家庭政策的三维框架与建构逻辑——从韩国经验看我国“三孩”时代家庭政策

于 萌

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023）

一、研究缘起

第七次人口普查数据显示，2020年全国人口相比于与2010年第六次人口普查时增加了7205万人，增长5.38%，年平均增长率为0.53%，比2000年到2010年的年平均增长率下降0.04个百分点[1]。这表明我们正面临持续性低速增长人口态势。从政策面来看，自2013年“单独二孩”政策以来，在不到10年的时间里，我国人口生育政策出现从严格计划生育向全面“三孩”政策的跨越性转变。短期急剧的政策转变体现出低生育带来的高度人口压力，以及由此对经济和社会发展带来的冲击。但从政策效果来看，无论是“二孩”还是“三孩”都远远未达政策理想预期。自2018年开始，生育政策调整带来的生育效应逐步减弱，出生人口数开始下滑。2019年出生人口降至1465万人，2020年进一步下滑至1202万人。2020年我国的总和生育率为1.3，远低于2.1的人口更替水平[2]。对此，完善低生育时期的现代家庭政策成为学术界的一个基本共识[3]。家庭政策应当如何构建，如何从国外家庭政策的相关实践中汲取经验和教训，从而确保家庭政策的有效性，成为我国家庭政策研究的前沿课题。

家庭政策与家庭成员在家庭生活中所经历的社会风险息息相关。进入后工业社会，由于社会风险的转型，家庭政策所指向的政策目标发生了较大变化。传统家庭政策的核心议题为应对男性生计抚养者陷入社会风险时的家庭收入保障政策。但随着女性就业率的增加，以及男女平等理念的扩散，家庭政策的构成和形式发生较大变化。特别是20世纪90年代中期以来，家庭“照顾空白”“低生育”等一系列新社会风险凸显。工作与家庭平衡政策在全世界扩散，为劳动力市场政策、家庭政策和福利政策提供了新的接口，扩大了家庭政策的范围和内容。家庭政策的介入更多地转向满足家庭成员平衡工作与家庭的需求，关注家庭经济负担的社会化、照顾劳动的社会化以及平衡性别分工。其对应的三条逻辑分别为有薪劳动的“去商品化”、家庭照顾的“去家庭化”以及性别分工的“去性别化”三个重要维度，三者的动态平衡与均衡发展对政策实施效果尤为重要。

在家庭政策的典型国家研究中，我国学者更多地将目标放在瑞典、法国等西方发达国家[4-5]，但对韩国家庭政策的分析也不容忽视。首先，韩国与我国同受儒家思想和家庭价值观的影响，在社会保障制度和政策偏好上，相比西方国家有更多相似之处。其次，韩国与我国类似，都曾为控制人口数量实行计划生育政策，但随着生育率下降，21世纪起韩国的政策范式从“限制生育”转变为“鼓励生育”，构建了系统全面的家庭政策体系，其政策转型的过程对我国具有重要的借鉴意义。再次，近年韩国家庭政策规模的扩大与生育率下降之间的反差，为家庭政策全面系统的分析提供了更为丰富的研究资料。为此，本文从政策过程视角出发，立足于家庭政策的去商品化、去家庭化、去性别化三个维度及其建构逻辑，系统分析韩国家庭政策的发展历程和政策效果，为三孩政策时代我国配套生育政策的构建和家庭政策的转型提供启示和政策意见。

二、家庭政策分析的三维框架：去商品化、去家庭化、去性别化

研究家庭政策的难点通常为如何界定其核心概念“家庭”。一般来说，家庭政策中“家庭的要素”是不确定的。在现代社会中，家庭的经济生产功能更多地被社会化大生产所代替，但家庭养育子女和赡养老人等传统功能依然在延续，并呈现出多种多样的方式[6]。在社会服务普遍发展的现代社会，社会化的照顾服务替代了部分家庭的照顾功能，尤其在养老服务上体现得较为明显。为此，在现代家庭政策研究中，更多地将家庭的重点转移到儿童，即家庭的核心是“有儿童的家庭”[7]。在本研究中，家庭政策的范围局限在对“家庭养育儿童”的支持，关注育有儿童家庭的收入和照顾议题。以此为基础，从去商品化、去家庭化和去性别化三个维度出发，探索家庭政策背后的理论基础和建构逻辑。

去商品化（Decommodification）①的概念被引用最多的是考斯塔·艾斯平-安德森在《福利资本主义的三个世界》中的定义。考斯塔·艾斯平-安德森以马歇尔（T.H.Marshall）的社会权利理论为基础，通过去商品化这一概念论证了资本主义商品化逻辑和劳动者的应对方式，他认为近代社会社会政策产生的背景在于人的需求和劳动力的商品化，促使人的福利不得不依赖于金钱关系。如果个人没有财产，为了生存就需要将自己的劳动力作为商品在劳动力市场中出售，并难以摆脱对工资的依赖。考斯塔·艾斯平-安德森认为劳动力市场上被商品化的劳动者为应对潜在的年老、疾病和失业等社会风险，需要争取一定程度的去商品化权利，由此将去商品化的概念定义为“个人福利相对地独立于其收入之外，又不受其购买力影响的保障程度”，即个人和家庭成员可以在不参与劳动力市场时，也能维持适当的生活水平[8]。在去商品化的概念中，不仅包括了收入，同时也包含获得社会福利的资格和权利，由此去商品化这一概念越来越多地被应用于社会权利质量的衡量指标[9]。将去商品化的概念应用于家庭政策中时，可以理解为针对有儿童的家庭的收入保障政策。家庭因养育儿童会增加经济支出，但养育儿童也可能会造成劳动者收入减少。因此，针对有儿童家庭的收入保障政策是调节有无儿童家庭生活费用差距的再分配调节手段。从社会政策发展的历史来看，最典型的对儿童养育经济支出进行社会分担的政策工具就是儿童津贴和养育津贴等津贴制度。

去家庭化（Defamilialization）概念的发展起源于社会性别视角下对去商品化概念的批判。李斯特（Lister，1995）等学者认为，去商品化的前提需要完成劳动力的商品化，因此，去商品化实际上仅适用于商品化的“个人”。在工业社会，劳动力市场上的劳动者以男性为主，而劳动力市场以外承担家庭照顾劳动的女性则难以成为去商品化的对象。即便女性进入劳动力市场，与男性劳动者相比在去商品化程度上也存在较大差异[10]。因此，去商品化这一概念忽视了现实社会中家庭的性别分工问题。一方面，男性劳动者的去商品化离不开女性的家庭照顾劳动，家庭照顾劳动的价值常常被忽视。另一方面，女性想要获得同样的社会权利就需要从家庭内部照顾劳动和家务劳动中独立出来。部分学者就提出了去家庭化的概念用于补充去商品化[11]。去家庭化被定义为成年人通过劳动力市场或社会保障制度，可以不依赖家庭而满足基本的生活需要[12]。考斯塔·艾斯平-安德森在之后的研究中也强调了“去家庭化”这一指标的重要性，他认为去家庭化并不意味着反家庭，而是指通过国家或市场来提供福利，以帮助家庭减轻照顾责任，以此来减轻家庭负担，减少个人对亲属关系的福利依赖[13]。

如何定义和衡量去家庭化目前仍存在较大争论，主要围绕着两种立场展开。第一种立场认为“去家庭化”的对象单位为家庭，去家庭化政策应包括为减轻家庭照顾负担而提供的现金和服务政策[14]；第二种立场则将去家庭化的对象视为女性，认为减轻女性对男性生计抚养者的经济依赖，提高其自律程度的政策为去家庭化政策[15]。根据第一种立场的观点，去家庭化政策包括减轻家庭经济负担和照顾负担的所有生育和养育社会化政策。这些政策又可以分为两部分：一部分为儿童津贴等经济补偿项目，另一部分为托育服务、产假和育儿假等保障女性就业的支持政策。主张第二种立场的大多为批判性别分工不平等的女性主义学者，他们将去家庭化的重点视为女性不受婚姻关系的影响，其政策范围更加广泛。

梳理家庭政策的历史可以发现，以现金津贴为中心的收入保障政策和减轻照顾负担的服务支持政策的目标和效果存在较大差异。例如，在以生计抚养者的男性照顾劳动者的女性以及儿童组成的家庭中，经济支持的重点在于降低家庭养育的经济负担，预防家庭和儿童贫困，其目的并不是减轻女性的照顾负担。而托育服务供给就是通过照顾劳动的社会化，减轻家庭，尤其是女性的照顾负担，保障女性参与劳动力市场的权利。结合以上观点，本文将收入相关的政策视为去商品化政策，而将托育服务供给视为去家庭化政策。按照这一分类标准，产假和育儿假政策则兼具双重属性。产假和育儿假主要目的在于防止女性因生育和养育而中断就业，有利于保障劳动者的劳动权和父母权。一方面，在提高女性经济自由和独立性上具有一定的去家庭化属性。另一方面，劳动者因家庭照顾而暂时离开劳动力市场时，产假和育儿假津贴又承担着重要的收入保障功能，使其又兼具了去商品化的特性（见表1）。

表1 家庭政策的三重维度及典型政策工具

去性别化（Degenderization）的概念受到关注主要是工作与家庭平衡政策成为核心议题以后。去家庭化政策主要目的在于推动家庭照顾劳动的社会化，让女性可以在工作和家庭中进行自由“选择”。但政策实践表明，女性仍然会面临着劳动者和照顾者的角色选择，甚至大部分女性在进行市场劳动的同时，还要承担一部分照顾劳动和家务劳动。但在男性劳动者身上很难发现这样的情况。甚至去家庭化政策的扩大反而加重了女性的照顾负担，同时强化了对女性在劳动力市场的性别歧视，引发所谓“福利国家悖论”，缓解家庭关系中不平等的性别分工成为家庭政策新的关注焦点[16]。尼金克（T.Knijn）和莱默（K.Kremer）认为，提升女性在照顾问题上的社会权利有两种策略：第一，对照顾劳动的价值认定，即对家庭照顾劳动进行“补偿”；第二，照顾劳动的去性别化，即营造男性参与照顾劳动的条件，推动两性在再生产劳动中的平等参与[17]。刘易斯（J.Lewis）也指出改变男性和女性在照顾劳动中的分工是去性别化的主要议题[18]。因此，去性别化需要在公私两个领域同时实现两性平等参与，即男性也需要成为家务和照顾劳动的参与主体。并且，随着低生育问题在全社会的扩散，越来越多的学者关注政策的去性别化层面。部分研究表明男性参与家务劳动不仅可以降低离婚风险，同时对提高生育率也有积极的影响[19]。在社会政策领域最典型的政策就是父亲育儿假。

梳理现代家庭政策的发展历程可以发现，去商品化、去家庭化和去性别化这三个维度随着家庭成员所面临的社会风险的变化而不断演进。三个维度作为家庭政策的“理想类型”，既相互独立，也层层递进、相互补充。从诸多发达国家的家庭政策实践结果可以发现，即便营造了保障女性就业的政策环境，若家庭照顾负担问题没有解决，也很容易使女性陷入工作与家庭冲突的困境。即便通过转移支付分担了家庭养育的经济成本，但若没有改变传统性别分工，也很容易将养育负担转嫁给女性，难以从根本上减轻家庭的照顾负担。因此，家庭政策的三个维度就如同“三驾马车”，为帮助家庭成员抵御与家庭相关的社会风险，在建构现代家庭政策时需要其共同发力并形成合力，共同应对家庭所面临的新社会风险。

三、韩国家庭政策的发展历程与政策效果分析

从20世纪60年代到80年代末，韩国政府为控制人口数量实行了“限制生育”政策。20世纪末，韩国生育率逐年降低，低生育和老龄化从社会常态转化为社会危机。为缓解生育率持续下降的趋势，韩国政府转变政策范式，扩大家庭政策的规模和范围。

（一）从“限制生育”到“鼓励生育”：韩国家庭政策的发展历程

1.补缺型家庭政策向普惠型家庭政策过渡（21世纪以前）

韩国最早的家庭制度起源于保护女性劳动者的产假制度。1953年韩国政府颁布《劳动基准法》，规定女性劳动者可享受60天产假。但由于没有明确规定产假期间工资支付问题，在1987年男女就业平等法颁布之前，产假仅是有名无实的制度，女性通常会因结婚生子而中断就业。1987年韩国政府颁布了《男女雇佣平等法》，正式规定女职工在生育后可享受9周的产假，其间收入替代率为100%，由企业来承担。同时规定养育不满1岁儿童的女性可以享受43周的育儿假。

20世纪80年代以前，韩国政府针对家庭的收入保障政策主要通过社会救助的方式，为低收入家庭提供最低生活保障。儿童照顾机构大多以贫困儿童为对象，仅为低收入家庭的儿童提供照顾服务。随着工业化进程的加快，核心家庭快速扩散，家庭规模不断缩小，加之女性受教育水平提升，劳动力市场参与率大幅增加，随之而来的就是工作与家庭冲突所引发的儿童照顾空白，以及生育率快速下降的问题。1991年韩国政府制定了《婴幼儿保育法》，规定照顾机构的主体是国家，因工作、疾病等不能照顾婴幼儿的低收入家庭可享受公共托育服务，地方自治团体、法人和个人可通过多种渠道设立托育机构。《婴幼儿保育法》的实施，表明韩国政府开始强化国家的儿童照顾责任，但政府并没有制定相应的财政预算，实际上家庭政策仍然停留在低收入和贫困家庭的收入保障层面。

2.普惠型家庭政策的胎动（21世纪初）

进入21世纪，低生育和人口老龄化问题在韩国急速扩散。2000年韩国的总和生育率下降至1.47，同时65岁以上人口比例超过7%，“低生育、老龄化”成为韩国社会的核心议题。为此，韩国政府先后颁布了《低生育老龄化社会基本法》、中长期托育计划等多项政策，一方面扩大托育服务供给，减轻家庭照顾负担，在扩建公办机构的同时，放宽准入资格，鼓励民办机构参与婴幼儿托育服务供给，政府为民办幼儿园提供基础设施建设和人力成本的经费补贴，同时为低收入和贫困家庭提供托育费用补贴，以帮助其减轻儿童养育的经济负担。另一方面，为缓解劳动者工作与家庭冲突问题，2001年韩国政府制定了《母性保护法》，将产假由60天延长至90天，并规定由雇佣保险支付产假津贴，以保障产假的落实，而育儿假也从无薪变成带薪休假，且男女劳动者均可以享受，由雇佣保险每月定额支付。

2009年李明博总统执政后，为缓解生育率下降的趋势，进一步减轻家庭的负担，实行全面“免费儿童照顾”，将免费儿童照顾对象从低收入家庭的儿童扩大到所有0～6岁儿童，不仅加大了补贴的力度，同时也保障家庭的“可选择性”。一方面，实施了儿童托育服务券（Voucher）制度，政府为所有机构托育的儿童提供费用补贴，根据家庭收入情况差额支付。另一方面，为不选择机构托育、居家照顾的儿童，每月提供10万～20万韩元（约合500～1000元人民币）的养育津贴②。

3.普惠型家庭政策的全面发展（2013年以后）

朴槿惠政府后，为进一步强化儿童照顾的国家责任，取消了养育津贴中家庭收入水平以及双职工家庭等条件，为84个月以下所有选择居家照顾的儿童提供10万～20万韩元的家庭养育津贴。为了进一步确保育儿假政策的落实，将育儿假延长至52周，男女职工在子女8周岁以前均可休假。同时将育儿假津贴按月工资的50%定额支付③。为鼓励男职工参与育儿，开始实行“父亲月”政策，男职工可领取第一个月100%收入替代率的育儿假津贴，到2016年又延长至三个月，以鼓励男职工和女职工在劳动力市场和家庭照顾劳动的平等参与。

韩国政府投入了大量的公共财政资源，不断扩大政策规模，但依然没能挽救生育率下降的趋势。文在寅政府后，以“营造全面幸福社会”为目标，重视家庭政策的包容性，尤其强调平衡工作与家庭。为提高托育服务的可及性和质量，文在寅政府增加托育服务的供给类型，除基本托育服务外，新增夜间延时托育和24小时托育等项目类型。家庭可选择不同的托育服务，政府根据儿童年龄和服务类型提供补贴，以满足家庭个性化、多样化服务需求（见表2）。为给儿童营造健康成长的环境，增进儿童的基本权利和福祉，2018年韩国国会通过了《儿童津贴法》，从2018年9月起为育有0～6周岁儿童、收入90%以下的家庭每月支付10万韩元（约合人民币500元）的儿童津贴。2019年9月将儿童津贴的对象再次扩大到所有7周岁以下的儿童，以此实现普惠性儿童津贴支付。2022年起，儿童津贴的支付对象再次扩展至8周岁以下儿童，并新设婴儿津贴，24个月以下婴幼儿每月可领取30万韩元的婴儿津贴。

表2 韩国婴幼儿托育服务费用补贴（单位：韩元/每月）

（二）渐进式发展抑或政策范式转型：韩国家庭政策的效果分析

梳理韩国家庭政策发展历史可以发现，韩国在30余年的时间内实现了“限制生育”到“鼓励生育”的政策转型。为改变传统性别分工以及补缺型家庭政策应对新社会风险的不足，在制度设计上，参考北欧的双薪型家庭政策，试图通过积极的政策介入维持劳动者的工作与家庭平衡。尤其在2009年“免费儿童照顾”政策实施之后，韩国针对家庭政策的公共财政支出和政策规模不断扩大，在减轻家庭子女养育的经济负担和照顾负担上取得了较为积极的效果。从现代家庭政策的典型代表托育服务供给来看，韩国儿童的托育率水平逐年升高（参考表3），2019年0～2岁儿童的托育率甚至超过了瑞典④。但从政策效果来看，现代家庭政策最直接的政策目标是保障女性就业和提高生育率。2020年韩国全国最低的总和生育率为0.84，女性就业率为57.69%，低于OECD平均水平（61.25）⑤。由此可见，韩国的家庭政策可以说实现了渐进式发展，但并没有完成从家庭主义向双薪制家庭政策范式的转型。这一点在家庭政策去商品化、去家庭化和去性别化三个维度发展的不充分和不均衡两个层面表现得尤为明显。

1.庭政策发展的制度性不充分

第一，近年来韩国政府尤其重视对养育子女家庭的收入补贴。在养育津贴、儿童津贴加婴儿津贴多重举措并行下，养育婴幼儿的家庭最多可每月领取60万韩元（约合人民币3000元）的经济补贴。慷慨的津贴支付在去商品化上成效如何呢？相关研究结果表明，2018年儿童津贴制度实施之后，韩国家庭的食品和医疗费用支出降低，但教育和托育服务费用反而增加。一方面，长期的“教育热”使得教育支出一直以来都是韩国家庭的重要支出项目，现行的现金补贴金额实际上难以弥补高昂的托育费用和教育费用支出。另一方面，儿童的学龄期一般为18岁，而当前韩国的儿童津贴和养育津贴仅为8周岁以下儿童提供，从生命周期视角来看，在缓解家庭经济负担上仍有很大不足。

第二，尽管韩国政府在较短的时间内就实现了普惠性托育服务的制度全覆盖，并构建了包括公共服务供给、服务券以及家庭养育津贴制度在内的制度体系，但韩国的托育服务政策仍然呈现出隐性家庭主义的特征。主要表现在：其一，托育服务供给以市场为中心的动员机制；其二，以费用为中心的补贴机制；其三，家庭化的典型政策养育津贴制度的实行。托育服务供给是通过照顾劳动的社会化分担机制，减轻家庭的照顾负担。但分担家庭照顾劳动过程中主要照顾责任是由国家承担还是市场承担，其政策效果可谓大相径庭。一直以来，韩国政府在托育服务供给中的角色始终停留在筹资者上，公办托育服务的比例长期维持在5%左右，近年来才超过10%（见表3）。尽管韩国政府通过慷慨的服务券支付提高了家庭购买市场服务的能力，但长期以市场为中心的托育服务供给模式，造成了托育服务市场的不稳定且服务质量低下的弊端。家庭对市场化托育服务的不信任，使得儿童照顾社会化分担机制难以真正减轻家庭的照顾负担[20]。尽管韩国婴幼儿的托育水平较高，但韩国女性仍然保持着M形的就业模式，25～35岁女性中断就业的主要原因仍然是子女照顾[21]。因此，可以推断，在韩国托育服务供给在一定程度上减轻了家庭照顾负担，但难以真正帮助女性劳动者平衡工作与家庭，以市场为主体的托育服务供给模式在很大程度上削弱了家庭政策的去家庭化水平。

表3 1990—2020年韩国儿童托育相关数据（单位：%）

第三，韩国的男女职工可以享受OECD国家中最长的带薪育儿假，但韩国的产假和育儿假的去商品化、去家庭化和去性别化效果都不令人满意。2018年韩国雇佣保险的统计数据显示，在韩国使用育儿假的劳动者占整体劳动者比例不足20%。韩国的产假和育儿假制度与雇佣保险捆绑，只有参加雇佣保险的正规劳动者才能享受休假和津贴待遇。而在韩国二元化劳动力市场结构中，约50%的女性都是非正规劳动者，这使得大量的女性被排斥在产假和育儿假的门外[22]。同时一直以来育儿假制度都是女性的“专利”，享受育儿假的劳动者中，女职工的比例超过90%，男职工使用率极低，使得性别平等的政策效果难以实现。究其原因，首先，育儿假津贴收入替代率平均约为休假前工资的40%。研究结果表明，男性不使用育儿假主要原因是“经济问题”[23]，即过低的收入替代率使得男职工放弃育儿假。其次，韩国平均每周劳动时间居于OECD国家首位，在高强度长时间的劳动市场惯例下，企业对育儿假政策的容纳度相对较低，尤其是对男职工。同时社会文化对男性参与育儿的态度也并不积极，这就造成了大量男职工“有假不敢休”的局面。

2.家庭政策发展的结构性不均衡

以双薪制家庭政策的典型代表瑞典为例，20世纪40年代末开始实行儿童津贴制度，以保障养育子女家庭的收入。20世纪70年代起发展托育服务，以填补女性参与市场劳动而引发的照顾空白。20世纪90年代中期开始推进育儿假的个人化，维持性别分工的公平与平等，以此实现了家庭政策去商品化、去家庭化和去性别化的顺次层层递进式发展。韩国的家庭政策虽起步较晚，但从20世纪80年代的产假和育儿假政策，到2009年“全面免费儿童照顾”，再到2018年儿童津贴制度的实行，以双薪制家庭政策为基调，注重平衡工作与家庭。但从政策发展的过程来看，韩国家庭政策的发展顺序略有不同。相比于瑞典的去商品化、去家庭化和去性别化的顺次发展，韩国的家庭政策优先以去家庭化为目标发展而来。究其原因，驱使韩国家庭政策发展的动因为后工业社会的低生育问题，韩国政府为了尽快扭转生育率下降的趋势，试图通过政策干预降低影响生育意愿的家庭照顾负担和经济负担，因此优先进行托育服务供给和费用补贴。并且韩国家庭政策的发展历程始终围绕着如何提高生育率水平而展开，这就使得现代家庭政策的核心议题平衡工作与家庭这一政策理念很难在韩国的家庭政策中得到真正的贯彻落实。

从图1韩国典型家庭政策各年度财政支出情况来看，3～5岁儿童早教费用补贴和0～2岁儿童托育费用补贴的财政支出的增长速度最快且规模最大。相较而言，家庭养育津贴和产假、育儿假津贴的财政支出水平较低。因此，韩国的去家庭化政策不仅得到了优先发展，而且占据了家庭政策中的核心地位，造成了家庭政策三个维度的失衡。长久以来，在以社会保险为中心的社会保障体系和男性为中心的长时间劳动规制下，女性劳动者的产假和育儿假与“劳动关系”和“社会保险”捆绑，更加限制了家庭政策的去商品化和去性别化，在很大程度上影响了女性劳动者劳动权和父母权的同时保障。这使得韩国家庭政策在政策设计上呈现显性的去商品化、去家庭化和去性别化特征，实则在隐性的家庭主义和传统性别分工固化的作用下，既难以保障女性就业，也难以减轻女性的照顾负担。

图1 韩国典型家庭政策各年度公共财政支出情况

四、三孩时代我国应如何建构家庭政策

人口结构和家庭结构的变化成为当今世界最主要的社会风险之一。西方发达国家在工业化时代收入受损这一社会风险在一定程度上得到控制，因此，在后工业社会，将社会政策的重心转移到平衡工作与家庭上，奠定了现代家庭政策的基调。然而当今的东亚社会普遍面临着工业社会和后工业社会的新旧社会风险并存的问题，同时面临着儿童养育的经济负担、照顾负担，工作与家庭冲突和不平等的性别分工等多重问题并发，这就使得东亚家庭政策发展环境先天不足，增加了政策体系建构和完善的复杂性和难度。从韩国的经验来看，家庭政策的发展需要兼顾去商品化、去家庭化和去性别化的三重维度，保障家庭政策的充分发展。但当多重现实挑战并存时，也要维持家庭政策发展的动态均衡，阶段性有所侧重，并灵活有效地运用政策工具。同时也要注意政策运转的文化语境，以避免“水土不服”而引发的政策失灵问题。

长久以来，我国的家庭常常被视为福利供给主体，却很少被视为福利提供对象。改革开放之后，在“减轻国家负担、增加家庭和个人责任”的方针下，面向家庭的基本公共服务和福利制度主要聚焦于困难家庭和问题家庭[24]。当前在少子化、老龄化等结构性变化的冲击下家庭的脆弱性逐渐呈现。三孩政策实施后，完善生育配套政策的政策导向为现阶段我国的家庭政策奠定了基调，为我国家庭政策向发展型、积极型家庭政策转型提供了动力。三孩政策实施后，我国的家庭政策有了突破性发展。四川攀枝花等地率先为生二孩、三孩的家庭每月发放500元育儿补贴，直至孩子3岁，推动了我国现金转移支付从对困境儿童和弱势儿童的经济补贴转向多子女家庭。全国多地开启0～3岁婴幼儿普惠性托育服务试点，并且设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，从服务供给和费用补贴层面减轻家庭的子女养育负担。此外多地推出了延长产假和增加陪产假的政策。如江苏规定女职工产假延长至158天，同时增加15天男性陪产假。河南和海南等地，将产假和护理假增至190天，男性可享受30天护理假，同时，增设育儿假。北京等地出台政策，规定子女满3周岁前，夫妻每人每年可享受5个工作日的育儿假。建议：

第一，扩大优质托育服务的供给，提升去家庭化水平。托育服务发展的质量是关键，相比托育机构的数量，服务的地理位置和经济上的可及性以及服务质量更为重要[25]。为此各级政府应充分发挥筹资者、提供者和监管者的角色和作用，以确保托育服务有质有量有效发展。在供给机制上，可充分利用现有的公共资源，将公办幼儿园的托育服务供给下延至0～3岁婴幼儿，实现保教一体化。同时多渠道发展托育服务，以社区为平台，通过政府购买社会服务的形式提供相关服务。政府购买服务可通过两种具体形式：一是岗位购买制。政府可以在社区购买一定数量的服务岗位，用于为婴幼儿提供基础性照顾服务。二是项目购买制。地方街道、社区可以根据自身实际需求，以项目合同形式向社会组织购买服务。这些服务主要满足部分特殊群体服务需求，或者作为服务叠加的形式为社区儿童提供更优质的服务。

第二，完善多层次收入保障政策，提升去商品化水平。从韩国的经验来看，具有去商品化属性的儿童津贴和养育津贴通常在减轻家庭照顾经济负担上杯水车薪，并且小额普惠的津贴支付会使有限资源被高度分散，影响其他政策效果的实现。鉴于目前我国的国情，针对养育儿童的家庭应建立多层次的收入保障政策体系。扩大现有儿童津贴的支付范围，覆盖更多育有儿童的贫困家庭，以预防家庭和儿童贫困。对中等收入家庭和双职工家庭，应加大税收优惠力度，加强对子女托育、教育和医疗费用的经济补贴和养育支持，并且税收减免的制度设计应更加倾斜于多子女家庭，进一步减轻家庭养育的经济负担。

第三，完善生育津贴社会统筹机制，营造劳动力市场的家庭友好氛围。带薪休假政策是保障劳动权和服务权的重要手段，全面三孩政策实施后，对于延长带薪产假、推行带薪育儿假政策的呼声越来越高，但目前在我国还未就儿童社会照顾及其公共责任达成社会共识，在生育友好型社会环境和家庭友好型企业环境尚未成熟时，产假和育儿假期间的成本由企业和个人承担的政策环境下，延长产假、实行育儿假反而会增加女性就业和职业发展的壁垒。目前，韩国、日本等OECD国家主要通过雇佣保险支付产假和育儿假津贴，我国的生育保险与医疗保险合并实施后，生育医疗待遇纳入医疗保险，由医疗保险统筹结算，但是产假津贴的社会统筹机制还不完善，在讨论延长产假或实行育儿假之前，应完善生育津贴的社会统筹机制，强化国家和社会的责任，以减轻企业的用工成本。一方面，要稳健生育保险基金，建立政府、雇主和劳动者分担机制，减轻企业用工成本，实现社会责任共担机制。另一方面，要扩大保险的覆盖面，鼓励和监督企业和劳动者积极参保，将政策覆盖面扩大到非典型就业者，使其也能享受医疗津贴和产假津贴待遇，在全社会营造家庭友好型企业和社会氛围。

第四，强调社会政策的去性别化。从韩国的经验可知，以女性为主要对象的“育儿假”成效甚微，反而还会增加女性就业和职业发展的壁垒。要以“去性别化”为前提，以“配额”的方式进行制度设计，对男女双方共同设置最低时长，而后总额时长中的剩余时长可由夫妻双方自由分配。通过男女共同的育儿假政策，要求男性也加入儿童照顾中来，避免女性因育儿假而遭到劳动力市场的歧视。

注释：

①去商品化的概念最早是由波兰尼（Polanyi）在1944年提出，并由克劳斯·奥菲（Claus Offe）于1972年和1984年在其著作中将概念具体化。奥菲在研究资本主义原始积累的正当性矛盾时，将诱导更多劳动者进入劳动力市场的政策称为“商品化”政策，将使劳动者在一定程度上摆脱劳动力市场的政策称为“去商品化”政策（Esping-Andersen，1999：43）。

②韩国从21世纪初期就开始讨论实行儿童津贴制度，2006年“低生育和高龄化社会基本计划”中提出了儿童津贴制度的具体条文，但巨大的财政压力阻碍了普惠型儿童津贴制度的实施。取而代之从2009年5月开始实行养育津贴制度，最初养育津贴的给付对象为月收入低于159万韩元（以4口家庭为基准，约合人民币9000元）的贫困家庭，优先给付给0～1岁的儿童。此后朴槿惠政府将养育津贴的支付对象扩大到所有5周岁以下居家养育的儿童，根据家庭收入情况提供每月10万～20万韩元的养育津贴。文在寅政府后，将养育津贴的支付范围再次扩大到84个月以下所有儿童，为所有选择家庭照顾的儿童按年龄每月支付20万（0～11个月）、15万（12～23个月）和10万（24～86个月）韩元的费用补贴。

③2019年起，韩国育儿假津贴按工资50%定额支付。前三个月上限150万韩元，下限70万韩元，其余时间上限120万韩元，下限70万韩元。男性育儿假前三个月按月收入100%支付。

④数 据 参 考https：//stats.oecd.org/Education and Training database。

⑤数据参考2020年OECD Data Employment Rate。