平台用工劳动关系的现状、挑战与应对

李嘉娜

（中国工运研究所，北京 100865）

伴随新产业、新业态、新模式不断涌现迭代，平台用工对我国传统用工模式、管理方式及劳动关系协调机制产生深刻影响，平台劳动者群体规模日益壮大，成为推动经济社会发展的重要力量。与之大相径庭的是，平台用工劳动关系却呈现不清晰、不确定、不稳定的状况和趋势，平台劳动者权益保障水平仍然陷于窠臼、踌躇不前，团结职工群众、协调劳动关系工作面临严峻挑战，推动构建和谐劳动关系的任务更加艰巨，引起党中央和国家的高度重视。习近平总书记强调要及时加强研究，及时补齐“新就业形态”劳动者法律保障的短板，在变化中不断完善。新时期，面对构建和谐劳动关系重大命题，工会组织应从解决最现实、最紧迫、最突出问题的政治站位出发，积极顺应我国劳动关系格局的变化趋势，精准把握平台用工劳动关系的本质特征，紧扣平台劳动者的“急难愁盼”问题，谋划推动与之相匹配的劳动关系协调机制的建立，更好地维护他们的劳动保障权益，从而推动实现新就业形态领域的高质量就业。

一、我国平台用工劳动关系的发展现状

近年来，平台经济以互联网和信息技术为载体，以众包和外包等主要方式组织劳动者提供服务，对我国既有的企业定性、用工方式、管理模式、劳动用工关系等均产生了颠覆式的影响，以正规就业与劳动合同为基础构建的传统劳动关系体系机制遭遇空前挑战。

（一）平台企业作为实际用人单位，存在去实体化倾向

实践中，平台企业通过拆分用工过程实现去实体化。①姜颖、沈建峰：《完善用工关系法律制度谱系 维护新就业形态劳动者权益》，载《劳动关系与工会研究院研究动态》，2021年第18期，第5页。平台依托完备的信息系统，将原本应由一家用人单位通过建立劳动关系所完成的用工过程，分解为信息撮合、流程控制、用工管理、过程监督、绩效评级奖惩等不同模块，配置给不同主体履行完成，实现单一用人单位的功能分解分配于若干主体之间，从而顺利地将自己转化为信息提供者，剥离作为生产组织者的企业用工责任。

在去实体化过程中，多数平台企业通过工商登记将自身定义为“信息中介”，发挥“媒合”消费者与劳动者的作用，并采取轻资产运营，尽可能把实体性资产降至最低，将资产的持有成本和风险转移给普通劳动者。由此，导致劳动者与平台企业的关系更为松散、灵活，劳动者个体不再作为“单位人”就业，而是通过信息技术、互联网平台与市场细分领域实现个人与工作机会的对接，去组织化特征尤为明显。尽管从产业发展趋势看，行业越来越细分，服务对象越来越分散，第三产业占比越来越高，这是社会发展进步的表现；但这种企图规避法律监管、甩脱用工责任、最大限度降低运营成本的行为，造成“用工主体不清晰、劳动关系不明确、组织动员无渠道、建会入会没依据”的劳动者大量出现，导致最广泛团结职工群众与劳动者队伍组织程度弱化的现实冲突②陶志勇：《新时代国家治理体系现代化中的工会角色和作用探究》，载《中国劳动研究（第一辑）》，北京：中国工人出版社2021年版，第203页。。

（二）平台用工方式以众包和外包为主，存在去雇佣化倾向

以外卖送餐行业为例，在其常见的用工方式③常见的用工方式主要包括：一是直营骑手，即快递小哥直接与平台或平台实际控制的公司建立劳动关系；二是代理商骑手，即快递小哥与承接部分平台配送业务的第三方公司建立劳动关系，签订劳动合同；三是劳务派遣骑手，即快递小哥与劳务派遣公司建立劳动关系，签订劳动合同，劳务派遣公司将劳动者派往平台承接配送业务；四是众包骑手，即劳动者通过平台App注册成为骑手，自主选择时间接单配送。中，直营骑手逐渐减少和淡出。取而代之的是，对于外观上具有较高自由度的众包骑手，平台通过订立“服务合作协议”将双方之间定义为劳务合作关系；对于与平台具有高度从属性的专送骑手，则通过业务外包等方式安排第三方公司与骑手建立用工关系；更有甚者，进一步衍生变异出加盟型众包团队、合作型众包公司、网络状外包、与注册为个体工商户的劳动者合作等层出不穷的用工方式。

与传统雇佣模式具有的明确性、稳定性不同的是，这些劳动者有的是兼职，在业余时间“打零工”；有的虽没有稳定工作，但同时在多个平台注册、接单，将平台就业视为临时性、过渡性工作，往往哪家平台给的工资高、罚款少、能多挣钱，就离职跳槽到哪家，对平台就业认同感不高，流动性很大，稳定性较差。据“饿了么”平台测算，④朱雪芹：《关于加强新兴就业群体就业保障的建议》，http://www.spcsc.sh.cn/n1939/n3144/n7642/index.html，2021-10-24.网约送餐员每个月的流失率在30%左右，做满半年的不超过10%。中华全国总工会权益保障部《2021年一季度劳动关系发展态势研判报告》显示，一季度“三新”（即新产业、新业态、新商业模式等新经济）企业缺工明显，有用工缺口的企业占比高达50.56%，比“非三新”企业高出7.55个百分点；实时缺工率为4.82%，比“非三新”企业高出1.53个百分点。这种迥异于标准劳动关系的用工方式，为劳动者身份的判断识别带来了现实困难，“我是谁”成为平台劳动者最大的困惑。①中国劳动关系学院课题组：《平台经济下劳动力提供者权利保护与劳动关系协调机制创新》，载《中国工运》，2020年第1期，第36页。

（三）平台用工管理严苛精细，存在隐秘化倾向

平台企业拥有自行决定运营规则的强势地位，在劳动报酬的构成、劳动标准的制定、平台费用的提取比例、单项订单的价格、内部劳动管理奖惩制度等方面拥有很高的话语权，对平台用工管理具有相当的优势性和控制性。劳动者唯一拥有的自由就是在平台App上申请注册的自由，但只要上线接单，不仅没有自行安排工作的自由，而且存在一定程度的等级控制。

通过大数据监测和算法优化，平台对劳动过程的高度控制和精准预测将劳动者的工作强度提高到极限。仍以外卖送餐平台为例，系统限定的骑手送餐时间越来越短：2016年，3公里送单限时最长1小时；2017年被压缩到45分钟；2018年进一步压缩为38分钟；2019年中国全行业外卖订单单均配送时长比3年前减少了10分钟。②王鹤翔：《50分钟违规6次！独家揭秘外卖员送餐全过程》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=16779864658590476 83&wfr=spider&for=pc，2020-09-16.骑手们通过经验和送餐技能的提升，缩短了送餐时间，短暂获得的职业优势会迅速被算法捕捉，并自动成为新标准，逼迫所有骑手共同提速，平台在压缩时间上永不满足。③陈根：《从权益黑洞到去技能化，外卖骑手还将面临多少障碍？》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=17028669818 34041074&wfr=spider&for=pc，2021-06-18.

在大数据算法逻辑下，接单量、送达时间、准时送达率、好评率和上岗时间等指标影响着每位骑手的“画像临摹”，是否算优秀骑手，全由数据决定；而一旦被算法判定为“差生”，订单数量和订单质量都会受到影响。评价等级（积分水平）不同、奖励补贴不同，补贴不同、单价不同，直接与收入挂钩；同时，对于平台制定的诸如“超时罚款”“投诉罚款”“末位淘汰”“违规拉黑”等以罚代管措施，由于缺乏申诉机制与信息公开机制，劳动者难有申诉成功的机会。在强大的算法系统驱动下，骑手为避免差评、维持收入，会在现实中选择逆行、超速、闯红灯等危险行为，成为“风雨极速人”。例如，有的骑手50分钟内交通违章6次；④《央视独家揭秘外卖骑手送餐全过程 送餐50分钟违规6次》，http://sh.sina.com.cn/news/m/2020-09-17/detailiivhvpwy7166209-p2.shtml，2020-09-17.上海平均每2.5天就有1名骑手伤亡。⑤央视财经《第一时间》：《上海平均每2.5天就有1名骑手伤亡》，ht t ps://w w w.sohu.com/a/507460188_ 120099886，2021-12-12.平台严格的时间限制、严厉的惩罚措施以及严苛的淘汰制度，使得平台劳动者的“工具性”被无限放大，而作为人的体面与安全受到过分挤压，降低劳动安全风险已成为平台劳动者反映最迫切、最期待解决的问题。⑥姜琳、樊曦：《外卖骑手、网约车司机等权益保障有哪些突破？——八部门发文规范平台用工焦点问题》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1706438591818029787&wfr=spider&for=pc，2021-07-27.

平台企业通过不断优化算法，预测并修正劳动者的认知和行为，不仅愈发导致劳动过程控制的隐蔽化苛严化，而且还带来误导劳动者意识形态的风险：把平台与劳动者之间的风险，转化为消费者与劳动者、政府与劳动者之间的风险，进一步加大了劳动关系治理的难度。

（四）平台用工关系复杂多变，存在去劳动关系化倾向

平台企业在人力资源领域最主要的变革是将传统的雇佣模式与劳动合同方式转变为向不特定劳动者群体外包工作任务，①中国劳动关系学院课题组：《平台经济下劳动力提供者权利保护与劳动关系协调机制创新》，载《中国工运》2020年第1期，第36页。劳动者与平台企业之间通常只有线上接触，仅建立合作关系而非雇佣关系，不涉及劳动关系建立中的签订、变更或解除劳动合同的问题。

国家信息中心发布的中国共享经济发展报告显示，②国家信息中心：《中国共享经济发展报告（2021）》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202102/t20210222_1267536_ext.html，2021-02-22.截至2020年，“美团”和“饿了么”包揽了国内90%左右的外卖市场份额，平台上累计骑手数量超过1000万人。近日，北京致诚农民工法律援助与研究中心发布的《外卖平台用工模式法律研究报告》显示，10年来，外卖平台用工关系发生了快速而复杂的演变，从餐馆自行雇员配送的传统模式，到接单自由并可在多平台兼职的众包模式，再到目前普遍存在的“表面外包、实质合作用工”的专送模式。特别值得关注的是，“合作用工”出现新趋势：不少专送骑手已经被注册成个体工商户，平台企业与个体户签订的不是劳动合同而是承揽协议，直接把原本骑手和配送商的劳动合同关系，变成骑手与灵活用工平台、配送商的平等合作关系，而平台几乎不被认定为用人单位，无须为劳动者缴纳社保，规避了用工责任和风险。③例如，2021年初，山西太原外卖送餐员杨雄伟因劳动纠纷起诉所属平台公司，这时他才发现，自己早已被注册为“昆山市玖肆伍壹玖号好活商务服务工作室个体工商户”。最终，法院认定杨雄伟是个体工商户而非劳动者，未支持其诉讼请求。据企查查统计，截至2021年9月，全国共注册186.78万家经营范围包含“外卖递送服务”的个体工商户。调研发现，这些个体工商户注册平台集中，注册地区集中，显然不是经营小餐馆并配送外卖的生意人，而是被注册成个体户的外卖送餐员，在个别平台和地区呈现出集中分布的态势。比如，在“好活”平台，以“数字编码+好活商务服务工作室”方式命名且经营范围包括“外卖递送服务”的个体工商户共82.84万家，主要分布在江苏昆山市玉山镇、贵州贵阳市乌当区；在“订个活”平台，仅江苏涟水县朱码镇就注册了34.87万家个体工商户。

“合同用工—众包/外包用工—合作用工”的演变过程，直接导致劳动关系认定率的严重下降。调查显示，起初在外卖平台自营时，骑手劳动关系认定率可达100%，但在外卖平台自营转为外包后，骑手劳动关系认定率就骤降至0.32%，发展到个体工商户模式时则降为0，彻底实现了“去劳动关系化”。④樊瑞：《外卖平台用工“暗网”：160万骑手成了个体户却不自知》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1712741437405 767512&wfr=spider&for=pc，2021-10-05.平台企业不断完善系统设计，将人力成本和用工风险层层向外剥离，进一步将自身与骑手进行“法律隔离”，导致骑手根本搞不清自己跟谁有劳动关系。北京市第三中级人民法院2021年4月发布的数据显示，①陈根：《从权益黑洞到去技能化，外卖骑手还将面临多少障碍？》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=17028669818 34041074&wfr=spider&for=pc，2021-06-18.在平台用工引发的劳动争议案件中，有高达58.74%的案件（84件）是因从业人员要求确认劳动关系引发的。调查显示，在侵权类案件中，外卖平台原本需承担的雇主责任几乎全部转移给了配送商、众包服务公司或骑手自身，外卖平台担责率已降至15%以内。②樊瑞：《外卖平台用工“暗网”：160万骑手成了个体户却不自知》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1712741437405 767512&wfr=spider&for=pc，2021-10-05.

进一步看，“去劳动关系化”将扩大我国非正规就业的趋势与规模，动摇我国劳动用工、社会保障的基础。比如，“趣活”于2020年在美国上市，其招股说明书显示，上述“去劳动关系化”方式为外卖平台的每一单外卖节约了40%左右的运营成本，③王嘉兴：《骑手为谁打工》，载《中国青年报》，2021年11月3日。而相关用工责任、社保成本则直接转嫁给社会和劳动者。更为严重的是，当前将劳动者注册成个体户的现象已出现泛化苗头，除了外卖送餐员，还涉及快递员、家政人员等诸多行业人员，相关平台企业借此节约成本、获取不正当竞争优势，最终可能导致劣币驱逐良币。反观我国现有相关法律政策，主要是立足于传统标准劳动关系及劳动合同制度建立起来的，对于平台用工劳动关系的调整规范作用十分有限，对于平台劳动者权益保障的诉求回应不够。这不仅提高了平台用工劳动关系识别认定的难度，更关键的是给劳动关系协调机制、工会维权服务工作乃至社会治理体系都带来严峻挑战。

二、平台用工劳动关系协调工作面临的冲击与挑战

调查发现，④徐晓倩：《外卖平台不能承受之重：骑手找不到雇主，一年上百亿的社保谁买单？》，http://www.time-weekly.com/post/285816，2021-10-16.早在2016年前后，一些平台企业就与专职从业人员脱离了普通意义上的劳动关系，转由一种更为疏远的组织形式替代，平台利用这类表面化、肢解化的用工方式，将平台劳动者的各项劳动权益层层分割给若干个外包公司，使自身与劳动者之间处于疏离和切割的状态，原本的用人单位被剥离了，劳动关系被隐藏了，平台劳动者成为自由接单、自负盈亏、自担风险的兜底者。平台一味将劳动者所带来的人力成本和用工风险向外剥离、层层区隔，通过一系列法律安排以及配合其中的配送商、众包服务公司和灵活用工平台，以平台用工不符合传统劳动关系特征为由，最终把平台劳动者排除在劳动关系之外，将其应有的权益保障推向制度的边缘，从而给劳动关系协调工作带来巨大压力。

一是权益保障缺失。用工合作企业从平台承包业务后，往往通过层层转包、分包等合作用工方式将劳动关系进一步打碎，且最终对劳动者进行管理的组织为了降低用工成本，大多不会与其签订劳动合同、缴纳社会保险。令人担忧的是，一些众包服务公司自身抵御风险能力明显不足，劳动者一旦遭遇工伤、侵权事件等情形，这些服务商根本无法承担相关责任，甚至以“外包工”身份为由拒赔，底层劳动者权益几乎得不到任何保障。据悉，在蜂鸟配送所属的几家众包服务公司中，一家公司的注册资本仅为5万元，且尚未实缴完毕，2021年两次被列为失信被执行人。

二是利益群体分化。众包、外包、加盟合作、网络状外包等新的劳动组织形式迅猛发展，不同于传统工厂制、企业集中办公环境下整齐划一的组织和管理，平台劳动者多以个体劳动和单独工作为主要形式，身份各异、收入各异、目的各异、诉求各异，流动性大、稳定性差、在职时间短，职业认同度低、相互间交集少、群体差异悬殊，这些劳动者不仅难有机会形成集体组织，更是难以形成集体性劳动争议的合力。①中国劳动关系学院课题组：《平台经济下劳动力提供者权利保护与劳动关系协调机制创新》，载《中国工运》，2020年第1期，第36页。

三是组织程度弱化。一段时间以来，与传统意义上的职工相比，平台劳动者的用工关系不明确，不能适用既有的建会入会模式，很难被组织起来加入工会，基本都不具有工会会员身份，工会难以为其提供关爱帮助和维权服务。平台并不把他们视为企业员工，平台劳动者没有任何途径参与企业民主管理，更谈不上通过集体协商机制维护自身合法的劳动权益。一些地方探索开展行业工资集体协商，但由于平台作为雇主组织的身份不明晰，协商主体不健全，出现协商找不到对手的尴尬局面。特别是因雇主组织体系缺失，难以推动形成统一规范的劳动定额标准，行业劳动定额管理严重缺位，一些不合理的内部劳动标准大行其道，使得平台劳动者的劳动力价值难以得到公正体现，其劳动报酬权、休息休假权、生命健康权等受到不同程度的侵害。谁有资格入会、在哪里建会、靠什么吸引平台劳动者入会、如何帮助其解决急难愁盼问题等成为工会面临的首要难题。

四是维权渠道不畅。大部分平台劳动者由于劳动用工关系不明确，组建和加入工会有障碍，对工会组织及维权服务了解不多、认识不够，因而常常处于服务和监督的盲区，缺乏正规的权益维护渠道。他们一旦发生劳动纠纷，往往连用工主体都很难确定，②据一份调查报告，2019年骑手小邵在工作途中发生交通事故，经鉴定构成九级伤残，却不知道找谁申请工伤认定。律师打开小邵送外卖时使用的手机软件发现，银行流水显示的是泰昌公司，饿了么平台显示的用工单位则是另一家公司，而个税App上所属公司更多达四五家。不仅如此，在小邵受伤的第二个月，他的工资记录全部“消失”了。小邵的案子经过一审、二审以及仲裁等多个程序，仍因无法确定用人单位而陷入维权困境。难以享受欠薪保障、工伤保险先行垫付、低廉的劳动纠纷诉讼费等法律援助待遇，很难通过劳动监察、劳动仲裁、法律援助等渠道维权，只能通过一般司法途径进行权利救济，费时费力费钱。③潘高峰、江跃中、方翔：《新型就业群体超150万人 九成快递员没有劳动合同》，http://newsxmwb.xinmin.cn/shiz heng/2018meeting/2018/01/25/31354866.html，2018-01-25.调查显示，④中国物流与采购联合会：《2021年货车司机从业状况调查报告》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1703865686628 221993&wfr=spider&for=pc，2021-06-29.对于和平台发生争议的处理方式，60.6%的货车司机首先向平台客服进行投诉；41.7%和11%的货车司机选择通过司机微信群或联盟、亲朋好友等非正式渠道寻求咨询帮助，司机微信群正在成为非正式沟通维权的重要渠道；10.5%的货车司机选择法院、仲裁机构等法律渠道解决纠纷或寻求援助；仅有少量货车司机会寻求政府部门和工会组织的帮助，分别占6.7%和2.9%。在被调查的货车司机中，93.4%的司机尚未加入工会，其中57.9%的司机希望加入工会。

五是矛盾风险突出。据人社部最新数据，①⑤ 转引自中华全国总工会办公厅统计处：《“三新”经济就业宏观趋势与新就业形态劳动者微观特征分析》，2021年8月30日。我国灵活就业人员规模已经达到2亿人，约占全社会从业人员的26.7%，个人经营、非全日制以及新就业形态劳动者成了灵活就业的主力军。2021年依托互联网平台就业的新就业形态劳动者约7800万人，数量如此庞大的劳动者既是劳动关系领域相对弱势的群体，又是容易出现风险矛盾的群体。②陶志勇：《新时代国家治理体系现代化中的工会角色和作用探究》，载《中国劳动研究（第一辑）》，北京：中国工人出版社2021年版，第217页。这些群体劳动关系难以认定，不同于传统标准劳动关系、一般的劳务关系、非全日制灵活就业，也不同于一般的社会交往（结社）方式，在线下他们是陌生人，流动性大、分散性强，但在线上却呈现高度集中、极易聚集的态势。同乡或同业微信群、QQ群成为他们较为信赖认同的组织关系及联络方式，很方便地形成“非正式组织”，有的甚至已形成自发维权互助组织。调查显示，③中国物流与采购联合会：《2021年货车司机从业状况调查报告》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1703865686628 221993&wfr=spider&for=pc，2021-06-29.目前50.9%的货车司机参加了卡友互助组织，该组织正在成为货车司机自组织的主要沟通维权渠道。这对我国工会组织体制中的入会条件、入会方式、工会组织形式、经费管理体制、工会工作方式、服务维权能力等方面均提出严峻挑战。据报道，④网约车观察：《T3出行涉嫌虚假承诺，大量网约车司机要求无条件退车！》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=168 9283048650187078&wfr=spider&for=pc，2021-01-19.成都、重庆、苏州、西安等地多次发生T3出行司机聚集要求无条件退车、降低租金等群体性事件，对社会稳定造成一定影响。另据报道，⑤物流货运平台北京云鸟科技有限公司在2020年国庆期间解散了所有工作群，拖欠50余个城市的数千名员工工资及货车司机运费，货车司机加入平台时缴纳的4000元/人押金也未退还，涉及金额数千万元。对于这类规模巨大的同质化劳动者，劳动关系矛盾风险不断累积、叠加和扩散，平台企业却不承担相应的劳动保障责任，如果相关法规政策保障没有及时跟进，加之缺乏有效引导和预警预防，一旦劳动者自发组织起来维权，很容易引发劳动领域风险矛盾，影响社会和谐稳定。对这一问题，党中央高度重视，全社会广泛关注，职工群众充满期待。如何维护平台劳动者合法权益，已成为当前和今后一个时期构建和谐劳动关系的重要任务。

三、当前我国协调平台用工劳动关系的主要探索

工信部最新数据显示，⑥工信部运行监测协调局：《2020年互联网和相关服务业运行情况》，2021年2月1日。2020年我国互联网平台服务企业实现业务收入4289亿元，同比增长14.8%。客观来讲，平台经济无论在提高全社会资源配置效率、畅通国民经济循环各环节等方面，还是在缓解结构性就业矛盾、促进多渠道灵活就业以及拓宽劳动收入渠道等方面均发挥了重要作用。同时，国际劳工组织在《未来的劳动世界（2015）》中指出，“新的力量正在改变劳动世界”，特别是生产方式转型、组织形态变迁、产业结构升级、社会关系重塑给劳动关系领域带来深刻变革。有学者进一步提出，①黄宗智：《重新认识中国劳动人民——劳动法规的历史演变与当前的非正规经济》，载《开放时代》，2013年第5期，第66页。当今中国社会的主要差别已经不再是城乡之间或工业与农业之间的差别，而是具有法定劳动关系身份和福利待遇的正规就业人员，与不具有如此身份和福利待遇的非正规就业人员之间的差别。

进入新发展阶段，维护和发展好平台劳动者的劳动保障权益，事关更充分更高质量就业，事关公平正义，事关民生改善，事关社会和谐稳定。习近平总书记多次作出重要指示，强调要及时补齐制度短板，维护好快递员、网约工、货车司机等就业群体的合法权益，明确平台企业劳动保护责任。2021年3月，中央财经委员会第九次会议确定了坚持发展和规范并重的平台企业治理总体原则。在这一治理框架下，相关部门和一些地方持续研究探索，中央多部门近期联合下发一系列指导性意见，②主要包括：交通运输部等七部门联合印发《关于做好快递员群体合法权益保障工作的意见》（以下简称《快递员意见》）、人力资源和社会保障部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《新业态意见》）、市场监管总局等七部门联合印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》（以下简称《外卖员意见》）、交通运输部等十六部门联合印发《关于加强货车司机权益保障工作的意见》（以下简称《货车司机意见》）、交通运输部等八部门联合印发《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》（以下简称《交通运输新业态意见》）等。围绕明确平台企业用工责任、健全劳动者权益保障制度、建立健全适应平台劳动者的建会入会模式及服务维权机制等核心关切创新思路、积极尝试，相应从劳动关系的建立、运行、监督和调处等具体环节探索完善协调机制，标志着平台用工劳动关系进入制度建设和规范治理的新 阶段。

（一）先行引导平台企业区分建立类型化劳动用工关系

鉴于大量平台劳动者难以简单纳入我国现行劳动法律体系，为应对其权益保障的实际问题，《新业态意见》承认了平台用工的特殊性，在传统的劳动/民事关系“二分法”之外，创新提出“不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理”的“第三类”情形，为下一步明确解决平台用工劳动关系认定及权益保障问题提供了基本框架和实现路径，为进一步赋予“第三类”劳动者相应的配套制度（诸如最低工资、工作时间、劳动定额、职业伤害保障及争议处理等）提供政策依据。从根本而言，意见旨在勘定平台用工劳动关系的主流方向，敦促平台企业依法合规用工，不得刻意规避劳动关系，更不能置身于法外之地，即便不构成劳动合同关系，也必须通过书面协议合理确定双方之间的权利义务。

尽管现有指导性意见已将无法确认劳动关系的平台劳动者纳入劳动权益保障的范围，使之可以享有公平就业、休息休假、最低工资、劳动安全等底线权利，然而这些意见无一例外都回避了平台用工中暂时不能归类的部分劳动关系的性质认定。这涉及劳动关系的界定规则和分类标准等核心问题，如果这一根本问题得不到突破解决，很容易为以后的具体适用埋下隐患。况且，近来已有一些地方政策和实践直接依据外观判断进行类型化适用，将众包、外包、加盟协作和专送（个体户模式）排除在劳动关系之外。①参见浙江省人社厅发布的《关于优化新业态劳动用工服务的指导意见》，其中规定“属于非劳动关系类的劳动用工，比如采取劳务外包、加盟协作和其他合作关系等形式，与新业态从业人员签订民事协议的，依照民事关系进行调整”；又参见肖竹：《平台用工劳动者权益保障需重点关注的两个关键问题》，载《劳动关系与工会研究院研究动态》，2021年第21期。这类做法值得关注和警惕。同时，这些指导性意见尚属于部门规范性文件而非部门规章范畴，效力层级较低，具体实施过程中缺乏法律的刚性，平台劳动者权益保障的效果可能会受到影响。

（二）积极探索适应平台用工的建会入会模式及集体协商机制

指导性意见明确提出要加强组织建设，推动建立适应新就业形态的工会组织，积极吸纳平台劳动者入会，参与涉及劳动者权益的重要事项协商协调，推动制定行业劳动标准，完善支持保障体系，依法履行维权和服务职责。全国总工会随后下发《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》《关于推进新就业形态劳动者入会工作的若干意见（试行）》，启动“新就业形态劳动者入会集中行动”，通过单独建会、联合建会、行业建会、区域建会、头部企业建会等多种方式扩大工会组织覆盖面，推动货运、快递、网约车、外卖配送等4个重点行业12个头部企业全部实现建会建制。全国工会系统开展机关干部赴基层蹲点活动，新发展平台劳动者会员56.35万人。上海市总工会率先探索“三先三再”②所谓“三先三再”，即先服务再入会、先活动覆盖再组织覆盖、先企业外入会再推进企业建会。工作法，畅通平台劳动者入会渠道，推进新业态建会入会工作取得显著成效。

大力推动建会入会，目的在于促进和保障劳动者民主协商的权利。推动企业加强民主管理，畅通职工表达合理诉求渠道，才是构建和谐劳动关系的基础。全国总工会在《关于配合开展好维护新就业形态劳动者劳动保障权益专项行动的通知》中进一步要求，在4个重点行业积极探索本地区具有行业特点的协商协调机制。未来究竟如何发挥好产业、行业工会的作用，政策落地落实可能还有很长一段路要走。

应当看到，以货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等为代表的广大平台劳动者，已成为我国职工队伍的重要组成部分。目前正在推进的政策行动，正是顺应这一新情况新趋势，在不突破现行劳动关系认定标准基础上，将平台劳动者群体纳入集体劳动法的保障范畴，使劳动者能够享有组建和参加工会的权利以及要求集体协商的权利。但是，其中一些劳动者无法认定劳动关系，不符合《工会法》《中国工会章程》确定的入会资格，相关政策的细化落实仍有待于《工会法》《中国工会章程》的修改完善，迫切需要为这类劳动者群体明确细化集体劳动法上的依据、地位和待遇。

（三）努力探寻紧扣劳动权益保障、实现平台责任回归的协同治理机制

指导性意见密集出台、集中发力，结合各自的行业特点，积极回应社会关切的平台劳动者权益保障问题，针对平台企业社会责任和用工责任，采用倡导、推动和督促等方法，重点厘定公平就业、最低工资、休息休假、劳动定额、劳动安全卫生、社会保险、职业伤害保障等基本劳动权益事项，明确要求平台企业依法合规用工，主动承担用工主体责任，强调各地区及相关部门要强化协同治理，建立健全平台企业用工情况监测、联合激励惩戒、劳动争议裁审衔接以及工会维权服务等工作协调机制。

客观来讲，上述意见并未局限于现行劳动法及其思维方式，创造性地就协调劳动关系、保障劳动者权益提出了符合新时代特征、适应新业态特点的对策思路与行动方案，对规范平台企业用工行为、维护平台劳动者权益、促进平台经济规范健康持续发展具有指导意义。

毋庸讳言，这些意见的政策引导性成分居多，缺乏强制执行力。如何能真正落地见效，须尽快补齐相关法律制度短板，需要结合地区或行业实际情况出台配套政策，拟定具体的任务措施及具有可操作性的实施方案，需要责任主体各方加强协调配合、形成正向推动机制，更需要重点区域、行业通过先行先试检验制度设计的实际运行效果，不断在利弊得失中总结富有成效的经验，在实践中逐步扩大共识，从而探寻符合国情民意、贴合行业特征、契合法律规则的有效办法，①陆敬波、李晶晶：《新业态劳动者权益保障系列政策（三份〈意见〉）之解读及建议》，https://zhuanlan.zhihu.com/p/405696954，2021-09-01.为审慎协调平台用工劳动关系发挥客观指导作用。

四、构建平台用工和谐劳动关系的对策建议

平台用工由乱向治，折射出“互联网+”时代技术改变世界的理想主义与科技向善、以人为本的现实主义的争锋论剑。当科技革新力量让“轻资产战略”的金融资本与“赢者通吃”的平台模式融合演绎，试图使劳动者沦为数据茧房和算法囚笼中的技术工具时，马克思在《1844年经济学哲学手稿》里的那段名言更显得力透纸背——“最重要的劳动操作是按照投资者的规画和盘算来调节和指挥。而投资者所有这些规画和操作的目的就是利润。”技术在改变，资本与人的本质关系丝毫未变。以人为本、人的全面发展是马克思主义的内在本质要求和终极价值目标，也是现代化不可或缺的关键元素。党的十九届五中全会描绘了我国现代化步入3.0版本即人的现代化的远景蓝图——到2035年，人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。党的十九届六中全会进一步擘画坚持以人民为中心的发展思想、在高质量发展中促进共同富裕的光明前景。当前，如何构建平台用工和谐劳动关系，保障平台劳动者的基本权利，实现人的全面发展，已成为经济社会发展的重大现实课题。习近平总书记明确要求工会要通过多种有效方式，把快递员、送餐员、卡车司机等灵活就业群体、各类平台就业群体吸引过来、组织起来、稳固下来，使工会成为他们愿意依靠的组织。不久前召开的全国工会协调劳动关系工作座谈会，谋划部署了聚焦规范平台用工劳动关系、破解劳动权益保障问题等重点任务。站在新的历史起点上，工会应当主动适应灵活用工新常态新问题，借鉴各国协调劳动关系的有益经验，推动完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，以构建和谐劳动关系，统筹实现劳动者权益保障和经济社会高质量发展。

（一）加强理论研究，尽快确立平台用工劳动关系界定规则

鉴于劳动关系认定已成为决定平台用工能否适用劳动法律最关键的问题，亟待对平台用工关系进行分类，进而对平台用工劳动关系予以明确界定和具体识别。

传统上，一般将劳动关系区分为标准劳动关系和非标准劳动关系。相较于标准劳动关系，平台采取业务外包、劳务合作或互联网平台网约用工等方式直接组织自然人提供劳动，劳动者虽自主决定劳动时间和劳动量，但劳动过程受到用人单位的指示和管理，以平台收入为主要生活来源，其人格从属性虽有所削弱，但经济从属性比较突出，且雇主和雇员地位的悬殊并没有改变。对于这类具有部分劳动关系特征的劳动力使用关系，应当将其认定为非标准劳动关系（也称为“准劳动关系”或“类劳动关系”）。这种认定最早在1926年德国《劳动法院法》对“类雇员”的界定中得到运用。近期，美国、澳大利亚、英国等国家也有相关判例。2021年2月，英国最高法院最终裁定确认Uber司机属于“工人（worker）”，而非“自雇人士（self-employed）”和“雇员（employee）”。这意味着英国的网约车司机将可能享有类似雇员的工时、最低工资、带薪休假等权利待遇。德国、意大利等国家在法律上认可在劳动者与劳务者间存在一种“中间主体”，并对其予以保护，设计出“类劳动者”的制度，在劳动法框架内开辟新篇章，对我国传统劳动法二分法体系的重构具有借鉴意义。①学者谢增毅认为，对于雇主和雇员间的用工关系，可采取“劳动关系—准劳动关系—雇佣关系”三个层次的法律性质认定，人身从属性逐级递减，构成较为完整的体系。参见谢增毅：《民法典引入雇佣合同的必要性及其规则建构》，载《当代法学》，2019年第6期，第22页。

因此，应考虑跳出既有的制度理论框架，推动政府与工会联席会议专题研究制定《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》等政策文件，在遵循《新业态意见》“劳动三分法”思路方案的基础上，将平台用工关系明确划分为：劳动关系（劳动合同关系、非全日制劳动合同关系、劳务派遣关系）、非标准劳动关系以及劳务关系。由于劳务关系按照民事法律调整双方的权利义务，不属于劳动法的调整范围，因此，平台用工劳动关系主要包括两类：

一类是劳动关系。即平台企业或加盟、代理、外包平台业务的合作企业、劳务派遣企业（以下统称“企业”）组织自然人提供劳动，劳动过程受到企业的指示和管理，劳动者完成企业或平台经营者所安排的工作任务，不能自主决定劳动时间和劳动量，以平台收入为主要生活来源，符合原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）第一条规定情形的，企业应当依法与劳动者签订劳动合同，建立劳动关系。

另一类是非标准劳动关系。即平台企业采取外包用工、合作用工或网约用工等类似方式直接组织自然人提供劳动，并向其支付劳动报酬，劳动者自主决定劳动时间和劳动量，但其劳动过程受企业的管理、指示或安排，用工关系不完全符合原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条规定情形的，企业应当与劳动者订立用工协议，建立非标准劳动关系。

在此基础上，推动建立以“用工事实第一原则”为核心的认定规则和劳动关系推定制度。针对“以外观区分”的做法，特别是部分平台企业一边对平台劳动者进行实际用工管理，一边却通过诱导劳动者注册成为个体户等方式规避与其建立劳动关系的问题，鉴于平台企业在用工关系中居于核心地位、掌握话语权以及实际获取最大收益等情况，理应要求平台企业承担更大责任，要求相关部门必须根据用工事实识别，坚持基本标准认定——平台企业在无法将劳动关系切割清楚的情形下，在劳动力使用管理过程中，凡依据工作量或工作时间多少在任务分配、报酬标准等方面实施差别待遇或解除用工关系的，不论其采取何种用工方式，均推定劳动关系成立，平台企业具有用人单位法律地位，承担用人单位责任。

（二）加强源头参与力度，建立健全适应平台用工劳动关系的利益协调机制

工会应加强源头参与，适时推动相关立法修法及制度机制建设，依法将平台劳动者纳入个别/集体劳动关系协调范畴。鉴于《劳动合同法》第五章“特别规定”仅对劳务派遣、非全日制用工等灵活就业劳动关系作出规定，针对平台用工“去劳动关系化”问题，应当增设“平台用工”特别规定，明确非标准劳动关系下平台用工法律关系的性质，遵循这类劳动者受《劳动合同法》部分保护而非全面保护的思路，规定非标准劳动关系下平台劳动者享有的底线性权利，将禁止就业歧视、强迫劳动、差别待遇、中间盘剥等法律原则，工时、休息休假、最低工资、职业伤害保障等基准制度，以及劳动纠纷在线解决机制等争议调处方式具体设置适用于他们，从而给用工双方协商协调留有更大弹性空间。

推动整合《劳动法》《国务院关于职工工作时间的规定》《全国年节及纪念日放假办法》《最低工资规定》等法律法规规章中关于基本劳动标准的规定，坚持现行劳动标准不降低这一刚性原则，厘清当前平台用工基本劳动标准的突出问题及突破口，尽快推动制定出台《基本劳动标准法》，设立“非标准劳动关系”专章，逐条设置规定这类劳动者应享有的最低限度劳动条件及保护措施，详细列举平台企业的用工责任义务，进一步明晰平台企业的连带责任和补充责任等，最大限度保障非标准劳动关系下的平台劳动者基本权利。

依据《工会法》最新修正案，及时修改《中国工会章程》，扩充“职工”概念的内涵，明确平台劳动者的入会资格；规定包括平台劳动者在内的广大新就业形态劳动者享有参加和组织工会的权利、工会组织应承担的维权服务职责以及经费来源和保障；将推动头部平台企业及其下属企业建会与“行业覆盖、区域兜底”相结合的经验做法，及时巩固转化为制度规定。

加紧推动制定《集体合同法》，强化集体协商在工资决定和调整以及其他各项基本劳动标准调整中的功能，明确将平台劳动者纳入集体劳动关系法保护框架内，进一步明确设定产业、行业工会在集体协商中的主体地位、组织体系和程序规范。可以预见，依法集中推进行业工会建设，由工会代表平台劳动者与行业协会、头部平台企业定期开展集体协商，将成为我国劳动关系协调机制未来的新热点和发展方向。①中国劳动关系学院课题组：《平台经济下劳动力提供者权利保护与劳动关系协调机制创新》，载《中国工运》，2020年第1期，第35页。因此，下一步既需要充分发挥产业、行业工会作用，又要激活发挥基层工会作用，为平台劳动者搭建理性表达合理利益诉求的渠道，引导劳动者参与工会事务，针对涉及切身利益的重要事项、制度规则和平台算法，指导帮助劳动者与企业进行沟通、协商和协调，支持引导劳动者加强对平台企业执行劳动法律法规的有效监督。

推动协调劳动关系三方机制的制度化、实体化和规范化建设。根据实际需要推动工业园区、乡镇和产业系统建立三方机制。推动将省级协调劳动关系三方机制升格为协调劳动关系委员会，由省级政府领导担任委员会主任，工作经费由财政预算列支，并同步升格市、县、乡镇（街道）等层级的三方机制。推动完善三方机制职能，健全工作制度，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的工作机制，协调化解平台劳动关系矛盾风险。

（三）加强企业民主管理制度建设，建立健全与平台用工相适应相匹配的诉求表达机制

加快制定《企业民主管理条例》，针对平台用工特点及劳动关系状况，探索符合区域、行业特点的职工代表大会形式、权限和职能，推动建立区域性、行业性职工代表大会制度等。督促平台企业在规章制度及算法等重大事项制定过程中，严格遵守法律法规要求，通过职工代表大会、民主议事会、民主协商会、劳资恳谈会等民主参与形式，充分听取平台劳动者意见诉求，保障劳动者各项民主政治权利，共同打造关爱互助共赢的企业文化。

推动平台企业建立常态化沟通协商机制，科学合理确定平台劳动者的工作量和劳动强度，禁止平台企业制定损害劳动者安全健康的考核指标，督促企业在订立或修改平台进入退出、订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间等直接涉及劳动者基本权益事项时，须提前做好公示，提供必需的信息资料及解释说明，充分听取工会和劳动者代表的意见建议，与工会和劳动者代表充分沟通、协商一致。

推动平台企业建立公平合理的绩效考核机制和奖惩机制，成立相应的委员会或者议事会，积极开展恳谈协商，主动倾听劳动者意见诉求，汲取主管部门及社会专家指导意见，发挥正向激励作用。推动形成更加公正透明的劳动者申诉机制及信息公开机制，确保劳动者的申诉得到及时回应和公正处理。

（四）健全劳动关系矛盾调处机制，预防和妥善处理平台劳动领域矛盾纠纷

推动建立平台用工动态监测预警机制。在合理界定平台用工数据商业秘密与公共数据属性的基础上，推动政企数据对接融合，加强政务信息共享应用，通过监测核心数据，精准研判平台用工劳动关系特点和趋势，及时防范平台劳动领域的苗头性、倾向性问题。

推进健全协同监察及联动处置机制。开展联合调查、全面摸排，将平台企业建立集体协商和职代会制度纳入检查范围，通过“一函两书”①即以《工会劳动法律监督提示函》《工会劳动法律监督意见书》《工会劳动法律监督建议书》为主要内容，开展企业构建和谐劳动关系法治体检活动，加强源头预防，减少劳动争议。等方式督促其依法建制。对重点地区、重点行业进行专项整治，及时督查治理拒不签订劳动合同或用工协议、拖欠劳动报酬、违法超时安排工作、缺乏劳动保护、欠缴社保等不当用工行为。针对诱导劳动者集中注册个体户等突出问题，推动完善个体工商户注册审核机制，及时约谈、警示和曝光相关企业，加大惩处力度。

推动完善劳动争议解决程序与机制，为妥善处理平台用工劳动关系带来的新型争议与纠纷提供保障。坚持预防为主、基层为主、调解为主的工作方针，加强企业劳动争议调解委员会建设，推动平台企业以及合作用工企业普遍建立内部劳动争议协商调解机制。大力推动街道（乡镇、园区）、社区依法建立劳动争议调解组织，支持工会、协会依法建立行业性、区域性劳动争议调解组织，向平台劳动者提供法律咨询、法律援助、矛盾调解等服务。各级法院和劳动人事争议调解仲裁机构要加强劳动争议办案指导，畅通裁审衔接，依法受理平台劳动争议案件，特别是非标准劳动关系的平台劳动保障权益纠纷，根据用工事实认定企业和劳动者的关系，依法调处纠纷，及时化解矛盾。

（五）贯彻压实平台责任、维护劳动保障权益的精神，构建系统化的权益保障机制

推动形成党委领导、政府负责、工会推动、各方协同、企业和劳动者参与的社会联动格局。推动政府和工会联席会议制度常态化，完善产业工会与对口部委、行业协会联合会商机制，加强与相关部门、行业协会和头部企业的沟通联系，聚焦平台劳动者权益保障等重大事项加强沟通交流，及时研究问题，推动制定相关政策、行业标准和工作 指引。

加强职工服务阵地建设，推广“劳动者港湾”品牌模式，紧紧抓住临街餐厅与平台劳动者“零距离”的优势特点，探索建立平台劳动者“愿进来、进得来、经常来”的暖心驿站等服务阵地，①北京市总工会：《以蹲点活动为载体着力推进新业态就业群体工会工作》，载《各省（区、市）总工会蹲点活动工作动态（内部）》，2021年11月5日，第73期。进一步整合社会优质资源，延伸拓展服务覆盖面，提升服务质量水平，在更大范围形成随处可见、随时可享的暖心服务网络。推动职工服务由工会“独唱”向党政、群团、企业、社会“大合唱”转变，引领崇尚劳动、尊重劳动、热爱劳动的社会风尚，推动形成全社会共同参与构建和谐劳动关系的良好氛围。

深入推动头部平台企业及其下属企业建会，发挥头部企业示范引领作用，带动货运挂靠企业、外卖配送代理商、快递加盟企业、劳务派遣公司等合作企业依法建立工会组织，完善组织体系。持续推动“行业覆盖、区域兜底”模式，加强与行业主管部门和行业协会组织的工作协同，将行业（区域）工会建设成为平台劳动者入会的主渠道和服务保障的主阵地。大力推行集中入会、网上申请入会、建立流动入会窗口、开展职工沟通会、现场入会和扫码入会等模式，加强智慧工会系统建设，创新会籍管理方式，实现会员关系自动流转与接续。

大力推进多层级行业性、区域性集体协商。推动行业协会、头部企业或行业企业代表组织与产业（行业、地方）工会开展协商，制定形成劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业劳动标准。推动平台企业、合作企业与工会或劳动者代表就劳动报酬、休息休假、劳动安全、奖惩机制等开展具体协商。

持续开展“新就业形态劳动者温暖行动”。通过完善工会常态化送温暖机制、建立新就业形态服务综合体、推动平台企业履行社会责任、引入社会资源孵化公益项目等方式，为平台劳动者提供健康、医疗、教育、文化、出行、生活等服务。大力弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神和“小蜜蜂”精神，深入开展平台劳动者技能培训服务活动，积极开展“比工作效率、比服务质量、比安全守纪”劳动竞赛，专项推动平台劳动者安全技能水平提升。

推动建立调裁诉联动机制。探索工会调解、人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解“五调联动”模式，建立“一站式”多元化调解联动处置中心，提供“互联网+调解仲裁、法律援助、财产保全”等多功能联动调处服务。推动设立劳动争议巡回法庭，建立涉平台用工案件归口办理机制，逐步建立“法院+工会”的劳动争议诉调工作模式。坚持为有需求的平台劳动者提供“零门槛”法律援助服务，推动在仲裁机构和基层法院设立工会专窗，在职工法律援助中心设立“三方联调中心工会分中心”，在街道（乡镇、园区）设立更多职工法律援助服务站点，专聘劳动关系工作指导员、工会社工及专职律师，做实做强工会维权服务工作。