论行政机关在民事公益诉讼中的原告资格——以深圳公益诉讼地方立法为切入

吴文昊

（广东财经大学 广东广州 510320）

一、问题的提出

2012年《民事诉讼法》修改之后，公益诉讼制度正式确立。《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2017年，《民事诉讼法》赋予检察机关在公益诉讼中的原告起诉资格。从规范层面来看，符合法律规定的民事公益诉讼在原告资格为三个，分别是法律规定的机关、有关组织以及人民检察院。

在民事公益诉讼中，作为原告的有关组织建立在平等的民事法律关系基础之上，作为后置原告的人民检察院有宪法中法律监督的依据，争议最大的当属“法律规定的机关”。“法律规定的机关”的原告资格存在一定的模糊性。首先，人民检察院属于法律规定的机关。但在外延上，法律规定的机关和人民检察院存在重复性，这使人们不禁猜想法律规定的机关只有人民检察院。其次，行政机关也属于法律规定的机关范畴。但问题是，法条在表述上并没有提到行政机关，法律规定的机关只是一个包含式的表达，则行政机关的定位为何值得深思。

深圳经济特区出台《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（以下简称“《深圳规定》”）第二条明确规定有权提起生态环境民事公益诉讼的主体有人民检察院、有关的行政机关和社会组织。同样地，《深圳规定》也将起诉主体限制为三，即人民检察院、社会组织和有关的行政机关。对比《民事诉讼法》中的规定，《深圳规定》限缩了“法律规定的机关”的范围，将范围限制为“有关的行政机关”，并赋予其在深圳地区充当民事公益诉讼原告的资格。本文基于《深圳规定》审视行政机关作为原告的现实和理论定位，对其变化是否更有利于民事公益诉讼的开展求教于大方。

二、《深圳规定》中行政机关作为原告的现实审视

（一）行政机关的原告资格顺位不明确

检察机关作为后置的起诉主体并无太大争议。除了有司法解释对检察机关的后置顺位作了规定以外，支持起诉也可以作为其理论基础。另外，检察机关在起诉前发出公告提醒相关的社会组织或行政机关起诉，是其作为特殊原告主体的谦抑性所在。但是对于社会组织和行政机关的起诉顺位，《深圳规定》并没有就此作出明确的说明。起诉顺位不明确，有可能造成行政机关和社会组织相互推诿的情形。一方面，在公共利益的维护中，社会组织可能由于诉讼经费的紧缺，主动让位与行政机关；另一方面，行政机关可能因其行政事务繁忙，推脱相关公益保护的责任。如此可能造成公共利益无人保护的状态，当然检察机关可以为其兜底，但是这样会使立法处于虚化状态。遗憾的是，《深圳规定》并没有明确两者的先后顺位。

实际上，行政机关与司法机关对污染环境、破坏生态行为的取证比社会组织更为容易，由此《深圳规定》第十七条规定司法行政部门可以为社会组织的起诉提供帮助。令人疑惑的是，前提条件即原告资格问题未明确，反映到深层即是诉讼要件未明确，实体判决在多大程度上可以凸显其权威性可想而知。即使深圳地区立法给予了社会组织对环境民事公益诉讼起诉的资格，并规定了相应的协助程序，这种程序在一定程度上还是停留在纸面。当然，行政机关与社会组织可以成为同一顺位的原告，但是本质上无法避免行政机关可能推诿环境公益诉讼事务。

（二）行政机关的原告资格范围不明确

行政机关具有针对性地管理公共事务与维护公共利益的职责。《深圳规定》第二条第四款明确了行政机关的内涵，该规定的行政机关是指对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关。行政机关的外延则规定在第五条，列举了如人民政府发展改革、工业和信息化、财政等负有环境保护职责的职能部门。由于有“等外”作为兜底，行政机关的种类并不能完全涵盖。换言之，行政机关的范围变相地加大了，也即行政机关的职权在一定程度上变相地加大，如此体现不出行政机关对管理公共事务与维护公共利益的针对性。

退一步说，如果认为第二条第四款中具体的行政机关可以在一定的范围内向人民法院提起生态环境公益诉讼，其职责的范围该如何认定。在行政权的范围内，此职权本是行政机关的职责所在，在不同的维度内再赋予其环境公益诉讼的起诉权，有可能会造成职务上的冲突。一方面，职务上的冲突会造成职权的扩大；另一方面，这个条款为行政机关的不作为提供了司法上的便利。如果行政机关在生态环境和资源保护工作的行政执法过程中没有达到理想的效果，其当然可以协助检察院办理公益诉讼起诉。但不可忽视的是，行政机关可能会为自己的执法不力寻找借口。权力与权利的双重加持，徒增行政执法负担和环境诉讼负担，行政机关原告资格的范围不明确扭曲了环境民事公益诉讼的面貌。

三、行政机关作为民事公益诉讼原告的理论审视

（一）行政机关的行政权具有公益性

民事公益诉讼以公益保护为前提。就《民事诉讼法》表达来看，“法律规定的机关”是符合条件的主体。但是从语义学的角度，法律规定的机关包含权力机关、行政机关、检察监察机关、司法机关等等。我国的权力机关主要是指全国人民代表大会及其常委会，检察机关和监察机关是指各级检察院和各级监察委员会，审判机关是指各级法院，似乎机关一词只剩下行政机关为选项。行政机关的主要职能是实施行政管理，维护公共秩序。行政机关被赋予维护公共利益的义务，这就意味着行政机关在行政权的行使过程中带有保护公益的色彩。行政机关在相关领域有维护和保护公益的法定职责，例如在惩治环境污染的行为、维护生态平衡、确保食品药品安全等领域具有广泛的行政权力。[1]这种权力本身所代表的就是公益性保护，根本无需再通过司法手段去取代公益保护的行政权。因此赋予行政机关对损害社会公共利益的诉权，与其本身的行政权力会形成冲突。前揭提到，行政机关可能会利用环境民事公益诉讼这种制度，掩盖其权力行使的不当性。从诉讼经济的角度，司法是作为维护社会公平正义的最后一道防线，更应该在原告资格的层面上细化。

（二）行政机关的行政权具有刚性

行政机关天然地具有刚性的行政权。首先，行政机关属于政府部门。由于承担公共管理职能，行政机关必然会表现出权力刚性的一面。这种刚性的行政管理方式包括命令、征收、征用、许可、处罚、强制等等。在维护公共利益面前，如果行政机关缺乏相应的刚性配套措施，那么其在维护公共利益的结果上必然会大打折扣。与此同时，亦有可能出现一种往复循环的环境利益侵害。现代行政管理的模式有缓和的趋势，个人的自由空间逐渐扩大，行政的目的性合法性大大提高，但是这种相对缓和的行政模式与行政机关自身的刚性并不相悖。在这种管理模式下，更离不开行政机关的刚性手段。因为在个人自由扩大化的同时，利益侵害的方式相对扩大，缺乏行政权的刚性作为后盾，保护公共利益将很难实现。因此给予司法救济之前，行政机关可以利用手中的权力，向侵害公共利益的行为予以打击。

既然行政机关有义务利用刚性手段寻求救济，立法上则无须含糊表述“法律规定的机关”以造成误解。退一步讲，民事诉讼的目的是解决平等主体之间的纠纷矛盾。行政机关披上行政权刚性的外衣进入司法中平等主体的纠纷，于法理不合。当行政机关的刚性不足以维护公共利益时，可以依靠行政诉讼的方式进行解决。再者，除了行政机关，有关组织是民事公益诉讼中的平等主体，也可以对损害环境公益的行为提起诉讼，其平等性更加凸显公益诉讼的价值。同样地，支持起诉也适用于有关组织。

（三）行政机关的诉权法理基础不足

行政机关的权力由人民让渡，这意味着行政机关基于公共利益的需要，必须合理运用好手中的权力。行政权与诉权本是两个不同范畴的概念，赋予行政机关诉权，会使权力与权利集于一身，这种既当运动员又当裁判员的方式，妨碍了公共利益的保护。诉权的构成要件包含诉的利益和适格的当事人。[2]诉的利益指起诉的必要性，当民事权益受到侵害时，可运用民事救济的手段维护利益。从诉的利益出发，行政机关为了公共利益向人民法院提起公益诉讼，但是其起诉的法理基础比较薄弱。行政权有其自身的属性，在强大的行政权力面前，是否有必要通过司法的手段维护公益。行政权的行使可以直接介入私人权益，起到维护公共利益的作用，当行政权运用不当，亦可通过行政复议法或者行政诉讼法予以救济，[3]那么赋予诉权强化行政机关的权利与权力的运用，可能会出现反效果。

从当事人适格的角度来看，不能认为被赋予诉权的行政机关便是适格的当事人。行政机关只有在行政法范畴内才能行使行政权力，超越职权的行政机关，只有民事平等主体的合法性。从目前来看，我国的民事立法一般是把机关法人作为民事主体，赋予其平等参与民事活动的权利。至于行政机关的行政职权，则体现在行政治理和公共政策的实施方面。[4]随着的社会的发展，当事人的适格有扩大化的倾向，例如出现了美国集体诉讼、德国团体诉讼、日本的选定当事人诉讼等。这种扩大化的原告资格运用一般也没有行政机关的身影。在中国法的语境下，如果说当事人适格使行政机关符合一般意义上的原告主体，那么这种方式往往会使环境民事公益诉讼的功用得不到真正的发挥。

四、行政机关原告资格的解决进路

（一）明确行政权和行政诉权的定位

行政权与行政诉权是两个不同概念的产物，行政权代表的是权力，行政诉权代表的是权利。现代意义上的行政权由合法的行政机关按照正当程序、权责统一的原则去行使。在这些原则的统领下，行政机关运用行政权力去维护公共利益理所当然。违反了上述的行政法原则，行政机关必然要承担相应的责任。由于受到行政法原则的约束，以及行政机关的公共管理的义务约束，公共利益能够得到更好的保护。而诉权特别是行政诉权，作为地位平等的民事主体，参与各种民事法律关系，享有法定的民事权利、承担相应的民事义务。例如行政机关作为普通的机关法人，接受其他行政机关管理，对该行政机关作出的具体行政行为不服的，是可以作为原告提起行政诉讼的。[5]也就是说行政机关的诉权行使，原则上应立足于平等的民事法律主体的关系。因此，行政机关的诉权行使原则上不应该出现在民事公益诉讼的领域。诉权是双方当事人享有的诉讼权利，行政机关在行政公益诉讼中作为被告更为合适。民事公益诉讼避免了司法权与行政权之间的冲突，行政公益诉讼能够使行政机关受到司法审查，对行政权有效地制约，不仅尊重行政机关的行政专业性，也发挥了司法的监督作用。[6]

（二）限制行政机关的原告资格

限制行政机关的原告资格能够使环境民事公益诉讼发挥其应有价值。上位法立法文本及相关司法解释只是规定了“法律规定的机关”的原告主体，并没有规定“法律规定的行政机关”。“法律规定的机关”是一个上位概念，机关的含义很大，“法律规定的行政机关”是它的子概念之一。“法律规定的机关”在表面上等同于“法律规定的行政机关”。因此，法条的模糊化难免使人产生歧义。例如，有学者认为，《海洋环境保护法》明确赋予了海洋环境监督部门的主体资格，因为仅仅凭借单一的环境执法，难以实现保护公众利益的需要。[7]但是也有学者认为《海洋环境保护法》的法条本身并不是关于公益诉讼的直接规定，也不符合公益诉讼的直接内涵。[8]从行政机关性质还是法条文本解释的角度，笔者比较赞同第二种观点。所以，限制行政机关的原告资格，不论从性质还是解释论的，都应该是合乎法理的。行政机关在行政执法上保护公共环境利益，在必要是给予相应的起诉主体证据材料上的便利，一方面减少了行政机关的行政负担，另一方面也为民事公益诉讼实现良好的程序互动。

（三）明晰检察机关后置的意义

明确检察机关后置为公益诉讼起诉人的意义能够促使行政机关对职权准确定位。检察机关是我国的法律监督机关，从人民检察院提起公益诉讼到《民事诉讼法》修改，再到检察院提起公益诉讼的相关司法解释出台，检察机关一直作为后置的主体存在于公益诉讼之中。这种后置的地位表现在，当没有相应的机关或者组织提起公益诉讼时，检察机关才主动地介入公益诉讼的起诉。并且，检察机关在准备提起公益诉讼之前，还需要履行诉前程序，例如发出公告或者检察建议。人民检察院的特殊地位反映了其作为公益诉讼起诉人的主体特殊性，也符合其作为法律监督机关的主体价值。此外，检察机关原告资格的后置价值还表现在诉权的“让与”。与行政机关不同，由于检察机关负有法律监督的职责，意味着在诉权问题的处理上，不同于传统的民事诉讼中的诉权，也不同于行政机关拥有的诉权。提起公益诉讼，其他法定主体的公益诉权优先，检察机关的公益诉权应当保持必要的谦抑，“优先与补位”是两种公益诉权的正确关系。[9]这与行政机关所获得的起诉资格截然不同。

五、结语

公益诉讼并非新鲜之物，公益诉讼的初衷是解决“公地悲剧”的负面效应。由于我国市民社会并不发达，不管是组织或者个人，其对公益诉讼的关注度有所缺乏。实践中有关组织作为原告主体的公益诉讼案件数量相对较少，并且由于厌讼的心理驱使，立法尚未明确公民个人是否可以提起公益诉讼。因此立法上对机关或者行政机关的定义有所含糊，给予其原告资格更多是为了解决公共利益保护的需要。《深圳规定》作为我国首个生态环境公益诉讼的地方立法，有足够的前瞻性与借鉴性。除了明确提起公益诉讼的主体以外，还明确了起诉事由、支持起诉的保障、公益基金的设立等。但是，在诉讼的结构中，明确起诉主体是诉讼的起点。如果诉讼的双方主体不明确或者不合法理，程序的价值只是一纸空文，难以实现诉讼的应然性与实然性。因此，对于行政机关在民事公益诉讼的原告资格问题，明确行政权与行政诉权的定位、限制行政机关的原告资格、明确检察机关后置的意义是民事公益诉讼的应有之义。