乡村规划师制度助力乡村振兴的若干思考

文／胡昊东 湖南中大设计院有限公司 湖南长沙 410075

引言：

党的十九大以来，随着乡村振兴战略的贯彻落实，广大乡村地区的社会面貌逐渐发生改变、发展势头向好。2021年2 月25 日，国家乡村振兴局正式挂牌成立，标志着我国乡村振兴事业迈入新的历史阶段。乡村振兴首要便是人才振兴，乡村建设和发展需要有各方面人才的支撑，其中乡村规划师的作用举足轻重。乡村规划师制度的优劣，对发挥人才效能起直接作用，也势必对乡村振兴的进程产生深远影响。

1、乡村规划师溯源

乡村规划师概念早在2003 年就首创于成都，人员采取公开招聘、征集机构志愿者和个人志愿者、选调任职、选派挂职5 种方式配备。乡村规划师是责任规划师中的一种，因服务对象不同而区别于城市的社区规划师，在学术界并未明确职业定义，类型可分为全职和兼职两种。

乡村规划师制度具有全域覆盖、事权分离、广泛参与等特征。全域覆盖指行政区内每个乡镇均需配备乡村规划师；事权分离指乡村规划师的主要任务是代表乡镇党委、政府履行规划编制职责，不替代相关职能部门的行政审批和监督职能；广泛参与是指乡村规划师面向全社会公开招募、来源广泛。

2、乡村规划师的重要性

2.1 政策推动——乡村振兴背景下村庄规划的要求不断提高

推动乡村振兴，离不开科学实用的村庄规划。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中的明确要求“做好顶层设计，注重规划先行”，启示广大乡村地区要进一步重视规划的引领作用。乡村振兴是一个系统工程，村庄规划是其中的关键一环。在巩固脱贫攻坚、奔向共同富裕的历史节点，必然对村庄规划提出更高的要求。

2.2 人才需求——乡村规划师是乡村振兴不可或缺的人才支撑

推进乡村建设，使各地都迫切需要专业人士以独到眼光来审视规划，提出合理化建议，先行“把脉”谋定而后动，促进乡村建设的健康发展。同时解决乡村地区专业技术力量不足、改善规划意识不高的问题。而乡村规划师是编制村庄规划的主要队伍、也是乡村振兴的重要力量，重要性不言而喻。

3、成都乡村规划师制度案例解析

成都在2010 年开始首次实施乡村规划师制度，是国内最早的地区，也是最早提出乡村规划师概念的鼻祖。11年的发展过程中总共经历了2010～2015 年起步探索、2015～2017 年全面推广、2017 年至今的越质提升3个阶段。在多年的实践中积累了宝贵的经验，规则最为丰富、制度最为完善，首创了“1573”成都模式：即1 个定位、5 大渠道、7 大职责、3 个保障。解答了为什么做、谁来做、做什么和怎么做等问题。图1

图1 “1573”成都模式

3.1 优点借鉴

3.1.1 制度完善

经过11 年来的实践，成都形成了一套完整的乡村规划师制度体系，主要包括管理制度、人才制度、保障制度。管理制度主要保障其工作的开展与实施，对乡村规划师组织定期的考核与不定期的培训、技术交流等；人才制度主要通过多种途径吸纳人才，目标达到“招得来、干得好、流得动”；保障制度主要从资金和技术两个方面提供保障[1]。资金方面，吸纳了专项资金和社会资本等多渠道的资金来源，形成了政府与社会资本合作的资金构成模式，用于乡村规划师的薪酬、培训和村庄规划的编制、咨询、评优评奖等；技术方面，出台了一系列的规定、导则与标准。至2021 年印发《成都市乡村规划师管理办法》，期间共有4 次调整，通过不断完善形成了适应成都地方实际的特色技术标准。

3.1.2 定位准确

乡村规划师是参照政府雇员的方式，由区（市）县政府按照统一标准招聘、征选、选调和选派并任命的乡村专职规划负责人。乡村规划师制度设立之初规定了7 大职责，到2016 年关于职责的要求缩减为4 项，把“规划决策参与者”改为“规划决策建议人”，“规划初审把关”改为“规划编制把关”，“规划实施指导”改为“规划实施协调”；删除“规划编制组织者、乡镇规划建议人和基层矛盾协调员”[2]。2021 年又将职责调整为参与研究决策、参与土地综合整治和其它规划自然资源事务等。

3.1.3 成果丰富

成都乡村规划师制度实施至今，取得了丰富可喜的成果。促进了乡镇政府职能的落实，体现了“规划先行”的理念和意识；11 年来乡村规划师参与项目1800 余项、提出建议2000 多份、组织编制规划1600 余项、协助编制规划管理文件13 项、完成一批特色鲜明的规划成果，获得了国家、省、市级多项奖励，极大促进规划的实施；探索形成了有效的基层规划管理模式，培育了接地气的基层规划管理队伍，为未来乡村规划师的发展提供了良好导向。

3.2 缺点剖析

3.2.1 内卷严重

成都的乡村规划师虽面向社会广泛招聘，但限制条件比较多。据成都市规划和自然资源局目前最新的公开招聘条件显示，应聘乡村规划师需具有城乡规划、建筑学、土地资源管理及相关专业全日制本科学历、学士学位并从事城乡规划设计、城乡规划管理、国土资源管理工作3 年以上或具有研究生及以上相关学历并从事相关工作1 年以上，或具有注册规划师或注册建筑师执业资格；身体健康，年龄在40 周岁以下；选派挂职的，应为符合当地组织部门相关政策的专业技术骨干[3]。相关资料统计，乡村规划师中的研究生学历占到30%以上，其中不乏名校毕业生和高收入者，招聘过程需经历3:1 笔试、3:1 面试、体检等多轮严格筛选，竞争非常激烈。

3.2.2 待遇偏低

乡村规划师的待遇偏低，直至2019 年仍然实行10万元人民币的年薪制，派驻偏远地区的每人每年增加生活补贴2 万元人民币，且9 年来从未增长不符合经济形势；自2020 年起，以市统计局发布的上一年度成都市城镇全部单位就业人员平均工资作为年薪参照值，以2.0 为系数，年薪参照值乘以系数作为下一年度社会招聘乡村规划师年薪[3]。2020 年成都平均工资为83556 元，2021 年成都市第十批乡村规划师招募的年薪标准为15.57 万元/年。

薪酬虽然有所增长但涨幅并不大，与高要求、高强度工作相对应的低待遇是极不匹配的。同等资历人员在不同地区的体制外岗位年薪翻番2 倍是正常行情。如此待遇情况会严重损害有志于成为乡村规划师那部分人才的积极性，减少岗位优秀人才来源，对乡村规划师制度的长期稳定健康发展有害无益。

3.2.3 流失率大

成都乡村规划师制度中的人才制度目标是多种途径吸纳人才，达到“招得来、干得好、流得动”的效果。值得注意的是，此处所指的流动是考核优秀人员可流动至所在地区的事业单位、挂职的可推荐至规划主管部门或乡镇政府，是职业路径上的提升而非流失。但尴尬的是事实相较预期大打折扣。据成都市规划和自然资源局相关负责人透露，近年来招聘的9 批次乡村规划师470 余人，目前留下来的人员只有69 人。

乡村规划师招聘的要求高、待遇低，首先为高流失率埋下了隐患；其次上升机会少、路径不明确则更加令人担忧。此项制度缺少长期留人的机制，他们当初怀揣情怀、理想和追求加入队伍，耗费几年青春之后却看不到上升的希望，难免令人不满。即使有少数人在服务期满后进入当地规划主管部门任技术要职，但毕竟是凤毛麟角。多数离职的乡村规划师缺少归属感、认同感和话语权则是普遍现象。

4、乡村规划师的现状

设立乡村规划师岗位的初衷，就是希望其能驻扎乡镇与村庄为乡村发展定位、整体布局等提建议，代表乡镇政府组织编制村庄规划，对乡村建设项目进行技术把关。乡村规划师制度虽为“解决广大农村对规划技术人才的迫切需求”而设，但自身同样遇到了“人才瓶颈”、“价值迷失”、“前路迷茫”等诸多问题。

4.1 角色尴尬

乡村规划师制度从创立之初起，招聘人员都是政府雇员的形式，属于典型的编外人员，不可否认字眼本身就有低姿态、不平等的成分。正式身份缺失引发了他们与政府对话的不对等、缺少话语权等一系列问题。他们游离于体制之外，徘徊在规划主管部门、乡镇政府和设计单位之间，没有归属感；其次，类似“工具人”的属性也极大削弱了他们内心对这个岗位的认可度，缺少存在感。据相关调查显示，约有半数以上的乡村规划师对自己的岗位评价“一般”，表示岗位不能发挥自身才能的约有一成[4]。另外在实际工作中受长官意志的影响较大，难以体现自己“一票否决”的权益和专业话语权。

4.2 情怀支撑

选择乡村规划师这项工作，意味着面临工作环境的剧变、薪酬待遇的锐减、工作压力的提升等等挑战，从实际出发是性价比不高的。但为何有人宁愿弃高就低、通过激烈竞争走上这个岗位？情怀与追求是一大要素！但缺少正常合理的长效机制，仅仅依靠情怀和资金保障每年通过换血的形式增加新鲜血液，这样的路能走多久、能走多远值得深思！

4.3 路在何方

根据目前的制度规定，社会招聘的乡村规划师原则上任期为5 年，其它类型的为2 年。任期满后可以续聘，考核优秀者有机会进入事业单位招聘的定向名额之中。但大多数乡村规划师对任期结束后的前路感到迷茫，相关调查显示约四成以上的人因种种原因不愿留任。乡村是规划行业的广阔舞台，但并不一定适合每一位规划师。首先村庄规划仅仅是规划体系中的一个小部分，投身于乡建的时间过久也许会使自己的专业道路愈发狭窄和聚焦，导致在未来缺少选择的机会，这本身即是一把双刃剑；其次乡村的舞台也并不一定能让每一位规划师发挥才能或者达到预期的效果，所以面临选择时常感路在何方？实践发现乡村规划师制度本身还有许多提升和完善的空间，需要在未来大力改进。

5、乡村规划师的改革方向

成都的乡村规划师来源渠道起初有5 个，在2020 年的管理办法中减少为4 个，其中只有社会招募是主力，但这种方式也并不是最优解，只有颠覆性的改革才能摒除弊病，开创乡村规划师事业的新局面。

社会招聘适合经济发达地区，政府财政可以承担。在大多数经济欠发达地区，这种方式增加了政府财政的负担，可操作性不强。建议乡村规划师来源方式大改革，最好能在乡镇国土所的基础上增加1 个正式编制（或者采用目前流行的事业编制聘用合同制，定岗定编、编不随人流动），通过统考的方式选拔人员，为每个乡镇配备1 名专职乡村规划师，基本能够满足乡镇规划建设方面的需求。

6、完善乡村规划师制度的参考建议

完善乡村规划师制度需要充分吸收借鉴先行案例的经验，做到取长补短、直击要害，最大限度的解决问题，使此项制度发挥更大效能。提出以下几点建议：

6.1 加大重视力度

目前国内有不少地区进行了乡村规划师制度的先行实践，但大多是市级层面、鲜有省级层面，始终缺乏国家层面的相关政策和统一标准等顶层设计。领导重视非常重要，关系着制度的成败。建议国家层面总结各地的实践经验，由自然资源部出台相关政策和标准，建立国家乡村规划师体系在全国推行，作为乡村振兴战略的一个支撑点。

6.2 提高薪酬待遇

首先，“成都模式”的缺点剖析中就总结到乡村规划师待遇偏低的问题，这与高流失率也有着密不可分的联系。建议根据乡村规划师个体的实际情况逐一或逐层次确定薪酬待遇，不搞“一刀切”。综合考虑工作经验、技能水平、资历、持证情况等因素，使薪酬待遇合理、与其自身属性和工作强度相匹配，至少不低于市场行情。此举才能最直接的调动潜在人员积极性，从根本上解决一大问题，有利于技术队伍持续扩充、发展壮大。最好是将乡村规划师岗位纳入正式编制，解决他们的后顾之忧，这样比提高待遇效果更好。

6.3 改革来源渠道

目前成都的乡村规划师来源渠道有4 种，其中只有社会招聘是主力，志愿者类型作用较小且不持续，选派挂职数量极少。实践发现这样的来源渠道贡献率极不均衡，改革要以达到最优效果为目的。

志愿者来源方式可以取消，因为效果有限只是一种体验。云南省自然资源厅日前发文规定系统内公职人员节假日回乡提供规划志愿服务是启示和引领，建议政府出台相关规定派遣规划系统内的公职人员轮流下乡任全职的乡村规划师，即增加选派挂职数量。如果放弃原有的来源渠道，将岗位纳入正式编制（或聘用合同制），全职且长期稳定则是最好办法。通过改革来源渠道可以将资金用在刀刃上，也可彻底解决乡村规划师是“编外人员”的弊病，不失为一种积极尝试。

6.4 优先属地选择

目前我国农村地区对乡村规划师的需求量相当巨大，要调动相关人员的积极性，给予他们对服务地的优先选择权则非常重要，即优先属地选择。建议以乡情乡愁为纽带、以家乡情怀为依托，广泛动员和引导他们“回老家”驻村，充分激发回报家乡、服务家乡、为家乡做贡献的精神。在乡村规划师选择时建议优先本地籍的人员。

“讲乡音、话乡情、谋乡事”，不仅能极大激发乡村规划师建设美好家乡的情怀，更能缩短对村民村貌村情的熟悉过程，便于迅速进入工作状态，有效找准村民难点、痛点“对症下药”，让服务情节更深，让规划成果更加好用。这种方式更有利于各得其所、创造双赢，更能体现乡村规划师的责任心、使命感和主动性，对工作满意度和工作成效提升均大有裨益。

6.5 推进团队发展

规划行业的普适性、复杂性决定了对从业人员的要求相当之高，长期以来需要他们是“全科医生”和“杂家”。乡村规划师在工作中遇到的问题远不止乡村和规划本身，要求复合型人才的趋势也日益明显。而个人的才能、精力、认知均是有限的，如果增加正式编制的方式难以实现，那么乡村规划师从个人服务转化到团队服务或许是解决问题的良策。

建议乡村规划师可以从个人担任转化至公司化运作，特别是资源整合、优势互补的复合型团队。团队的好处是显而易见的，专业素养和沟通能力更容易满足要求、内部可以协调，也能更稳定的提供服务，有利于业务的可持续发展。

结语：

因乡村振兴政策的不断推进，乡村规划师将逐渐演变为时代潮流。2019 年自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》[自然资办发〔2019〕35 号]明确提出：鼓励引导大专院校和规划设计机构下乡提供志愿服务、规划师下乡蹲点，建立驻村、驻镇规划师制度。政策和现实等多方需求导致未来3～5 年或将成为乡村规划师大增长时期，这对乡村规划师制度契合性、实用性提出了更高的要求。

乡村规划师是支撑乡村振兴战略贯彻落实的重要抓手，也是实现乡村人才振兴的重要途径，更是推进新时期乡镇国土空间规划和“多规合一”实用性村庄规划的有力后盾和国土空间传导最后1km 的排头兵。当前我国的村庄规划工作正面临巨大的需求和挑战，农业农村现代化还任重道远，乡村规划师必不可少、大有可为！通过不断探索与改革后的乡村规划师制度也必将更加适应时代需求，为乡村振兴做出更大贡献！