后扶贫时代社会救助政策的调适

刘学民 王振伟

（郑州大学政治与公共管理学院 河南 郑州 450000）

2021 年2 月25 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上庄严地向全世界宣布我国脱贫攻坚取得全面胜利。自精准扶贫战略实施以来，我国的脱贫攻坚事业取得了巨大的成就，创造了人类减贫史上的奇迹。回顾我国贫困治理的发展历程，自新中国成立以来我国的扶贫政策大致经历了四个阶段的变迁。第一阶段，1949 至1978 年的道义式、救济式扶贫阶段；第二阶段，1979 至2011 年的开发式、参与式扶贫阶段；第三阶段，2012 至2020年的精准式扶贫阶段；第四阶段，在2020 年后已经开始的后扶贫时代。伴随着我国贫困治理的阶段性变迁，社会救助作为社会保障的重要子系统之一，在不同的发展阶段发挥了巨大的作用。特别是在2012 年到2020 年的精准扶贫阶段，扶贫的主要任务就是解决农村的绝对贫困问题。社会救助作为政府部门主要的政策手段，为保障贫困地区居民的基本生活需求，缓解我国广大农村地区的贫困问题发挥了不可替代的作用。2021 年，我国的贫困治理进入一个全新的发展阶段即后扶贫时代。在这一阶段，社会救助政策仍然将扮演着重要的角色。但是伴随后扶贫时代的到来，多重转变背景下的社会救助政策必然会表现出极大的不适。这些不适不仅会使政策自身的发展陷入困境，而且也不利于我国贫困治理的健康可持续推进。因此，必须要通过相应的政策调适，缓解社会救助政策在新贫困治理阶段所表现出的诸多不适，进一步增强政策弹性，实现社会救助由社会“安全网”向“助跳网”的转变。

一、贫困治理的阶段性变迁：后扶贫时代的到来

（一）道义式、救济式扶贫阶段（1949—1978 年）

新中国成立以后，百废待兴。社会经济发展状况在受到多年战争的影响下遭到了极大的破坏，广大人民群众普遍生活在贫困之中。伴随着三大改造的完成以及“一五”计划的顺利实施，我国整体经济发展水平得到了极大的恢复和发展，人民群众的贫困状况得到了一定程度的缓解。但整体上人民群众收入水平低下，尤其是农村地区呈现出一种普遍贫困的局面。这一阶段救济式扶贫的贫困治理呈现出了典型的济贫性特征。在社会面临普遍贫困的背景下，贫困治理眼于解决深度贫困问题。借助全方位的政策安排，在推进社会建设的同时保障了深度困难群体的基本生存。在这一阶段为了有效解决农村地区普遍贫困下的深度贫困，政府通过出台以农村“五保制度”为典型代表的一系列社会政策，积极推进农村深度贫困问题的治理。从衣、食、住、行、教育等多方面开展有效的救助措施，极大地保障了农村深度贫困群体的基本生活需求。该阶段政府并未建立正式的社会救助制度，但是以“五保制度”为代表的救助措施充分体现了现代社会救助制度在我国的“萌芽”。

（二）开发式、参与式扶贫阶段（1979—2011 年）

党的十一届三中全会的召开，吹响了我国改革开放的号角。在农村地区，家庭联产承包责任制的实施，使得广大农民获得了土地的经营自主权，打破了土地对于农村劳动力的束缚，进一步提高了生产积极性。农村改革的深入推进，为城市改革奠定了坚实的基础。随着开放范围与深度的不断拓展，国外先进的技术、资金和管理经验大量涌入中国，尤其是广大沿海地区，凭借着优越的地理位置与国家的政策支持，率先实现了跨越式的发展，改革开放后的中国依托“后发优势”实现了“弯道超车”。在这一阶段，我国经济发展实力显著提升，普遍贫困的状况得到极大程度的缓解，但是在社会经济快速发展的同时，不同区域与群体间的收入差距却在显著扩大。中西部与东部地区、农村与城市地区、低收入群体与高收入群体之间在多重因素的影响下，发展差距不断拉大。在这一阶段，政府通过建立专项扶贫资金、设立专门扶贫机构、划定集中连片贫困区域与贫困县等一系列贫困治理措施，在广大贫困地区开展有组织的、规模化的开发式、参与式扶贫工作。与此同时，借助“八七扶贫攻坚计划”与《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》等相关战略规划的实施，加强地区协作，不断推进我国贫困治理向纵深发展。这一时期贫困治理就肩负起缓解经济快速发展背景下所造成的不均衡状况，缩小不同群体间的收入差距，维护社会公平稳定的重要使命。社会救助制度在这一阶段作为正式的制度安排开始在我国建立，缓解社会发展不平等成了制度初建时期的重要政策取向。

（三）精准式扶贫阶段（2012—2020 年）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进贫困治理的过程中提出了精准扶贫战略。精准扶贫进一步将治理重心由宏观的贫困区域聚焦至微观的贫困个体，推进贫困治理由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。通过区域协作、定点帮扶、建档立卡等一系列精准手段，实现了帮扶到户、精准到人。精准扶贫阶段的贫困群体主要是指生活在贫困地区贫困线以下的困难群体。这一类群体具有很强的脆弱性，在内外部双重风险的影响下陷入贫困，很难依靠自身力量摆脱贫困。而精准扶贫的重点就是消除我国存在已久的绝对贫困问题，实现全部贫困个体的顺利脱贫。综合来看，精准扶贫与以往贫困治理最大的不同之处就在于前期的贫困治理是为了服务于经济社会的稳定发展，而精准扶贫阶段的贫困治理建立在我国经济社会取得显著发展成就的基础之上，贫困治理的动机与目的更加明晰。政府可以充分利用前期经济社会的发展成果来深入推进脱贫攻坚的开展，精准扶贫阶段已经成为我国贫困治理由被动治理向主动治理转变的重要分水岭。因此，这一时期的社会救助制度处于快速发展阶段，作为消除绝对贫困的重要政策手段之一开始在我国逐步发展健全。救助水平显著提升，救助项目不断完善，救助方式更具多元化，总体上向着制度化、规范化、多元化方向发展。

（四）后扶贫时代的到来（2020 年以后）

伴随着绝对贫困的完全消除，我国贫困治理的阶段已经向后扶贫时代转变，而后扶贫时代的贫困治理形势将变得更加严峻。首先，贫困治理在精准扶贫阶段已经实现由被动治理向主动治理的转变，后扶贫时代对贫困治理的主动性提出了更高的要求。在这一阶段贫困治理的主动性不再仅仅停留于自上而下的治理之中，更会产生一种自下而上的主动性，并且这种自下而上的主动性将会表现得更加强烈，因为其中蕴含着社会公众对后扶贫时代贫困治理的多元化社会诉求。如果政府无法实现这两种主动性的融合，必然会在贫困治理的过程中陷入治理冲突的困境。不仅会严重削弱后扶贫时代贫困治理的效能，更会对前期贫困治理的成果产生巨大威胁。其次，伴随着我国经济社会发展结构的调整与转型，后扶贫时代贫困治理的经济助力将会降低。我国经济发展已经由高速发展转入高质量发展阶段，并逐步确立了国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在这一时期，经济发展速度的下行压力增大，以经济危机、新冠疫情危机为代表的全球性危机接踵而至，这都为后扶贫时代我国经济社会的发展带来了更为严峻的挑战。从我国前期贫困治理的阶段性变迁来看，经济高速发展是贫困治理的重要前提和物质保障。因此，后扶贫时代经济发展对贫困治理的助力将会有所下降，如何处理好经济发展转型与贫困治理持续推进的关系将变得尤为关键。最后，后扶贫时代的治理情境将会产生转变，“治理失灵”的问题难以避免。“治理失灵”将主要表现在以下几个方面：其一，目标失灵。绝对贫困的消除，使得贫困治理的目标转向相对贫困，而相对贫困与绝对贫困之间有着很大的差异性，绝对贫困是以刚性的物质收入作为贫困识别的标准，相对贫困的识别标准则具有极大的复杂性。这种复杂性在一定程度上使得相对贫困的治理目标确定陷入困境，进而造成贫困治理目标的失灵。其二，政策失灵。具体治理情境的变化，必然要求相应的治理政策作出改变。伴随着贫困治理不断向纵深推进，对于社会政策的治理要求也会不断提高。如果仍然以传统的社会政策来应对新的治理情境，不仅会削弱政策效力，更有可能出现政策失灵的问题，导致社会治理资源的浪费。其三，干预失灵。贫困治理充分体现了政府对于社会发展的良性干预，通过一系列政策手段使得社会成员包括困难群体都能够分享经济发展的成果。然而后扶贫时代遵循传统治理路径的政府干预措施，在目标失灵与政策失灵的双重影响下，就会进一步导致干预失灵的出现。总之，治理主动性的提升、治理助力的削弱、治理失灵的出现，都进一步加剧了后扶贫时代贫困治理的复杂性与多变性。就社会救助政策的发展而言，从最初道义式、救济式扶贫阶段社会救助的萌芽，到开发式、参与式扶贫阶段社会救助的正式建立，再到精准扶贫阶段社会救助的发展完善，贫困治理阶段性变迁的过程也是社会救助政策不断调适的过程。

二、后扶贫时代面临的四重转变

2021 年我国扶贫事业发展将迈入后扶贫时代。在后扶贫时代，贫困内涵和外延的界定处于不断发展变化之中，贫困治理的重心和着力点也在不断变化调整。后扶贫时代的到来也就意味着我国贫困治理的格局将经历全新的四重转变。在这一时期，相对贫困、能力贫困、精神贫困等发展型贫困群体将成为新的目标群体，贫困治理将从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变，从主要解决收入型贫困向解决发展型贫困转变，从注重脱贫速度向注重脱贫质量和提高人民获得感转变，从以解决农村贫困为主向城乡统筹转变。

（一）功能层面：扶贫向防贫的转变

巩固脱贫成果，防止贫困人口返贫将成为后扶贫时代的首要任务。贫困发展的动态性和贫困成因的多源性，决定了贫困治理的长期性和复杂性，加大了贫困治理的难度，产生了新的贫困治理诉求[1]。虽然在2020 年之后，我国脱贫退出任务已经顺利完成，全国所有贫困顺利地区实现脱贫摘帽，但是政策帮扶下的脱贫人口具有极大的脆弱性，脱贫退出的贫困群体仍然有可能在各种社会风险下重返贫困，这一类群体的脱贫成果亟待巩固。尤其是那些外部生存环境恶劣，严重依赖内部政策帮扶，自身致贫原因复杂的群体，更加容易诱发大规模的返贫风险。此外，遭受新型社会风险影响的潜在致贫群体也应当引起格外关注。换言之，就是那些未达到政策享受门槛的贫困边缘户以及无法有效应对新社会风险影响的弱势群体，今后也可能成为致贫风险最高的群体。对于这一类社会群体来说，他们缺少相关的福利保障与政策扶持，自身对于传统风险与新生风险冲击的抵御能力较弱，在社会发展过程当中处于劣势地位，很容易在双重风险的影响下陷入贫困。因此，后扶贫时代的首要任务就是巩固精准扶贫阶段的脱贫成果，确保贫困人口脱贫后不再返贫，同时也要注重防范出现新的大规模致贫群体。

（二）标准层面：绝对贫困标准向相对贫困标准的转变

后扶贫时代，贫困治理的重点将由绝对贫困的治理转向相对贫困的治理。贫困是一个历史的、动态的概念，根据贫困研究角度和范围的不同，可以把贫困划分为绝对贫困和相对贫困：绝对贫困是指个人和家庭的最低生活需要无法得到满足，难以维持生存；相对贫困是指个人与家庭难以达到社会公认的基本生活水平，缺乏扩大再生产的能力或发展能力弱，国际上通常把中位数收入的50%或60%作为相对贫困线[2]。党的十八大以来，我国的反贫困事业取得了举世瞩目的成就。贫困人口数量和比例逐年下降。2021 年，我国完成了现行贫困标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的脱贫任务，实现了党的十八大提出的全面脱贫的目标。全面脱贫虽然解决了贫困地区的整体贫困以及贫困个人的绝对贫困问题，但是也必须认识到，全面脱贫并不是彻底消灭了贫困，全面脱贫以后城乡的贫困问题依然存在。贫困的具体形态、认定标准、内涵意义等相关要素均发生了显著性的变化，而这一变化也预示着我国正式进入了以相对贫困治理为主的后扶贫时代。在这样一个全新的阶段，贫困治理的重心将转向相对贫困标准的制定、相对贫困群体的识别以及反相对贫困政策的构建。这一系列政策目标的确立，使得贫困治理的任务变得格外艰巨，而精准扶贫阶段针对消除绝对贫困所建立起来的政策体系与政策目标已难以适应相对贫困的治理要求。相对贫困标准与绝对贫困标准相比更具复杂性，它不再是以刚性的收入水平作为衡量贫困的唯一指标。在经济社会发展过程中，相对贫困包含了更多难以精确量化的“柔性指标”。因此，精准扶贫阶段的一系列政策设计，在后扶贫时代很大程度上会表现出失灵的状态。

（三）需求层面：物质需求向多元发展需求的转变

贫困治理将从物质需求的满足转向多元发展需求的满足。精准扶贫阶段，贫困人口的物质需求占据其社会生活的主导地位，物质贫困成了这一时期贫困治理的主要对象。后扶贫时代，贫困人口的主导需求将由物质需求转向发展需求，以能力贫困和精神贫困为代表的发展性贫困将成为贫困治理的主要对象。其中，精神贫困是指贫困人口因其精神需要未被有效满足而表现出以志气贫困、知识贫困为主要特征的思维困境[3]；能力贫困则主要表现为个人脱贫的知识能力不足以及内生动力不足。发展性贫困与物质贫困相对比，其往往具有很大的隐蔽性，容易被人们所忽视。回顾精准扶贫的发展历程，物质需求导向下的个性化政策设计使得扶贫政策兼具精准性与有效性的显著特点，政府借助政策倾斜、区域联动、资源投入等措施，有效地满足了贫困群体的物质需求。在短短数年时间，我国就在充分发挥社会主义体制优势的基础上广泛动员社会力量开展脱贫攻坚战役，最终取得了立竿见影的效果。后扶贫时代，伴随着贫困治理的持续推进，贫困人口所表现出的发展性需求在短时间内无法像物质需求一样得到快速、有效的满足。因此，以发展性贫困为主导的贫困治理将是一项更复杂、更长期的系统工程。

（四）区域层面：农村为主向城乡协同的转变

贫困治理的区域将由农村地区向城乡协同治理转变。《国家人口发展规划（2016—2030 年）》明确指出，要实现“探索建立符合国情的贫困人口治理体系，推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变，实现全体人民共同迈入全面小康社会、共同迈向现代化”。由此可见，建立城乡协同的贫困治理体系将成为后扶贫时代重要的战略选择。自改革开放以来，城市地区以先进的技术、优质的资源、多元化的产业为支撑，取得了显著的发展成就。农村地区由于技术落后、资源分布的不均衡、产业发展的单一性，长期以来处于十分落后的地位。随着我国城乡之间的差距被不断拉大，农村地区的贫困问题相较于城市来说也变得更加严峻。因此，我国脱贫攻坚主要是在农村地区展开的，脱贫攻坚的重点任务和目标就是以解决农村绝对贫困为主。2021 年在实现脱贫目标之后，农村地区与城市之间的发展差距依然十分明显，但是伴随着我国城镇化的快速推进，城乡之间人口的流动将显著加快。进入后扶贫时代，农村的贫困问题与城镇流动性贫困、城镇自身贫困问题交织在一起，更加具有复杂性与长期性。因此，我国必将进入城市贫困和农村贫困并重的新阶段。从城乡统筹发展的角度来推进城乡贫困的协同治理，实施城乡并重的减贫战略将成为后扶贫时代贫困治理的必然趋势。

三、多重转变下社会救助“政策不适”的具体表现

社会救助是政府和社会向有需要的困难群众直接提供物质帮助和服务的社会保障制度。我国现行社会救助制度始建于20 世纪90 年代，经过20 多年的发展与完善，已经建立起较为完整的救助体系，构建了我国基本民生兜底保障的基础性制度体系，为城乡贫困家庭提供了最低生活保障、特困供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、自然灾害救助和临时救助等多方面的兜底保障，在我国精准扶贫阶段发挥了重要的作用[4]。随着我国贫困治理迈入新的发展阶段即后扶贫时代的到来，现行的社会救助政策在新的转变下将产生一些明显的不适。

（一）功能不适：社会救助防贫功能的弱化

在精准扶贫阶段，社会救助的主要功能就是消除绝对贫困。通过一系列完善的政策体系，识别出贫困地区陷入贫困、需要救助的社会成员。在各方协作之下，受助者向有关部门提出受助申请，主管部门在审核之后，向难以满足基本生存需求的社会成员进行社会救助。在这一阶段，社会救助的扶贫功能得到显著强化。进入到后扶贫时代，绝对贫困将被完全消除，以刚性救助标准作为救助门槛的社会救助制度，如果继续以提高救助标准的简单方式来发挥扶贫的功能，将难以适应后扶贫时代贫困治理的要求。尤其是在精准扶贫阶段，那些依靠国家扶贫政策实现脱贫的社会成员以及处于贫困边缘未达到政策帮扶门槛的群体，具有很强的脆弱性，一旦失去政策的帮扶，这类群体具有很高的返贫风险。此外，伴随着社会经济结构的变化，社会风险变得日趋复杂化、多样化，具有很高的隐蔽性，在这些新生社会风险的影响下，必然还会存在陷入贫困的新群体。因此，社会救助政策的功能发挥必须前移，不能再仅仅局限于贫困发生之后对贫困群体的施助，而要进一步强化社会救助的防贫功能。当前防贫功能弱化的社会救助政策显然无法有效应对后扶贫时代不同类型的致贫群体与极具隐蔽性、多样性的新生社会风险。

（二）标准不适：社会救助与相对贫困治理的冲突

精准扶贫阶段，我国的社会救助政策以解决绝对贫困作为主要的政策取向。在政策设计方面主要发挥保障受助者基本生存的功能，旨在满足最基本的生活需求。在我国经济社会转型的特殊背景下，于1990 年开始逐步建立的现行社会救助政策体系主要应对的是绝对贫困问题，尽管近年来我国已经认识到受助群体存在多方面的困境，并试图通过综合性手段来进一步提高帮扶的效力，但无法否认我国的社会救助政策当前仍难以有效满足后扶贫时代贫困治理的转变。在具体实行的过程中社会救助的大多数项目仍然是以刚性收入水平作为是否施助的主要标准，而这一标准的划分与后扶贫时代相对贫困的标准划分存在着严重的分歧与不适。刚性的收入标准仅以收入水平作为唯一的救助衡量标准，而相对贫困标准不仅仅只考虑收入水平，更多地将个体能力、发展权利等综合性指标纳入进来。后扶贫时代贫困治理的现实要求我们必须建立起更加多元化、更加综合性的相对贫困标准体系。如果社会救助政策仍然将绝对贫困标准作为开展一切救助活动的基础，不仅会极大地削弱社会救助的政策效力，更会陷入阻碍贫困治理深入推进的治理冲突。

（三）需求不适：社会救助难以有效满足多元化的发展需求

长期以来，我国社会救助水平偏低，救助方式也比较单一，主要以现金救助为主。在精准扶贫阶段，对于满足帮扶对象的基本生存需求来说，社会救助政策能够较好地予以回应。根据马斯洛的需求层次理论，当社会成员的生存性需求得到满足之后，就会产生更高层次的发展性需求。物质需求可以通过单一的现金救助等方式来得到满足，但是这对于多元化的发展需求来说是远远不够的。对于后扶贫时代的贫困个体来说，物质贫困已经得到了基本的解决，以精神贫困和能力贫困等为代表的发展性贫困已经成了主要的贫困类型。这一类型的贫困背后蕴含着的贫困个体多元化的发展需求难以得到有效满足，社会救助应当在顺应需求转变的基础上将着力点放在解决以精神贫困和能力贫困为代表的发展性贫困上。不仅要重点关注贫困文化的消除、贫困的代际传递问题，更要通过积极的社会救助政策来回应贫困个体的发展性需求，进一步激发他们摆脱贫困的内生动力与自主能力。总之，在后扶贫时代发展性需求成为社会成员主导性需求的背景下，传统物质需求导向下的社会救助政策伴随着主导性需求的转变，必然会表现出严重的需求不适。

（四）城乡不适：社会救助的路径依赖

在城乡二元制经济结构的影响下，我国的社会救助也呈现出差异化的发展格局。无论是从社会救助的政策体系来说，还是从具体的救助项目、救助水平来说，城乡发展之间都存在着较大的差异。在精准扶贫阶段，其制度的顶层设计主要是围绕农村贫困人口脱贫致富展开，我国社会救助也更多是与广大贫困的农村地区联系在一起。农村扶贫工作如火如荼开展的同时城市贫困人口未能全部纳入扶贫政策作用对象，这便导致了扶贫工作在农村和城市呈现出两种不同景象，城市贫困人口更多依靠低保兜底，而低保并非实现了城市贫困人口的全覆盖[5]。城市高水平的生活成本也严重削弱了包括低保在内的诸多社会救助政策的帮扶效力。在前期贫困治理的阶段，一方面从我国实际的发展水平来看，城市地区要普遍优于农村地区；另一方面从具体的贫困治理实践来看，农村的贫困治理形势要比城市地区更加严峻。遵循这样的发展实际与治理路径，我国贫困治理的重心自然而然地就放在了广大农村地区，大量的社会救助资源被投放在了农村地区，从而在一定程度上造成了对于城市贫困的忽视。后扶贫时代，城乡发展的差距依旧显著存在，但是城乡之间大规模的人口流动、城乡地区协同发展已经成为社会治理的新现实。治理现实与治理方式的转变，使得包括社会救助在内的一系列社会治理政策必须作出调整来破除路径依赖。如果社会救助的重心依旧放在农村地区，既严重阻碍了救助资源的合理流动，又难以适应城乡协同治理的战略要求与路径变更。

四、后扶贫时代社会救助的政策调适

后扶贫时代的转变，使得当前的社会救助政策难以适应新的发展要求。在我国贫困治理持续向前推进的过程中，社会救助政策如果依然遵循传统的政策路径，贫困治理的效果必然会受到极大削弱。在扶贫向防贫转变的背景下，社会救助存在防贫功能弱化的困境；在绝对贫困标准向相对贫困标准转变的背景下，社会救助对于相对贫困的治理却表现出严重的经验不足；在物质需求满足向发展需求满足转变的背景下，社会救助却仍然着眼于物质需求的满足；在农村为主向城乡协同转变的背景下，社会救助却无法打破传统的治理路径依赖。因此，在多重转变的背景下，需要对现行社会救助进行相应的政策调适。通过调适来赋予社会救助更多的政策弹性，将“安全网”变为更具弹性的“助跳网”，才能够更好地推进后扶贫时代贫困治理的深入开展。

（一）功能调适：进一步强化社会救助的防贫功能

在完善社会救助扶贫功能的基础上，要进一步强化防贫功能的发挥。当前的社会救助政策注重反贫作用的发挥，防贫功能却被弱化。在后扶贫时代，反贫困的重心需要前移，从事后的贫困救助转向事先的贫困预防，从而构建更加积极的反贫困政策，要让社会救助更具“灵敏度”。第一，社会救助政策作为反贫困政策的重要性一环，应当在救助的过程中树立更加积极的救助理念。传统的社会救助政策一直遵循一种较为消极的、补救式的救助理念，该理念显然不能有效应对后扶贫时代的新转变。社会救助功能不适的现实冲突要求我们必须以更加积极、更具发展性的理念来重塑救助理念。新的理念要能够使受助者充分发挥积极预防、敢于直面贫困的主观能动性，在满足其对美好生活向往的基础上进一步共享经济发展成果，提升自身的人力资本和社会发展资本。第二，要增强社会救助政策的持续性。在后扶贫时代，社会救助政策要更加关注刚刚实现脱贫的受助群体。这一类贫困群体在社会政策的帮助下实现了脱贫，但是对于他们来说返贫的风险还是很大的。要通过增强社会救助政策的持续性，来降低返贫风险，巩固脱贫的成果。第三，建立社会救助政策对于新社会风险的识别防范预警机制。进入后扶贫时代，致贫风险在更具隐蔽性的同时，也呈现出多样化与复杂化的特征。要想进一步促进贫困治理政策尤其是社会救助政策功能的发挥，必须要根据新风险的特征建立社会风险的识别机制。要在风险对社会弱势群体产生实质性威胁之前，实现救助政策的提前介入与帮扶，从而有效降低社会救助的成本，提高社会成员抵御风险的能力。

（二）标准调适：适时转变社会救助施助标准

面对后扶贫时代的标准转变，我们要学会适时调整优化社会救助的施助标准。第一，根据相对贫困的标准进一步改革社会救助的标准体系，建立后扶贫时代社会救助的新标准。国际上一般把相对贫困标准界定为中位数收入的50%或60%，我国目前仍处于社会主义初级阶段，受到社会经济发展实际的限制，相对贫困的标准不宜与西方社会采取同样的划分，但是以满足基本生活水平为标准的社会救助显然已无法适应后扶贫时代相对贫困标准的要求。因此，在确立了适合我国的相对贫困标准之后，社会救助的标准应当根据这一新标准及时进行调适。在后扶贫时代，新的社会救助标准应当弥补现行救助标准偏低、调整困难的缺点，力争建立一个更具动态化的标准体系。第二，根据相对贫困的标准完善社会救助资格的认定机制。在明确相对贫困标准的基础上，建立更具精准化、人性化的救助资格认定机制。一方面借助现代化的信息技术手段，进一步完善家庭状况核查制度，增强社会救助的精准度；另一方面在充分尊重受助群体人格尊严的同时，要实现相对贫困标准与资格认定机制的对接。在具体的认定过程当中，既要明确受助者是否符合救助的相关标准又要依据救助项目的不同实施分类认定，从而更加全方位地考察与了解受助者的实际情况，为下一步救助行动奠定坚实基础。总之，后扶贫时代社会救助资格认定应当顺应施助标准的转变，充分注重认定机制的精准化与人性化。第三，根据相对贫困的治理要求建立政府主导下多元主体共同参与的救助管理体制。在社会救助体系的管理运营过程中，政府应当充分发挥主导作用，推动社会救助管理朝着适度集中的方向发展，改变目前不同救助项目由不同部门分别管理的“多龙治水”局面，努力推进形成“一家主管，多家配合”的新管理格局。同时也要充分激发社会组织的活力，在加强监管的基础上，鼓励社会组织和个体参与到社会救助的过程中。

（三）需求调适：多元化发展需求导向下的“靶向救助”

在精准扶贫阶段，社会救助的方式较为单一，主要是以现金救助为主。这种直接的救助方式对于满足生存型贫困来说，能够取得良好的效果。进入后扶贫时代，生存型贫困基本得到了有效的解决。对于社会成员所表现出来的以精神需求和发展需求为代表的发展性贫困来说，仅仅依靠现金救助的方式是远远不够的。因此，需要根据社会成员的需求变化提供更加多元化的救助方式。第一，在保留现金救助的同时更多地增加服务救助的类型。服务救助主要是以增加贫困者机会、能力与动机的培训服务和社会工作服务为主，力求通过服务救助的方式，来满足受助者在精神和能力发展方面的需求，进一步增强受助者自我发展的能力。具体来说，服务救助应包含以下几个方面的内容：一是教育救助，通过教育救助的方式，提高受助者的学习能力与发展动机；二是就业救助，就业救助可以拓展就业渠道，直接提升受助者的就业质量，使受助者可以通过自身的努力来摆脱贫困，增强发展的信心，摆脱因接受救助可能产生的自卑心理；三是心理救助，针对贫困者心理健康、社会调适和增能等方面的服务，帮助其改善心理健康，解决精神困扰，调解社会纠纷、促进社会融入。第二，后扶贫时代的社会救助政策，要进一步优化“靶向救助”的施助方针。无论是采取现金救助的方式，还是服务救助的方式，社会救助在具体施助过程中都要坚持以受助者的需求为导向来提供相应的救助方式与服务。对于陷入贫困的救助者来说，能够满足他们迫切需求的救助方式，才是能够帮助他们摆脱贫困的最优方式。同时也只有这样社会救助政策才能够在后扶贫时代需求转变的背景下，发挥最大的政策功效。

（四）城乡协同调适：推进社会救助的包容性发展

二元制的城乡发展差异形成了差异化的社会救助政策体系，这种不均衡的发展格局严重违背了社会救助所蕴含的底线公平理念。进入后扶贫时代，社会救助在发展过程中要既注重公平，又要强调城乡统筹发展。因此，我们必须对当前所形成的差异化社会救助体系进行调适，构建以底线公平为基石的城乡协同救助体系，使社会救助政策的发展更具包容性。第一，城乡协同并不是要求实现城乡一致。就目前我国城乡发展的实际来看，即使在我国已经实现了全面建成小康社会的发展目标，也并不意味着可以建立城乡完全一致的社会救助体系。虽然目前还无法做到城乡一致，但是我们可以积极推进城乡协同。一方面，在政策制定过程中，中央政府要在宏观层面加强指导，在完善社会救助立法的同时，统筹推进城乡救助政策的协同发展；另一方面，在管理机制上，逐步统一申请程序、审核办法的等基本规定，利用互联网信息技术建立全国统一的救助申请平台。第二，城乡协同要实现社会救助政策的包容性发展。伴随着我国城市化进程的持续推进，城乡之间人口流动的规模逐年递增，每年都有数以亿计的人口在跨区域流动。规模庞大的流动人口如何在出现救助需求时能够及时享受相关救助政策，将成为后扶贫时代社会救助政策城乡协同调适的关键所在。因此，我们要通过增强社会救助政策的包容性来扩大对于城乡流动人口的救助和帮扶。使后扶贫时代的社会救助政策能够在包容城乡发展差异的同时打破路径依赖，顺应城乡协同发展大局。具体而言：一是加强救助的力度，逐步建立非正式的救助体系。对于流动人口中有迫切救助需求的社会成员，可以将其暂时纳入非正式的救助体系中来，及时解决受助者所面临的突发性困难。二是加强制度建设，做好正式救助与非正式救助的衔接。短期的临时救助如果难以有效解决受助者的困难，要适时地改变救助方式，避免救助资源的浪费。三是进一步增强社会救助对于城市贫困的关注度。规范城市边缘贫困人口以及特殊弱势群体的救助机制，在施助过程中要充分考虑不同城市地区的实际生活成本。四是进一步提升救助资源的统筹层次，促进资源的合理流动。可以尝试建立全国统一的资源调配平台，通过城乡协作与地区统筹来发挥救助资源的最大功效。