政治生态视阈下廉政文化建设的制度效力探析

蓝春亮 罗昌勤

（河池学院 广西宜州 546300）

习近平在廉政文化建设讲话中强调指出，推进廉政文化制度建设，必须坚持“立行并举”，既要抓制度的制定，更要抓制度的执行和落实，不能让制度成为“稻草人”，发挥不了作用。从近年来在党的专项巡视中暴露出来的一些问题可以看出，一些地方存在廉政文化制度执行不力的情况。因此，如何强化廉政文化建设的制度效力，需要我们进一步解放思想，创新思维，从政治生态学的系统思维观出发，整体推进廉政文化建设的制度贯彻执行。

一、政治生态环境对廉政文化建设制度效力的影响

政治生态环境综合反映在是党风、政风、社会风气等方面，从其内部环境而言，核心是领导干部的党性问题、觉悟问题、作风问题；从其外部环境而言，主要反映在社会风气、意识形态、政治文化等方面。廉政文化建设制度是政治生态系统中的重要组成部分，与社会政治、经济、文化、社会建设和生态文明等要素相互联系、相互作用。因此，廉政文化建设制度效力既受到单位内部的政治生态环境影响，也受到单位外部的政治生态环境的影响。单从政治生态环境这个层面考察其对廉政文化建设制度效力的影响，需要我们更多的考量政治文化这个层面的影响力。政治生态中的政治文化是影响廉政文化建设制度效力的最大影响因子，“在整个社会文化系统中，对廉政文化建设制度影响最大的莫过于政治文化倾向以及政治文化的分裂程度（亚文化）。”[1]廉政文化建设制度是政治文化的核心内容，其形成和发展受社会文化环境和政治文化环境的影响，尤其是政治文化环境的影响更为突出。廉政文化建设制度的客体是社会全体成员，每个成员的廉政文化思想指数决定着廉政文化建设制度的效力。从制度本身的功能特点而言，“‘制度是由（思想、概念、学说与利益等）观念和结构构成的’，观念确定了制度的目标和功能，而‘结构’体现制度思想并提供把这种思想付诸行动的手段。”[2]因此，社会成员个体的思想和价值判断在一定程度上影响了他们对制度的认同和制度执行的选择。廉政文化建设制度的执行情况要受到对象个体对相关制度的认同度和敬畏程度的影响，这种认同和敬畏是由整个社会政治生态环境中的廉政文化氛围和单位内部廉政文化氛围决定的。在政治生态环境中，如果遵守制度、崇尚廉洁是政治文化的主流，则对象个体对廉政文化建设制度就会有比较高的认同度，在执行制度上也会自觉遵守，那么制度的效力就会比较高，就比较容易达成制度目标。反之，如果整个政治生态环境形成了以腐为荣、视廉为异类的政治文化氛围，全社会失去了对廉洁的基本尊重，这种政治文化环境势必影响到制度效力。当然，廉政文化建设制度效力除了受到政治生态环境的影响外，也还会受到制度本身的科学性和可操作性等因素的影响和制约，具体的影响和制约情况本文暂不讨论。

提升廉政文化建设的制度效力，除了在制度设计上突出强调制度的科学性和可操作性外，更重要的是要注重营造良好的政治生态环境，特别是廉政文化环境。营造以廉为荣、以腐为耻的廉政文化环境，须把执行廉政文化建设制度的刚性立起来。正如习近平所指出的：“要狼抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。”[3]同时，习近平还强调指出，提升廉政文化建设的制度效力，其根本还在我们党全心全意为人民服务的宗旨。要把廉政文化建设制度的执行与服务社会主义事业、服务群众联系起来，把群众的利益放在廉政文化建设制度执行的首位，让广大群众在廉政文化建设制度的执行中获得利益最大化。只有这样，才能形成廉政文化制度建设与政治生态环境的良性互动，提升廉政文化建设制度的效力。

二、提升廉政文化建设制度效力的路径

（一）构建廉政文化制度教育生态链

任何制度都有一个从知到行的过程，教育是提升廉政建设制度效力的基础工作，通过教育让广大干部群众了解我们党的廉政文化制度，为提升制度效力做好基础工作。要注重从教育对象、教育内容、教育方式、教育载体等方面构建教育生态链，形成推动廉政文化建设制度教育的生态系统。在教育对象方面，要从党员干部和普通群众两个层面进行。从党员干部层面而言，要重点围绕我们党的执政根基和执政地位、执纪问责等方面开展宣传教育，让他们了解廉政文化制度的全部内涵和深刻意义，为严格遵守和执行制度奠定认知基础和行为准则；从普通干部群众层面而言，宣传教育的目的是要让他们了解廉政文化制度的具体内容和要求，以便他们既能自觉遵守廉政文化纪律，又能发挥他们对党员干部的监督作用，以推动廉政文化制度得到更好的执行。在以往的宣传教育工作实践中，最容易犯的错误就是搞形式主义，即不分对象搞“一锅粥”的形式主义教育。对党员干部而言，教育内容太过宏观和泛化，缺乏针对性，遵纪执纪的宣传教育不突出。对普通群众而言，宣传教育内容与他们关系不大，群众想了解的内容又得不到满足，反而引起他们对宣传教育形式的反感。缺乏针对教育对象的普教式的宣传教育方式，最终都会导致宣传教育工作与入脑入心之间形成了生态断链。在教育内容上，也要根据不同的对象设计好宣传教育的重点内容。对党员干部，要从“筑牢思想防线、守住从政底线、不碰法纪红线、遵从制度标线的理念渗透到党员干部的行为准则、价值观念、道德标准和工作操守中。”[4]要重点强调制度的权威性，让党员干部树立对制度的敬畏之心。对普通群众而言，教育的目的是便于他们更能发挥监督的作用，知晓我们党的政策核心要义。要从让他们了解制度的层面进行宣传教育，让他们知道我们党有哪些廉政文化制度，对党员干部有哪些具体的要求等，以便他们有针对性地开展监督。在教育方式上，针对党员干部的宣传教育方式，要重点通过集中性的宣传教育方式，在加强知识性教育的同时，要更多地采用示范教育、警示教育等，让党员及干部了解违法违纪的后果，从而筑牢不敢腐、不愿腐的心理防线；针对普通群众的宣传教育方式，不能采取强制性的集中教育，要发挥社区、单位宣传阵地优势，用好标语、网络、专栏等宣传方式，让群众在潜移默化中知晓我们党的廉政制度等。在教育载体上，要充分用好新媒体，通过新媒体把系统化的长篇内容“碎片化”，使内容更通俗易懂；通过新媒体把“碎片化”的时间系统化，让大家通过新媒体平台在工作的闲杂时间也能够随时学习，积少成多。

（二）用好执纪问责的生态机制

建立起铁的纪律，是提升廉政文化建设制度效力的重要保障。毛泽东曾指出：“路线是‘王道’，纪律是‘霸道’。”党的纪律不能是“稻草人”，不是摆设而已，要以踏石留印、抓铁有痕的信心和决心抓纪律的执行。廉政文化纪律能否得到有效执行，重点反映在关键少数的各级干部身上。为此，习近平指出：“干部出问题，都是因为纪律的突破。必须严明党的纪律，党的各项纪律都要严。遵守党的纪律是无条件的，要说到做到，有纪必执，有违必查，而不能合意就执行，不合意就不执行，不能把纪律作为一个软约束或束之高阁的一纸空文。”[5]各级领导干部绝大部分有较高的政策水平，对廉政文化纪律的了解要比普通干部更为深刻和全面。因此，针对推进廉政文化制度的执行，要坚持“口干舌燥地讲千遍、万遍，不如实实在在地惩戒和问责一次。”的强力问责思想，不断完善惩戒和问责制度。2016年以来，中国共产党先后实施了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》（以下简称“两个《条例》”），这是我们党在强力推进廉政文化建设制度效力方面的重要举措。“两个《条例》”“确立了党员领导干部不得任性行使权力的‘高压线’，为党政领导干部行使公权力建立了‘底线标准’和‘禁止规范’。”[6]“两个《条例》”的颁布，进一步把领导干部的权利与义务、责任与担当统一起来，进一步凸显了把纪律挺在法律前面、党纪严于国法的从严治党思想。用好纪律的尺子，要从小问题开始就要善于扬起纪律的尺子，做到违纪必惩。据笔者了解，近几年来，通过巡视工作常态化，各单位都把加强监督执纪问责作为巡视整改的重点内容，突出强调运用好监督执纪的“四种形态”:“让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态，党纪轻处分和组织处理成为大多数，对严重违纪的重处分、作出重大职务调整是少数，严重违纪涉嫌违法立案审查的是极极少数。”[7]用纪律的尺子提升廉政文化建设的制度效力，对廉政文化制度执行不到位、责任落实不到位的问题严格执纪。实践证明，通过强化纪律的尺子，构建执纪问责的生态机制，系统化地提升了廉政文化建设的制度效力。

（三）发挥考核评价的信息反馈、预警与处罚相统一的生态联动效能

发挥考核评价的信息反馈、预警与处罚相统一的生态联动是提升制度效力的重要手段。在实践活动中，基层单位每个时期都要对制度执行情况进行考核评估，但有相当一部分的考评过程轰轰烈烈，但往往只有上文，没有下文，考评结束也就结束了，对在考评过程获得的信息没有进一步的分析和反馈，对制度执行不力的情况，没有预警和处理机制，使得考评流于形式，成为一种过场。考评之后，存在的问题依旧，甚至积少成多。因此，针对廉政文化建设制度效力的问题，既要根据行业特征，不断完善制度执行情况的考核评估体系，还要形成信息反馈和预警相统一的有机整体，确保廉政文化建设制度效力得到提升。执行制度是一个动态博弈的过程，笔者在相关文章中也曾提到，利益因素等是影响制度执行的最主要的影响因素。追求利益最大化是无止境的，在中国几千年的官本位文化中，形成了权力与权利的统一体。手中掌握权力的人，企图把权转化为利的思想是难以彻底根除的。因此，限制权力的贪欲，还是需要靠制度的设计，通过制度设计保持对权力运行的高压态势，实现不敢腐、不能腐和不想腐。由此可见，对廉政文化建设制度执行情况的考核评估，尤其是围绕权力运行制度的考核评估，要形成系统化，要从考核评估的内容、评估方式、评估时空等方面建立起可操作性的评估体系，通过考核评估，获得信息，发现问题，并对相关的问题进行有效的预警和处置。发挥考核评估在提升制度效力中的作用，需要构建可持续的考核评估体系。在已有的考核评估中，更多的是采用事后评估的办法，这样的评估主要还是在于发现已造成事实后果的问题，对早发现、早提醒的作用不够凸显。为推进制度的有效执行，需要建立事前、事中、事后的三级考核评估体系，事前评估主要考察对制度执行的准备情况；事中评估是推动制度执行最重要的环节，通过事中评估，能够发现在制度执行过程中偏离制度设计宗旨的倾向性问题，做到早招呼、早提醒、早制止，及时提出整改要求和预警措施，有利于制度得到更好的执行；事后评估主要是对制度执行的整体效果进行评估，事后评估要把奖励和问责联动起来，对制度执行得力，产生效果明显的给予奖励，同时对制度执行不力，特别是对事中评估中发现的问题整改不力的，要启动问责机制，给予当事人应有的惩戒，以示警戒，确保制度执行到位。

（四）搭建专业监督与党外协同监督的生态链

英国哲学家路德维希·维特根斯坦指出：“问题的解决不在于新信息的添加，而是对已有信息的再组合。”[8]从维特根斯坦这句话联系到廉政文化建设制度的监督执行，就是要把各种监督力量组合起来，形成合力，产生“1+1＞2”的效果。从生态学的视角而言，协同性是事物多重要素为了共同的目标而采取统一行动的有机互动。在党风廉政建设中，明确了纪委的监督责任主体。但我们需要明确的是，责任主体并不等于就是主体力量的全部。人民群众也是廉政建设中的主要监督力量。仅靠纪委的力量，还无法做到监督的全覆盖，还需要把社会力量调动起来，参与廉政的监督。从纪委的监督责任主体而言，纪委的监督是纵向监督，是推进廉政制度执行的重要监督力量。但由于纪委监督力量有限，往往很难做到监督的全覆盖，也就容易造成一些监督盲点，正是这些监督盲点的存在，有可能让腐败分子钻了空子。从生态系统的稳定性而言，仅有纵向生态链，生态系统是不稳定的，还需要有横向生态链的存在，才能确保生态系统的稳定。因此，在廉政建设制度的监督方面，除了搭建纪委纵向监督结构外，还需要建立以全员参与的横向监督链条，让群众成为廉政文化建设制度执行的监督生力军。把纪委的纵向监督与广大群众的横向监督力量协同起来，构建党内与党外纵横协同的生态互动机制，形成一张纵横交错的监督大网，不留下监督的盲点，确保廉政文化建设的制度效力得到全面提升。

（五）营造崇尚廉政文化的思想环境

风清气正的廉政文化环境是提升制度效力的重要思想基础，从古至今，统治阶级都把营造廉政文化氛围作为推进廉政文化建设的重要内容。在我国社会发展的历史上，形成了较为丰富的廉政文化思想。这些廉政文化思想可以归纳为几个方面：一是以德养廉思想，如孔子提出的“君子喻于义，小人喻于利。”孟子提出的“义，人之正路也。”诸葛亮提出的“夫君子之行，静以修身，俭以养德。非淡泊无以明志，非宁静无以致远。”[9]等；二是以法促廉思想，如商鞅提出的“圣人治国，观俗立法而治”，韩非提出的“明主之道忠法”，墨子提出的“天下从事者，不可以无法仪；无法仪而其事能成者，无有也。虽至士之为将相者，皆有法。”等；[10]三是勤政廉洁思想，如孟子提出的“得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。得其心有道，所欲与之聚之，所恶勿施尔也。”等。[11]中国古代这些廉政文化思想，成为了中国廉政文化生态系统中的一个重要内容，对加强廉政文化建设仍然具有较大的影响力。从这些思想中，我们可以看出，提升廉政文化建设的制度效力需要一种良好的环境作保障。这一点，我们今天不难理解。试想，如果我们生活在“想要办事，就首先想到要找关系、要送礼……”这样一个文化环境中，还有谁认可廉政文化制度和规矩？其实我们都知道，在一个廉政文化被边缘化的环境里，再好的廉政制度都很难保证得到执行。因此，加强廉政文化建设，营造崇尚廉洁的文化生态环境，是廉政制度得以执行的重要保障。如何营造廉政文化环境，需要从行业自身的环境特点出发：一是要借古鉴今，开展宣传教育，在群众中大力营造崇尚廉洁的价值取向；二是要加大惩戒力度，坚决铲除腐败文化滋生蔓延的土壤；三是要发挥廉政文化的评判功能，引导干部群众形成正确的廉洁观；四是要发挥舆论监督功能，激发广大群众参与廉政监督的主动性。要通过廉政文化建设，形成“以文化人”的良好廉政文化环境，把崇尚廉洁变成干部群众内心的价值自觉，从而从根本上提升廉政文化建设的制度效力。

三、结语

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，重拳惩治腐败，加大制度反腐力度，逐步构建了党风廉政建设的制度体系，廉政文化建设制度环境的正能量逐步发挥作用，反腐败斗争的压倒性态势已经形成。然而，在实践中，一些领域还存在有令不行、有禁不止、顶风违纪的现象。如何确保廉政建设制度在执行过程中不留“暗门”、不开“天窗”，维护廉政建设制度的严肃性和威慑力。党的十九大报告指出：“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”[12]实现这一目标，还需要我们不断加大对廉政建设制度的执行力探索，提升制度效力，做到用制度管权管事管人，使制度成为刚性约束。