世界开放大学治理结构和治理体系探析与启示

侯松岩

(国家开放大学，北京 100039)

一、引言

自从1969年英国开放大学建立以来，单一模式开放大学走过了50多年的历程，其大规模的教学方式培养了数以万计的学生，为促进高等教育大众化做出了不可磨灭的历史贡献，进而得到国际社会广泛认可。[1]半个世纪以来，开放大学蓬勃发展。约翰·丹尼尔爵士以学生规模为分类标准，将学生规模超过十万人的称之为“巨型大学”，[2]将学生规模超过百万人的称之为“超级大学”。[3]按照这个标准，截至2021年，中国有18所“巨型大学”，而国家开放大学以488万在校生的规模(1)数据来源：国家开放大学内部资料。成为世界最大的大学。

然而，面对规模如此庞大的大学，如何治理并提供高质量的教育，特别是在新冠肺炎疫情的背景下，面对高等教育格局发生的显著变化，开放大学如何在竞争中立于不败之地，并满足学生不断增长的多样化教育需求，这是每一所“巨型大学”“超级大学”都需要解决的重要问题。当前，在世界范围内，开放大学的治理和管理方面取得了一定的进步，但是总体而言还有很多目标尚未实现，与高质量的传统大学存在一定差距，这一情况也符合中国的情境。在这样的背景下，建立起完善的组织体系，从而构建良好的开放远程教育体系，实现大规模与高质量相匹配的目标，就成为当下开放大学面临的关键任务。本文以开放远程教育机构治理模型为基础，以世界上五所开放大学为依托，尝试分析开放远程教育机构完善的治理结构和治理体系，以期为我国开放大学的治理提供参考和借鉴依据。

二、开放远程教育机构治理模型

关于对高等教育机构的治理研究，国内外学者均有所涉猎。随着信息技术的快速发展以及在高等教育领域的应用，学者对于采用信息技术的高等教育机构，即主要是开放远程教育机构的治理给予了更多关注。在讨论开放远程教育机构的治理模型前，有必要讨论“治理”的概念。

“治理”一词在公共管理、教育管理特别是开放大学的管理中比较常见，其特点是规定一个机构中由谁来参与决策和如何承担与修复责任的过程和机制，治理是一个过程，而不是一套规则或一个活动。[4][5][6]以下几个方面对一个机构的治理过程起主导作用：[7]一是机构的内部结构如何设置；二是如何制定战略决策并付诸实践；三是如何将治理过程有效地嵌入到机构工作环境中或者运营系统中。

将治理的概念放在开放大学的情境下，电子治理的概念应运而生。顾名思义，电子治理就是通过电子手段，通常是以信息通讯技术(ICT)为基础的系统和设备，来治理机构事务。[8]以电子手段治理机构能够提高效率、增强透明度，及时回应和处理各种活动，因此能够提高机构治理的质量，从整体上提升机构的工作效果。电子治理在开放大学治理中发挥了重要的作用。

在开放远程教育治理领域，有很多学者曾研究建立相应的模型。例如DuMoulin和Probst[9]讨论利用信息和相关技术控制目标(Control Objectives for Information and Related Technology)框架设计和开发运营模型;Deloitte 和Bob Contri[5]开发了财务管理董事会和管理团队模型等。考虑到我国开放大学具有规模庞大的特点，本文选取了与我国规模类似、同为“超级大学”的印度英迪拉·甘地国立开放大学学者Pankaj Khanna设计的开放大学治理模型为依据，分析世界五所开放大学治理模式(图1)。

图1 开放大学机构治理模型简图

开放大学机构治理模型共分三个层次。第一个层次是组织结构和治理体系，包括大学机构治理结构和大学治理体系人力资源配置两个部分。开放大学机构治理结构由战略规划指导委员会、管理委员会、行政委员会、学术委员会、财务委员会和各个学院构成。大学治理体系人力资源配置是由不同人力资源构成的治理网络，具体包括名誉校长、校长、副校长、委员会代表、财务官和其他辅助人员。第二个层次是治理运行体系，具体包括信息管理系统、决策支持系统、管理支持系统、学生支持服务体系、开放教育资源框架和机构治理规则框架构成。第三个层次是信息技术基础设施，包括以互联网、大学内网、信息搜索系统为基础构成的系统和设备。通过信息系统将技术融入于管理需求当中，提供信息技术和交流支持。

战略规划指导委员会，类似于开放大学的“智库”，负责对本机构拟实施的新项目、治理政策、学术专业课程等方面给出方向性意见和建议。有权对管理委员会和学术委员会提出建议。

管理委员会是开放大学的核心管理执行机构，制定管理政策，负责对开展的项目和活动做出主要决策。

行政委员会主要负责管理大学的财政收入、资产、行政事务、大学建设等。

学术委员会是大学制定学术政策、监督学术发展的主要单位，负责制定学术标准、监督专业课程开发过程和机制的质量，由校内外杰出的学术人员构成。

开放远程教育研究院负责开放大学专业课程的设计、开发和传送，负责对课程内容和结构的评审，是管理大学学术活动的基础部门。

财务委员会管理大学各种财务事项，调动和分配资源的使用，具体包括预算、设定消费最高标准，管理大学基金等。

一般情况，开放大学基本是独立的法人机构，因此，有权决定各自的机构治理结构。

三、世界五所开放大学的基本情况

据不完全统计，全世界目前有120多所开放大学，这一数据因不同的分类指标和标准，或多或少存在差异。以这些开放大学的地域分布、机构类型、办学特色、发展状况为依据，本文选取了世界上有代表性的五所开放大学为代表，开展对其组织机构的研究。这些大学分别是英国开放大学、南非大学、加拿大阿萨巴斯卡大学、韩国国立开放大学和香港都会大学(表1)。

表1 五所开放大学的基本情况

四、五所开放大学治理结构和治理体系比较

由于本文重点研究国外开放大学的组织结构，因此，参考Pankaj Khanna设计的治理模型，本文以第一层次为依据对五所开放大学进行比较分析。

(一)治理结构的比较

五所大学都设置了比较完备的治理结构，由于所在地域、政治和文化的不同，每所大学各具特点(表2)。

表2 五所开放大学治理结构设置情况

在战略规划指导委员会的设置上，英国开放大学、南非大学、加拿大阿萨巴斯卡大学和韩国国立开放大学都有明确的设置。其中英国开放大学和阿萨巴斯卡大学将其作为辅助学术委员会的主要机构，用来规划指导学校的学术发展。而南非大学和韩国国立开放大学将其作为一个与学院平行的部门，为学校整体发展服务。香港都会大学的管理委员会叫作咨议会，吸纳了香港政府的重要人士，为学校的管理建言建策。

在管理委员会的设置方面，英国开放大学、南非大学、阿萨巴斯卡大学和香港都会大学都设置了该组织机构，不同的学校采用了不同的名称。这四所大学都将管理委员会作为学校最高管理机构，其中阿萨巴斯卡大学明确提出了管理委员会侧重于人力资源的管理。香港都会大学设置了委员会对学校事务进行管理。

行政委员会在英国开放大学称为执行团队、阿萨巴斯卡大学称为执行委员会、韩国国立开放大学称作运营委员会，主要负责学校的运营和政令的执行。

学术委员会在所有的大学里都是非常重要的机构，五所大学均有所设置，名称有所不同。英国开放大学的学术委员会设置最为完善，其中包括了学术质量和管理、学位管理、课程审批、评估、成员学术职务的晋升、申诉等规定、研究生学位和考试等。南非大学称之为学术评议会。阿萨巴斯卡大学生称为学术事务委员会。韩国国立开放大学称为教授委员会。香港都会大学将该职能并入委员会进行管理。

财务委员会在所有大学里都有所设置，其中英国开放大学将其设置在管理委员会之下，与此并列设置了投资委员会，阿萨巴斯卡大学将其作为与其他委员会并列的机构设置。南非大学、韩国国立开放大学和香港都会大学均将其作为一个与各自学院并列的部门设置。

在Pankaj Khanna设计的治理模型中，把开放远程教育研究院放到了与各管理委员会同等重要的地位，但是，在五个研究对象当中，均没有提及将该部门在学校治理结构中的设置。只有英国开放大学曾经设置了教育技术研究所与之类似，但是该研究所也于2018年前后并入到了教育与语言学院。

(二)治理体系的比较

根据Pankaj Khanna设计的治理模型，五所开放大学都建立了完备的治理体系，人力资源配置模型中提到的名誉校长、校长、副校长、委员会代表、财务官和其他辅助支持人员都有所覆盖。根据实际情况不同，每所大学人员设置情况有所不同，以下重点分析人力资源配置体系中不同的岗位。

荣誉校长。英国开放大学、南非大学和香港都会大学都分别聘请了国家级高官作为本校的名誉校长。英国开放大学聘请了英国政府数字运动领袖人物Martha Lane Fox爵士担任名誉校长，她也是英国上议院最年轻的政府官员。南非大学的名誉校长一般由南非总统担任，现任名誉校长为南非前任总统Thabo Mvuyelwa Mbeki博士(1999—2008)。香港都会大学现任名誉校长为林郑月娥女士。

大学秘书长。在英国开放大学名誉校长、校长和副校长下设大学秘书长的岗位。大学秘书长是大学执行团队或执行委员会中的一员，负责对大学专业服务和支持服务总体协调，具体来说，是负责各种委员会之间关系的协调，确保委员会之间沟通顺畅，集中力量为大学的快速和正确发展服务。与英国开放大学稍有不同的是，在香港都会大学，专门设置了委员会秘书处，用以协调各委员会与执行团队之间的关系，确保大学正确合理运行。

财务官或司库。各开放大学除了有专门的财务处负责人以外，在设立财务委员会的基础上，设置了财务官或司库作为财务委员会的主席，这个职位的雇员不属于大学，人员由战略规划委员会和人力资源部门协同招聘，其职责是与学校财务处长合作，对学校管理委员会负责，确保大学财务事宜合理顺畅。他需要明确和提出学校在各委员会、政策方面遇到的有关财务的问题，并及时给出指导和建议以便大学及时应对和处理。除英国开放大学和阿萨巴斯卡大学设置了该岗位以外，香港都会大学以内部审计处的方式设置了类似职位，履行相应职能。

除了在模型中出现的治理结构和治理体系外，五所开放大学在机构设置中还设置了大学基金会、大学校友会、大学学生代表协会、研究生委员会或研究生院等建制，确保大学能够覆盖到各个部分的群体。

五、给我国开放大学治理结构和治理体系的借鉴与启示

基于Pankaj Khanna的治理模型，通过对世界五所典型开放大学的治理结构和治理体系的研究与分析，结合我国开放大学体系的特点，建议从以下四个方面借鉴。

第一，设立名誉校长职位。参照英国和南非的实际情况，不难想象在开放大学设立的过程中，邀请一位具有相当社会地位和影响的人物担任本校的荣誉校长，对于提升开放大学的品牌、声誉和社会影响力具有积极的助推作用。无论是英国开放大学还是南非大学，在建立之初都具有一定的争议性，要使远程教育方式在传统高等教育中崭露头角，名誉校长的站位十分必要。鉴于此，国家开放大学可以在未来的发展中，聘请教育领域一定级别的人士担任名誉校长，对于提升我国开放大学的社会影响力势必会产生积极的影响。

第二，成立大学发展战略规划指导委员会。战略规划是引领大学发展的行动纲领,[10]对一所大学的发展至关重要。由于政府出台的政策具有迅速更迭的特点，不同的领域政策也有不同，比如以教育部不同的司局为例，对应大学的不同部门，这些不同的司局下达的政策指令各不相同，而大学的相关部门由于人事等原因不能及时领会和深入解读政策的内涵，很容易产生政策贯彻落实偏颇，进而会造成大学发展的滞后。因此，吸纳业内相关权威人士组成大学发展战略规划指导委员会，用以为大学的战略规划提供政策咨询和指导建议、为大学发展献计献策是构建大学顶层设计的有效路径。纵观前述研究对象，各机构均设置了战略规划指导委员会，以不同的名称存在指导大学的有序良性发展。

第三，设立基金会。在高校设立基金会是国外很多大学的惯常做法，著名的有哈佛大学、耶鲁大学等，他们的基金会已经发展成为具有一定独立性的资产管理公司。[11]通过对上述五所大学治理机构的分析我们也看到，一些开放大学也设立了自己的基金会，吸纳社会资金和捐赠用于发展各自的科研和学生发展事业。我国清华大学、浙江大学、华南理工大学、武汉科技大学和扬州大学的基金会发展比较完备，在这方面也比较活跃。国家开放大学可以参照国内外大学的做法，设立自己的基金会，用于发展开放远程教育的科研事业，资助开放大学的学生发展。

第四，建立校友会形成校友网络。与基金会协同发展的必不可少的网络即为校友会。高校校友会是地方高校联结校友、凝聚校友、关爱校友的重要组织平台。[12]例如，斯坦福大学校友会通过建立班级网站、为毕业生举办各类活动等，增进校友对自己年级、学校的归属感。[13]开放大学同传统大学存在一些不同，比如大部分学生为成年人，没有很清晰的年级或者班级界限，但这不妨碍开放大学与校友建立稳固的联系，定期发送大学所取得的成就，增强学生对大学的认同感。也有利于吸纳校友在毕业后继续关系学校的发展，为学校的未来贡献力量。

第五，建立研究生院，成立硕士学位委员会。在前述研究对象当中，除了韩国国立开放大学目前还不能提供博士学位课程以外，其他几所开放大学均能够提供硕士博士层面的学历学位课程，因而，尽管Pankaj Khanna的治理模型没有将研究生院和硕士学位委员会与其他委员会并列，但是在实践中，根据大学的发展要求，为满足多样化学习群体的学习需要，成立研究生院，在学术委员会下设硕士学位委员会可推动和指导硕士研究生层次课程的进展。例如，英国开放大学在学术委员会中内设了硕士学位委员会。韩国国立开放大学设立了研究生院委员会与其他各大委员会并列。

第六，设置大学秘书长职位。该职位在英国开放大学是常设职位，在其他大学，无论国内还是国外都比较罕见。但是观其职能，该职位对校长负责，是大学学术委员会和管理委员会成员，确保大学管理和运营的高质量和有效性，并确保大学在国家规定的相关政策框架下合法合理运行。因此，我国开放大学可设置此职位，与校长助理职位相类似，协助学校确保各个委员会和各个部门之间协调顺畅沟通。除英国开放大学设立此职位以外，香港都会大学设置了委员会秘书处，与该职能相类似，用以协调各部门、各委员会之间的关系，保证学校行政事务顺利有效沟通。

六、结语

高等教育机构的治理一直是复杂的问题，特别是规模庞大的开放大学，要实现有效治理、高效运营、保质保量是一个巨大的挑战。当前受新冠肺炎疫情的影响，在高等教育领域不断变化、竞争不断加剧的背景下，加强开放大学的治理迫在眉睫。关于如何治理好开放大学，国内外学者做了研究，印度英迪拉·甘地国立开放大学学者Pankaj Khanna的治理体系为我们提供了建设性的建议。由于每个国家的政治、文化情境不同，有代表性的开放大学治理结构和体系与学者们提出的模型并不完全契合。但是结合理论模型，参考同类机构的具体实践，能够为完善好我国开放大学治理结构和体系打下良好的基础，只有建立良好的治理结构和体系才能满足管理和运营需求。