港澳公民教育课程改革的比较分析——庆香港回归25周年

彭维英 龙君伟，2 刘志华，2

（1.华南师范大学 广东广州 510006；2.广东省社科研究基地粤港澳大湾区教育与社会融合研究中心 广东广州 510006）

一、引言

十四五规划指出，要加强港澳同胞宪法、基本法教育和国情教育，增强国家意识和爱国精神。[1]2019年香港修例风波凸显出香港教育政治化及爱国主义教育严重偏离的弊端。香港暴乱中，不少青年学生充当“暴力前锋”，港区全国政协常委陈冯富珍表示，“香港年轻人变得越来越激进，更深层次的原因在于香港青少年国民教育的缺失”。[2]与此同时，澳门青年坚决捍卫国家主权，维护公共安全。同为“一国两制”，为何公民国家认同感存在显著差异？自港澳回归以来，香港教育主权呈现多元化格局，而澳门则始终坚持“爱国爱澳”的教育主导权。

公民教育课程是学校爱国主义教育的主要载体，其课程改革历程一定程度上反映了爱国主义教育价值取向的变化。因此，对港澳两地的公民教育课程改革政策进行梳理与比较，探究同为“一国两制”下公民国家认同存在显著差异的原因具有重要意义。

二、香港公民教育课程改革历程

（一）1996年前：放任式、非政治公民教育

殖民时期，港英政府为了便于管制极力推崇“去政治化”公民教育。[3]尤其是1967年著名的“反英暴动”，让港英政府意识到公民教育的重要性。随后，港英政府出台了《教育条例》，明确在课程中不得出现“民族情感”与“民族认同感”等内容，校内不得进行政治宣讲，严禁使用“国旗”“国籍”等字眼，旨在通过“去政治化”淡化香港公民国家与民族意识。[4]1985年香港政府颁布的《学校公民教育指引》，重点培养学生爱国主义精神，增强学生中华文化和国家认同感，要求教师进行学科教育时将公民教育渗透给学生。而实际上，港英政府管控的学校与教师并未按要求执行，仍实施“非政治化”与“非国家化”的教育。

（二）1996—2001年：政府参与，公民教育“政治化”

为全面迎接香港回归，1995年香港教育署成立了“学校公民教育指引检讨工作小组”，旨在加速香港公民的国家认同。1996年香港政府颁布了《公民教育指引》（简称“九六指引”），相比“八五指引”更加突出“国家民族教育”，除了采用“渗透式”，还采取“独立学科”“综合学科”的教育模式，也设计了学校公民教育的课程范围（即课程纲要）。该指引重新确立中国国民的身份，进一步强化国家认同教育，建立对国家和民族的归属感。进入21世纪后，香港面临经济文化全球化冲击，启动了促进学生全人发展的系列改革。在2001年《学会学习：课程发展路向》的改革中，公民教育被列为首要发展对象，帮助学生培养正确价值观和态度，增强国民身份认同。香港回归前后的两次公民教育改革力度大、效果佳，掀起了一股爱国热潮。

（三）2002—2012年：公民教育名实相悖，矛盾初显

2002年香港政府颁布《基础教育课程指引：各尽所能·发挥所长》，进一步促进“全人发展”理念落实到学校，同时设立了“德育及公民教育专责委员会”，强调公民教育的服务性学习，把德育及公民教育融入到生活。2003年爆发了“反国教运动”，香港各界意识到公民教育的必要性，进行了系列公民教育改革：2005年香港实行学制改革，并将通识教育课与英文、中文和数学并列成为四大必修科目；2009年通识教育科正式实施；2012年香港教育局颁布《德育及国民教育科课程指引》。此时，由香港8万名教师组成的香港教育专业人员协会（简称“教协”）掌握香港教育的话语权，于2009年开始参与公民教育教材的编写，2012年联合“港独”发起“反国教”游行。由此，香港教协的“反中”思想渗透到各所学校，校内关于国家的政治教育变得敏感，爱国活动相应减少，象征着近十年的公民教育改革前功尽弃。

（四）2013—2019年：公民教育名存实亡，失败告终

香港教协于2013年编制相关通识教育教材以支持“占中”行为；2014年支持“黄丝带”教师非法集会。由此，2014年香港教育局推出《新修订德育及公民教育课程架构》，指出七种首要培育的价值观和态度：国民身份认同、尊重他人等，并从课堂学习、实践体验与学习氛围三个方面强化公民教育。2017年《香港中学课程指引》将公民教育列为五种重要学习经历之首，指出公民教育课程目标为国民身份认同，香港是中国不可分割的一部分，帮助中学生继续建立对国民身份的认同，加深对《基本法》及“一国两制”的理解。然而，2019年“修例风波”彻底暴露了香港回归后公民教育的失败。

（五）2020年后：正本清源，公民教育持续向好

2019年“修例风波”暴露出香港教育问题，香港教协宣布解散，中央政府对香港教育进行系统性正本清源、拨乱反正行动。2021年4月，香港特区政府教育局正式宣布将通识教育科改名为“公民与社会发展科”，增加了“‘一国两制’下的香港”“改革开放以来的国家”和“互联相依的当代世界”3个主题，规定学生须学习国家发展历程、宪法、香港基本法和法治。[5]2021年6月，教育局公布《香港国家安全教育课程框架》，强调学校可在现行《宪法》和《基本法》教育的基础上，在中小学德育、公民及国民教育课程中加入有关国家安全的课题、教学重点和学习元素。此次改革由中央政府牵头、香港教育局组织，对公民教育课程名称、内容、教师与教材进行“改头换面”，香港中小学通过举办“开学第一课”、升国旗等活动给予积极回应。

三、澳门公民教育课程改革历程

（一）1987年前：放任式、非政治公民教育

澳门沦为殖民地至1987年前，澳门政府在教育方面处于弱势地位，葡澳政府对澳门教育持放任自流的态度。此时，极少数官立学校由澳人办学，绝大多数学校由宗教团体、工会及社团提供，没有统一的学制、教育目标、教学大纲、课程设置规划。[6]受国际形势与“文化大革命”的影响，20世纪70年代后葡澳政府更改公民教育课程名称，删减课时，不规划教材以消除政治敏感。由此，公民教育被弱化，澳门公民国家意识淡薄，处于“疏远型”政治文化中。

（二）1987-1999年：政府参与，公民教育“政治化”

1987年中葡签署《中葡联合声明》，澳门政府全面准备回归：1991年《澳门教育制度》促使政府把课程改革问题提上议程；1994年《学前及小学教育之课程组织》以及《初中教育之课程组织》颁布，标志着澳门历史上第一次由政府推动的系统性课程改革拉开序幕，公民教育逐渐从“去政治化”向“政治化”转变。澳门政府开始注重培养学生的爱国情怀，增强学生国家认同感与归属感，逐步构建具有澳门本土化的公民教育的课程与教材体系。1994年澳门政府颁布《初中道德及公民教育大纲》，确定了包括国家与社会等八个维度的品德评价指标体系。这一系列改革唤起了澳门公民的爱国心，为澳门回归打造了良好教育环境。

（三）2000-2010年：政府掌握课程与教材领导权，迈入本土化进程

澳门回归后，为适应21世纪带来的经济、科技与文化的挑战，澳门政府于2002年启动了系列改革。澳门政府于2006年颁布了《非高等教育制度纲要法》等政策，调整了教育目标，突出课程与教学的重要性，强化了政府的课程领导权，明确规定学校在培育学生具备科学知识、公民素养以及全球化意识等知识技能外，要致力培养学生爱国爱澳、遵纪守法的品格，尤其是对国家认同与公民的社会责任意识。在此基础上，教育暨青年局于2008年制定了《非高等教育范畴德育政策》，提出澳门改变长期依赖外部引进的教材，委托人民教育出版社设计具有澳门本土化的公民教育教材《品德与公民》。[7]该教材内容包括“我与社会”“我与国家”及“我与世界”等7个范畴。澳门政府进行了课程领导权、课程目标、课程内容与教材等方面的课程改革，使澳门回归后10年的公民教育逐渐走上本土化进程，爱国主义教育得到学校的认可和支持。

（四）2011-2020年：保证课程设置与课时，持续推进公民教育本土化

2011年11月澳门政府颁布第一个10年规划《非高等教育发展十年规划（2011—2020年）》，提出“形成符合时代发展要和有利于学生发展的课程与教学体系”未来发展愿景。2015年教育暨青年发展局出台《高中教育阶段品德与公民教育基本学力要求》，以保证高中品德与公民科课程设计与实施的规范性与理想化。2019年香港“修例风波”后，澳门新修订了《品德与公民教材》，并向学校提供国旗、国徽、国歌等教学资源。澳门2011年至2020年间的公民教育改革是在良好基础上，进一步推进公民教育本土化建设，同时强化历史、文化与艺术课程的家国情怀培养，实施成效显著。

（五）2021年后：全面深化爱国主义教育

2021年澳门政府颁布《非高等教育中长期规划（2021-2030）》，提出四个重要发展方向——“培养家国情怀与国际视野”“提升幸福感”等，要求贯彻“立德树人”的教育核心价值观，落实培养新时代公民，培养家国情怀与国际视野兼具的学生。公民教育改革的具体做法：第一，检视《本地学制正规教育课程框架》和“正规教育各学科的基本学力要求”，确保品德与公民课程落实培养家国情怀和国家安全教育等各项目情况；第二，持续检讨及适时修订本地《品德与公民》教材；第三，利用“爱国爱澳教育基地”开展公民教育实践活动。澳门公民教育改革紧跟国家要求，全面深化爱国爱澳工作。

四、港澳公民教育课程改革对比分析

（一）港澳公民教育课程改革历程对比

殖民时期，港英政府与葡澳政府均忙于殖民扩张和资本积累，实行放任式教育制度。此时港澳两地的公民教育被淡化，避免涉及国家意识、国籍等相关内容。港澳回归前后，两地政府开始重视公民教育，强化学生国家认同与归属感，为回归作了良好铺垫。进入21世纪，全球掀起素质教育浪潮，香港逐步实行“去政治化”的全人教育，“国家认同”逐渐被曲解。而澳门政府掌握领导权后，委托人民教育出版社编写公民教育科教材，推进公民教育本土化。香港于2014年和2017年分别进行了公民教育课程改革，但随着“反中”矛盾的升级，2019年的“修例风波”使前期改革以失败告终。此时的澳门已将公民教育课程设置为独立科目，增加课时，持续推进公民教育本土化。“修例风波”后，中央实行“正本清源”“拨乱反正”系统改革，香港公民教育重返正轨。澳门地区颁布十年规划，将公民教育列为重要内容，全面深化爱国主义教育工作。从改革历程和改革效果看，澳门地区的公民教育比香港地区成效更显著。

（二）港澳公民教育存异原因剖析

1.课程领导权

港澳回归不仅是政治主权的回归，也是教育主权的回归。回归前，香港地区由港英政府主导办学，重在培养资本主义需要的服务型人才。回归后，持“反中”态度的教协包括了香港地区80%的教师，且于1985年获得香港立法局席位。香港公民教育课程领导权由教协掌握，自2009年开始公民教育科教材就由教协编写，“反中”思想被注入课程。而澳门地区自回归后始终坚持“爱国爱澳”的教育主导权，不断强化政府对公民课程建设的领导，持续深化澳门爱国主义教育工作。因此，掌握课程领导权的主体及其政治倾向导致港澳两地公民教育存异。

2.学校实施

香港教育局颁布的《中学教育课程指引》指出，德育及公民教育的要点之一是国民身份认同教育，即帮助香港中学生认识香港是中国不可分割的一部分。2021年6月，香港教育局颁布了课程指引的补充说明，在公民及国民教育课程中普及国家安全教育。香港共445所中学，除30所官立办学外，其他都是宗教与社团办学。根据香港家庭与学校合作事宜委员会数据，香港仅几所中学开设德育及公民教育课程，“中国历史”等爱国主义教育科目为选修课，且融入了英文教学元素。[8]而澳门地区的中学严格按照政策要求，不仅开设了正式课程，还辅之以课外活动、爱国基地实践等。

3.教师政治倾向

香港公民教育课程改革多年未见效，与学校的不执行和教师的政治偏向密切相关。2013年，“教协”表示支持港大法律学院副教授的戴耀廷抛出违法“占中”。2014年，“教协”制作大量黄丝带交给教师在校内派发，宣传非法“占中”，煽动教师带领学生参加非法集会。香港有8万名大、中、小、幼老师属于香港教协，部分带有个人政治倾向的“黄丝带教师”将爱国教育变成了“恨国教育”。[9]澳门沦为殖民地期间，葡萄牙忽视对人才的培育，澳门回归后大多教师来自内地或在内地进修过。因此，澳门公民教育的成功离不开教师的正确价值观引导。

4.教材设计

香港学校已经按照政府要求开设了爱国主义教育课程，有了实施爱国主义教育的重要载体和途径，理应培养出一批具有高度国家认同感和归属感的爱国青年，为何香港中学生成为2019年“修例风波”主力，教材成为煽动学生游行的工具？2009年公民教育课教材缺乏监管，教协开始编写并将政治思想注入公民教育课教材。香港中联办指出，香港一些名义上进行爱国主义教育的课程所使用的教材严重偏离教育宗旨，如通识教育科等教材攻击“一国两制”，激化香港与内地矛盾。而从2008年开始，澳门地区就开始使用人教版教材，教材内容与内地一致，并紧跟内地步伐不断对其补充修订。