧安虎森：《新时代以人民为中心的区域平衡发展研究》，《南京社会科学》2018 年第3 期。十九大报告提出建立更加有效的区域协调发展新机制，着力解决好发展不平衡不充分的问题。学者们开始研究新时代区域协调发展理论与实践问题。习近平总书记关于区域发展战略相关论述的支点是区域协调发展，这既是过去政策的延续，更是从公平的角度，是从广大农民、广大贫困地区的角度出发的新发展观。⑨魏后凯：《习近平区域发展战略思想支点与特征》，《人民论坛》2014 年第5 期。老少边穷地区、四大板块、城市群与城市体系、京津冀与雄安新区、长江经济带、资源型地区、边疆地区以及海洋地区都在新时代区域协调发展中有所涉及。区域发展总体战略（即西部开发、东北振兴、中部崛起与东部率先）与主体功能区制度，是新时代区域协调发展战略的主要内容。⑩张可云：《新时代区域协调发展战略的内容与机制》，《中国国情国力》2018 年第5 期。

(二）利益协调、利益补偿与区域协调发展

针对区域利益失衡问题，已有研究分别从政府与市场、利益补偿等角度探讨促进区域协调发展的机制构建。利益协调是区域协调发展的核心，而区域利益补偿是区域利益协调的重要手段。仅靠市场机制实现区域协调是非常缓慢的，只有建立完善的利益补偿机制，协调好各方的利益诉求，才能实现区域间持久、长效的合作。①郭志仪、郑周胜：《地方政府、利益补偿与区域经济整合》，《经济问题》2010 年第8 期。从区域利益补偿机制、利益相关者的信息沟通与协商机制、激励和约束机制、合作机制、合理的绩效评估和政绩考核机制等方面构建区域协调机制。②安树伟、吉新峰、王思薇：《主体功能区建设中区域利益的协调机制与实现途径研究》，《甘肃社会科学》2010 年第2 期。利益表达、利益协调和利益补偿的制度安排是实现区域间合作利益平衡的重要途径③庄士成：《长三角区域合作中的利益格局失衡与利益平衡机制研究》，《当代财经》2010 年第9 期。。区域经济合作利益补偿的缺乏造成区域经济发展极为不平衡，影响区域资源的优化配置和利用，以致区域规模经济效应得不到完全发挥；区域利益补偿还应包括农产品利益补偿、产业转型升级和转移扩散利益补偿和制度性利益补偿④李桢、刘名远：《区域经济合作利益补偿机制及其制度体系的构建》，《南京社会科学》2012 年第8 期。。利益分享与补偿作为不同地方政府在区域经济合作过程中平衡、协调各方利益的制度安排，是突破现有制度瓶颈、促进区域经济合作的有效途径。⑤林民书、刘名远：《区域经济合作中的利益分享与补偿机制》，《财经科学》2012 年第5 期。

财政补偿具有重要作用，但仅靠单一型的财政补偿方式，仍难以有效解决日趋严重的各类利益失衡。张宴、龚六堂、范子英、张军、贾康等学者的研究也证明了这一点。中国的转移支付并没有缩小地区间的收入差距，由于分工、激励结构和挤出作用等原因，转移支付降低了地区经济增长的速度，且对西部地区尤为明显。⑥张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，《经济学(季刊)》2005 年第4 期。1999 年以来倾斜性的转移支付政策恶化了经济增长的效率，转移支付仅仅平衡了地方政府财政能力差异，而没有达到促进落后地区经济发展的目的。⑦范子英、张军：《中国如何在平衡中牺牲了效率：转移支付的视角》，《世界经济》2010 年第11 期。转移支付可以引起产业的转移，但存在着转移支付的最低“门槛值”，而且由于“排序效应”的存在，转移支付导致地区生产效率降低⑧颜银根：《转移支付、产业跨区转移与区域协调发展》，《财经研究》2014 年第9 期。，不能有效缩小区域之间的生产效率差距，不能有效地促进区域协调发展。在操作层面上，必须形成纵向和横向补偿并重，财政政策与货币政策、产业政策、区域政策等相互配套，体制改革与制度创新并举，经济、政治、文化、社会、生态利益补偿联动，法律法规和环境塑造同步推进，才能有效抑制区域利益失衡势头，逐步形成区域协调发展的新机制。

(三）区域间政治、经济、文化、社会、生态利益补偿

现有研究集中在经济利益补偿和生态利益补偿，针对政治利益补偿、文化利益补偿和社会利益补偿的研究相对较少。

1.区域经济利益补偿的研究较为充分

主要学术观点有：要协调区域经济发展和实现区域公平就应当基于区域经济增长的产业关联进行福利补偿。⑨吴福象：《科学发展观指导下的区域公平和福利补偿机制研究》，《南京社会科学》2008 年第9 期。当前中国产业空间布局存在着东部产业过度集聚、中西部工业结构趋于瓦解的困境，迫切需要由单一的转移支付转向兼顾产业平衡的福利补偿手段破解困境。需要实现由单一的地区转移支付战略，向产业转移和产业平衡的战略转变。⑩吴福象、蔡悦：《中国产业布局调整的福利经济学分析》，《中国社会科学》2014 年第2 期。区域经济协调发展的利益分享核心包括利益分成、利益补偿和利益帮扶。⑪韩建雨：《我国区域经济协调发展的利益分享机制构建研究》，《管理现代化》2013 年第1 期。利益分享与补偿包含国家宏观层面的区域经济利益分享与补偿、省级行政区内的区域经济利益分享与补偿、省际区域经济的利益分享与补偿三个层次。⑫林民书、刘名远：《我国经济发展过程中区域间利益分享与补偿问题研究》，《河南社会科学》2013 年第2 期。在区域协调发展过程中，针对新型利益分享关系，亟待建立起中央和地方互动、政府和市场互补、多方利益主体互惠的区域协调发展利益分享机制，其中建立区域间利益损害评估制度，构建利益补偿机制是具体途径之一。必须基于企业、地方政府和中央政府的行为特征和关系结构，构建包含多元利益表达机制、利益分享机制和利益补偿机制的利益协调机制体系。①姜文仙：《区域协调发展的多元利益主体研究》，《区域经济评论》2015 年第1 期。财政转移支付制度改革的目标，就是要建立起纵向转移支付和横向转移支付相交叉的十字形转移支付框架，以一般性转移支付为主体、专项转移支付为副主体、均等化转移支付和特殊性转移支付为辅助的，结构多样化、多功能、复合型的转移支付体系。②参见钟昌标：《区域协调发展中政府与市场的作用研究》，北京：北京大学出版社，2016 年。

2.区域政治利益补偿的研究则从理论到实践都还需要深化

对政治利益补偿的研究相对较少，主要观点有：中国区域利益协调属于以政府为主导，市场与社会共同参与的科层制模式，需要在区域治理方面进行制度创新，利益补偿是对地方利益进行再分配，通过规范的利益转移，如财政补贴、税收返还等手段来实现地方政府的利益补偿。③汪伟全：《区域一体化、地方利益冲突与利益协调》，《当代财经》2011 年第3 期。构建良性的利益整合机制，平衡不同地区与不同群体之间的政治利益，一方面要创建新型的政治文化弹性机制，另一方面要建立健全政治录用和政治吸纳制度。④杨超：《试论转型期利益关系的协调与政治稳定》，《毛泽东邓小平理论研究》2004 年第5 期。现阶段政治利益机制的平衡需要借助于国家公共权力的作用，公共权力必须同市场机制一起承担社会资源配置的效用，所以以公共权力为核心的政治利益机制必须对市场作用进行有效的规范、矫正和补位。⑤蒋俊明、魏志祥：《利益关系协调视域下社会主义民主政治建设研究》，《社会主义研究》2013 年第2 期。用政治补偿机制协调不同的利益关系，化解各方面的利益冲突是人类政治文明发展的基本经验，也是中国社会主义发展的现实需要。⑥李路路：《和谐社会:利益矛盾与冲突的协调》，《探索与争鸣》2005 年第5 期。

3.区域文化利益补偿开始受到学界关注

当代中国的公共文化资源配置在各区域间存在“鸿沟”，部分地区的公共文化设施闲置严重，而大部分地区公众对文化场馆的满意度和参与度都比较低。中国省级政府公共文化服务政府供给高效率地区和低效率地区差异显著。⑦申亮、王玉燕：《我国公共文化服务政府供给效率的测度与检验》，《上海财经大学学报》2017 年第2 期。针对区域文化利益失衡，有学者提出不同发展阶段可以采用不同的补偿方式，如起步阶段可以政策、机会补偿为主，而成长和成熟期则可综合采用现金、机会、公共事业投资等多种补偿方式。⑧杨军辉、李同昇、徐冬平：《民族旅游村寨居民文化补偿认知的空间分异及机理》，《地理科学进展》2015 年第9 期。当目标需求大于临界值时，市场式补偿机制会成为公共部门占优策略，当目标需求小于临界值时，行政式补偿机制会成为公共部门占优策略。⑨吴正泓、陈通：《公共文化服务设施补偿机制的演化博弈分析》，《华东经济管理》2016 年第11 期。文物保护的补偿机制，要完善文物立法，研究设立国家文物保护补偿基金，拓展政策扶持范围，以政府购买服务形式激励市场主体参与文物保护。⑩李游：《城镇化背景下国家文物保护的补偿机制研究》，《学习与实践》2016 年第8 期。

4.区域社会利益补偿在社会保障、医疗、教育、就业等方面需要细化

在社会保障方面，对城乡二元保障体系制度的纠正，需要正确把握“城乡统筹”的科学内涵并明晰三方筹资机制和突出政府责任。⑪黄英君、郑军：《我国二元化城乡社会保障体系反思与重构：基于城乡统筹的视角分析》，《保险研究》2010 年第4 期。在医疗层面，要建立普遍性的医疗保障制度，政府应平等地提供卫生资源，制定平等的医保政策，在制定医疗保障政策时，给予低收入农村居民特定的经济补偿。⑫马超、顾海、宋泽：《补偿原则下的城乡医疗服务利用机会不平等》，《经济学（季刊）》2017 年第4 期。在教育方面，政策设计必须从弱势倾斜调整到弱势补偿，这是缩小区域教育资源配置差距，实现教育均衡发展的必由之路。⑬许丽英：《论教育补偿机制的构建——义务教育资源均衡配置的实现路径探讨》，《教育发展研究》2010 年第19 期。根据补偿主体划分，教育补偿常分为体现国家“德”的政府补偿和体现民间“善”的民间补偿⑭李炳安：《民间教育补偿促进教育公平的机制探究》，《教育研究》2013 年第5 期。。

5.区域生态利益补偿的研究已形成体系

现有研究主要有流域生态补偿机制、湿地或水源地生态补偿机制、森林生态补偿机制、草地生态系统生态补偿机制、耕地生态补偿机制、主体功能区生态补偿机制、国家级自然保护区生态补偿机制等。鉴于生态补偿主体的多样性，以实现区域生态环境一体化为目标，应围绕不同尺度的生态补偿机制和不同区域生态补偿重点，明确补偿标准、补偿主体、受偿客体、补偿方式与渠道以及补偿空间选择。①王昱、丁四保、王荣成：《区域生态补偿的理论与实践需求及其制度障碍》，《中国人口·资源与环境》2010 年第7 期。通过将生态保护中的经济外部性内部化，采用公共政策手段或市场化手段，调整生态保护区与生态受益区等相关区域利益关系的制度安排。②国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组：《地区间建立横向生态补偿制度研究》，《宏观经济研究》2015年第3 期。

总体而言，目前的研究基本是针对利益受损进行补偿。区域利益补偿不能只是针对区域利益损失，而应该针对区域利益失衡。区域利益补偿也不应只是针对经济利益失衡，还应针对政治利益、社会利益、文化利益、生态利益失衡的补偿。先富带后富，这是社会主义的本质要求。

二、五位联动的区域利益补偿模式构建

在2017 年的中央经济工作会议上，习近平总书记明确提出区域协调发展的三大目标：实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。要实现这样的目标，简单的“输血”式补偿是难以完成的。要在兼顾区域公平和区域效率的基础上，因地制宜地设计差异化补偿模式，促进不发达区域的产业转型升级和增长方式改变，进而催生和改善不发达地区的自生能力，变“输血”为“造血”。各类区域关系涉及区域内部（企业之间、政企之间）、区域之间（政府之间、不同区域行业之间和政企之间）复杂的横向纵向区域关系，不同区域关系下的利益补偿供求也会因区域禀赋、经济结构、发展定位等因素而不同，应根据失衡的重点领域来确定不同的主导补偿模式。

(一）五位联动利益补偿的内在关系

竞争与合作是区际关系的常态。如区际贸易变动引起的数量效应和价格效应，区域差异变化所产生的多样化效应和地理区位所带来的区位效应，区际资本形成的区际资本积累效应，要素在区域间转移所产生的本地市场放大效应、生活成本效应等，都会产生不同程度的区域失衡和区域利益受损。不同类型区域发展失衡的原因、程度和领域也是异质性的，不同类型区域的各主体在区域利益补偿中的权责利边界、成本分摊原则、思路和补偿方式也会有很大差异，因此，基于区域协调发展的利益补偿是一个复杂系统工程。在中国新时代区域利益补偿中，要将经济利益补偿、政治利益补偿、文化利益补偿、社会利益补偿和生态利益补偿相统一，形成“五位联动”补偿机制。“五位联动”补偿是建立新时代区域协调发展利益补偿机制的内核，为新时代如何进行区域利益补偿提供理论基础。经济利益补偿是“五位联动”的基础，为其他利益补偿的实现提供物质条件；政治利益补偿是“五位联动”的制度保障，保障其他利益补偿的有序进行；文化利益补偿是“五位联动”的根本，保障其他四种利益补偿实现其内在价值；社会利益补偿是“五位联动”的落脚点，是五种利益补偿间连接的枢纽，为其他利益补偿提供有利的社会环境；生态利益补偿是“五位联动”的重要补充，为其他四种利益补偿的可持续性提供良性的区际关系。

(二）经济利益补偿主导模式

针对经济利益失衡问题突出的区域关系，应采取经济利益补偿主导模式。经济利益失衡通常是由市场机制作用下的优势区域对非优势区域的要素聚集过度和政策优先支持区域对其他区域的要素聚集过度所致。如东部对中西部地区的要素聚集，城市对周边农村的要素聚集。经济利益补偿的短期目标是尽快缩小区域间的经济发展差距，长期目标是增强受偿地区的经济自我发展能力。经济利益补偿手段以纵向重大基础设施建设投入、横向产业转移与扩散、横向科技援助、对口基础设施援建为主。经济利益受偿地域范围的确定，应以补偿责任主体的要素聚集和经济辐射范围为依据进行科学测算。经济利益补偿标准的设定，应根据补偿责任主体的经济实力、负担能力、发展潜力和受偿地的自我发展能力，以及区域之间的失衡程度、动态比较优势、禀赋特征、福利损失等因素综合判断，并形成动态调整机制。经济利益补偿要有政治、文化、社会、生态利益补偿相配合。以政治利益补偿为补充，保障经济利益补偿的持续性；以文化利益补偿和社会利益补偿为补充，保障经济利益受偿地区的内生动力形成；以生态利益补偿为补充，保障受偿地区的可持续发展，不因原始积累而开发高资源消耗型、高环境影响型产业。

(三）政治利益补偿主导模式

针对政治利益失衡问题突出的区域关系，应采取政治利益补偿主导模式。政治利益失衡通常发生在GDP 锦标赛时期，GDP 增长快的地区得到了中央更大的支持，获得更大的政治利益；在东部沿海率先发展时期，开放力度更大的地区获得更大的政治利益；在改革创新先试点后推广过程中，试点地区往往获得更大的政治利益。在“效率优先兼顾公平”的原则下，地方政府竞争加剧了区域政治利益失衡。政治利益补偿的短期目标是尽快缩小区域间的制度供给差异，长期目标是增强受偿地区政府治理体系现代化的自我建设能力。政治利益补偿手段以纵向政治资源供给、横向政府间治理能力合作、党政领导对口支援挂职任职为主。政治利益受偿地域范围，应由国家根据区域政治利益失衡情况确定，可在过去对口支援、对口帮扶基础上进一步优化对口支援区域关系，并形成动态调整机制。政治利益补偿也要有经济、文化、社会、生态利益补偿相配合。以经济利益补偿为补充，保障政治利益补偿的物质基础和实施条件；以文化利益补偿和社会利益补偿为补充，保障政治利益补偿的实施效果；生态与环境相互影响区域之间的政治利益补偿，则需以生态利益补偿为补充，保障受偿地区的可持续发展。

(四）文化利益补偿主导模式

针对文化利益失衡问题突出的区域关系，应采取经济利益补偿主导模式。文化利益失衡是在经济利益持续失衡基础上形成的，经济发达地区有足够的资金投入文化设施建设，有更多的资本投入文化产业开发和文化要素培育，使文化产业与文化事业相辅相成，相互促进。而欠发达地区则相反。文化利益补偿的短期目标是尽快缩小区域间的文化公共服务差距，长期目标是增强受偿地区的文化创造力。文化利益补偿手段以纵向文化资源供给、财政转移支付于受偿地区文化事业建设、横向文化产业转移与扩散、横向文化人才培养援助、对口文化基础设施援建为主。文化利益受偿地域范围由国家根据区域文化失衡程度确定。文化利益补偿标准的设定应根据补偿责任主体的文化发达程度、负担能力、发展潜力和受偿地的文化自我发展能力，以及区域之间的失衡程度、动态比较优势、禀赋特征等因素综合判断，也要形成动态调整机制。文化利益补偿要有政治、文化、社会、生态利益补偿相配合。以政治利益补偿为补充，保障文化利益补偿的持续性；以经济利益补偿为补充，保障文化利益补偿的物质条件；以社会利益补偿为补充，保障文化利益补偿的实施效果；生态与环境相互影响区域之间的文化利益补偿，则需以生态利益补偿为补充，保障受偿地区的文化与生态相互促进。

(五）社会利益补偿主导模式

针对社会利益失衡问题突出的区域关系，应采取社会利益补偿主导模式。社会利益失衡更是在经济利益持续失衡基础上形成的，经济发展的结果最终都是落在教育、医疗卫生、社会保障、就业、公共服务设施等社会领域发展上。经济发达地区有足够的资金投入社会事业，培养出更多更好的人才，提供更好的就业和生活环境，经济与社会相互促进。而欠发达地区则相反，更容易形成“马太效应”和“恶性累积循环”。社会利益补偿的短期目标，是尽快缩小区域间的社会公共服务差距，长期目标是增强受偿地区的社会自我发展能力。社会利益补偿手段以纵向社会公共服务资源供给、财政转移支付于受偿地区社会事业建设、横向社会公共服务转移、横向劳动就业岗位提供、人才培养援助、对口公共服务基础设施援建为主。社会利益受偿地域范围，由国家根据区域社会失衡程度分别在教育、医疗卫生、社会保障、就业、公共服务设施等社会领域确定。社会利益补偿标准的设定，应根据补偿责任主体的社会事业发达程度、负担能力、发展潜力和受偿地的社会事业自我发展能力，以及区域之间的失衡程度、禀赋特征等因素综合判断，也要形成动态调整机制。社会利益补偿要有政治、经济、文化、生态利益补偿相配合。以政治利益补偿为补充，保障社会利益补偿的持续性；以经济利益补偿为补充，保障社会利益补偿的物质条件；以文化利益补偿为补充，保障社会利益补偿的实施效果；生态与环境相互影响区域之间的社会利益补偿，则需以生态利益补偿为补充，保障受偿地区的可持续发展。

(六）生态利益补偿主导模式

生态利益补偿主导模式主要针对生态与环境相互影响的地区，通常是在自然地理上紧密相关的区域，也包括自然地理不相近，但为补偿责任地区提供基础原材料而造成生态影响的地区，还包括国家划定的主体功能区约束下的生态保护与修复导致的与优先开发区、重点开发区之间产生生态利益失衡的地区。生态利益补偿的目标在短期和长期是一致的，目标就是保障生态保护地区居民与其他地区享受相同的基本公共服务均等化、基础设施通达程度和大体相当的人民生活水平。生态利益补偿手段以纵向和横向的财政转移支付、生态受益地区向生态保护地区提供对口支援为主。生态利益补偿的主体和客体由国家根据生态与环境影响辐射范围确定。生态利益补偿标准的测算和受益地区的分摊机制需要科学确立。生态利益补偿更要有政治、经济、文化、社会利益补偿相配合。以政治利益补偿为补充，保障生态利益补偿的可靠性；以经济利益补偿为补充，保障生态利益补偿的持续性；以文化利益补偿和社会利益补偿为补充，保障生态利益受偿地区的内生动力形成。

三、区域利益补偿的制度创新与政策体系完善

不同的补偿方式，必然导致微观主体不同的行为模式，而出现不同的补偿效果。因此，区域利益补偿必须有相应的体制保障和政策保障。

(一）区域利益补偿的体制改革与制度创新

要通过重塑中央政府与地方政府良性互动、地方政府间横向合作的体制改革，实现区域利益补偿有效实施的制度创新。

1.经济利益补偿的经济体制改革与经济制度创新

针对政府主导的财政转移支付在区域经济利益补偿中分配机制、执行机制、考核调整机制等方面存在的问题，推进新时期政府垂直系统内部降低区域经济利益补偿制度成本的经济体制改革；针对地方政府区域产业同质、逐底竞争和区域协调失灵等问题，通过区域产业整体布局、区域分工设计、税源跨区域统筹培育、促进地方政府从竞争转向协作、区域从分散割离转向分工融合等方式推进经济体制改革；从市场经济中的多维参与主体的行为决策机制出发，针对市场环境中生产企业、消费者、地方政府、上下游产业和周边同级政府的行为方式、利益交叠和利益失衡，通过市场价格调节实现区域间成本补偿和机会补偿、价格补偿。

2.政治利益补偿的政治体制改革与政治制度创新

以区域均衡发展为导向推进政治体制改革；根据中央政府与地方政府的事权和财权划分，在统一税制后，解决中央与地方间的财权配置与事权划分不匹配、不清晰问题，通过事权财权设计、转移支付流程优化、跨区域考核、对口支援模式、区域经济合作、政策优惠等方面的制度改革，促进中央与地方形成协同共促关系；针对市场经济条件下地方政府在招商引资、产业规划、市场培育、政治晋升、国家资源供给竞争等方面存在的地方利益冲突和局部利益最大化倾向，破除地方政府间协调能力和意愿不匹配、利益调节不充分问题。以出台专门法律法规和加强政府绩效考核为导向，强化区域利益补偿的制度保障。首先，推动区域利益协调和区域利益补偿目标制度化，将经济、政治、文化、社会、生态的区域协调发展纳入地方发展规划和行政考核体系，形成有利于保障区域利益补偿有效运行的制度环境；其次，推动政府治理体系改革，打破公共治理协调失灵，优化中央与地方政府互动机制，促进地方政府之间横向沟通；再次，在政府绩效考核层面，强化区域公共治理能力和治理效率考核，在选人用人方面，优先提拔使用在跨区域利益协调和区域治理中取得突出成绩的地方官员，形成有利于地方政府主动实施区域利益补偿的组织保障。最后，明确制度化的监督机制，明确不同补偿模式下各级政府和市场各主体的目标与责任；设立跨区域的利益补偿管理监督机构，强化内部监督机制；完善利益补偿的信息公开机制，建立公民、非政府组织和媒体舆论对于利益补偿的外部监督机制；针对利益补偿的主体，构建利益补偿的考核评价标准与责任追究机制。最终形成政府部门规范、市场主体自律、公众和传媒监督等相互配合的全方位监督体系，实现事前、事中、事后的全过程监督，以保证利益补偿机制长期高效运行。

3.文化利益补偿的文化体制改革与文化制度创新

以解决新时期城市工业文明与农村乡土文化的断裂、现代文明与传统文化的冲突为着力点，促进城市文明和乡村文明相互融合，实现优秀传统价值观念有序传承、相互促进，推进城乡文化制度改革；从现代社会中城市和工业文明在整体文化中的核心地位出发，在城市化、工业化进程中，城市文明更好服务乡土社会和提升乡土文化，促进传统乡村文明加速发展，推进有利于乡土社会更好转型、城市居民与农村居民更好融合的文化制度创新；挖掘传统文化中“天下为公”的人文情怀和历史上各个区域之间密切的人文联系，在促进区域协调发展，实现区域利益均衡、机会均等、效率提升等方面凝聚文化共识，打造有利于实现区域共同发展、联合崛起的文化制度体系。在区域文化交流、民族文化互动、历史文化传承、社会主义核心价值观教育基础上，推进城乡之间、区域板块之间广泛开展文化活动交流和文化利益补偿的体制创新。

4.社会利益补偿的社会体制改革与社会制度创新

维护社会公平正义，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，推进社会利益补偿的体制改革创新。围绕区域教育资源配置，以提高教育的机会公平和质量均衡为核心，建立城乡、东西部和行政区之间交融的教育资源规划整合、开放共享、师资交流、对口帮扶、定向招录、联合培养等区域教育补偿方式，改善区域教育产品和服务的供给水平及质量。围绕区域医疗卫生资源规划建设，以提高公共医疗服务的便利化、均等化为目标，促进优质资源向西部落后地区、农村地区倾斜，促进区域内优质资源的共享、共建和融合发展，降低人民群众享受医疗、养老资源的成本，促进区域医疗养老资源均衡发展。围绕区域交通基础设施建设，以搭建跨区域交通干线、打通跨区域交通微循环为重点，降低货物交通运输成本和居民出行成本、提高交通运输效率为导向，促进城乡交通基础设施的融合、跨行政区交通基础设施的规划信息共享与协调及行政区边界交通薄弱区域的交通基础设施扶贫，推进跨区域交通规划对接，交通干线贯通，促进交通实施改善和效率提高。

5.生态利益补偿的生态体制改革与生态文明制度创新

从生态环境的外部性和生态产品供需市场的不对称性出发，以生态外溢的公平性补偿和效率性补偿为基础，促进生态系统维护管理成本的合理分担，保障生态服务和生态产品持续供给，实现生态利益溢出区域经济社会系统良性发展。根据生态保护目标任务、建设进程和政府横纵向协调推进体制机制创新，并围绕生态利益补偿，开展直接生态损失补偿（基本补偿）、要素配置与产业发展抑制补偿（结构补偿）和生态区域失衡调节补偿（外溢补偿）。针对官员晋升考核中经济权重下降和社会民生、区域治理成效强化的新形势，促进生态功能区政府官员主抓生态的激励机制和生态功能区周边区域主动参与跨区域生态治理和成本分摊机制的形成。围绕生态补偿的政府政策引导和市场化价格调节，按照政府主导与市场化相结合的原则，政府通过垂直财政转移支付、横向生态成本分担、生态建设和保护投资、专项补助资金（基金）、税收优惠、生态产业集群扶持等公共财政政策，市场通过生态产品和生态服务定价、生态投入的公开市场交易、生态产品跨区域补偿，政府采购生态产品和服务方式，促进生态补偿。

(二）区域利益补偿的政策体系

在国家顶层设计下，聚焦区域利益补偿的政策保障薄弱环节，在编制区域利益补偿规划和实施方案基础上，以财政政策、货币政策、产业政策为重点，建立适宜不同类型区域失衡的区域利益补偿政策组合，形成决策科学，执行高效，监督有力的政策保障体系。

1.区域利益补偿的财政政策

以政府购买、财政转移支付、税率结构的目标定位、科学测度、有效执行和动态评估为核心，实施保障区域利益补偿的财政政策。首先，通过区域偏向性政策促进基础设施滞后和产业薄弱区域加快发展；其次，通过垂直型和水平型财政转移支付、地区共同基金等方式确保利益严重失衡的区域和重点生态功能区得到足额有效补偿的转移支付；再次，完善差异化的税率体制和结构，在区域产业扶持培养过程中，结合地方优势产业、支柱产业、重点发展的新兴产业和重点孵化的产业创新项目，建立健全差异化的地方税率结构，更好地服务和支撑地方产业的区域税收政策。

2.区域利益补偿的产业政策

针对区际产业结构空间差异和产业结构失衡，构建和完善有利于深化区域分工协作的产业政策。首先，建立健全跨区域产业规划政策，打造跨区域城市群、经济带、增长极等，增进区域市场的融合及一体化，减少重复建设，控制产能过剩，优化区域间产业分工，促进区域产业良性竞争；其次，创新互利共赢的产业结构调整政策，在新一轮科技革命和产业变革中，从国家层面梳理东中西分工的产业演进时序和利益分享，从省级层面梳理不同州市联合打造产业集群和延伸产业链的互动协调机制，改变过去区域间的低水平、破坏型竞争；最后，健全区域产业扶持计划，在实施创新驱动、绿色发展过程中，打破过去自上而下的项目分发和项目申报模式，明确因地制宜实施差异化产业扶持目标和计划，形成引导区域间的产业规划更符合区域实际和区域优势的产业扶持政策。

3.区域利益补偿的货币政策

首先，健全货币政策传导机制，以货币政策在信用总量和货币总量调整目标为重点，结合区域产业、区位、要素、市场和货币政策传导的区域差异，确保货币政策在利率、通胀和企业信贷成本的区际调整成本和效应差异逐步缩小；其次，紧紧围绕中央银行在使用贴现率、准备金率和公开市场业务等调控手段，在保障不发生区域性金融风险的底线基础上，促进地方和金融机构在合法有序保障区域资本融通和信贷保障方面有效支持地方经济发展；最后，围绕地方产业结构特点，挖掘定向降准等货币政策工具潜力，在金融货币政策调整中掌控好不同区域，不同产业在去杠杆、去产能和稳增长方面面临的不同困难和问题，保障货币政策在不同区域保持必要的政策灵活性，使区域利益补偿协调机制有效结合货币政策组合。[感谢杨孟禹副教授、江小敏副教授的建设性建议，文中所有责任由作者本人承担]