国有企业政治资本和城市行政级别与经济资源获取

余汉 宋增基

摘 要：本文以国有企业的行政级别作为衡量其政治资本的重要指标，同时将国有企业所处城市的行政级别视为影响其经济资源获取能力的关键因素，使用2013—2019年沪深两市国有上市企业的数据，实证检验了国有企业行政级别和所处城市行政级别对其经济资源获取能力的影响。研究发现：国有企业拥有的政治资本越强，便越容易获得更多的经济资源；国有企业所处城市的行政级别越高，也越容易获得更多的经济资源。根据国有企业的功能定位将企业分类后，进一步研究发现，对商业竞争类国有企业而言，企业所处城市的行政级别越高，越有利于其获取更多的经济资源，而国有企业自身政治资本的作用有限；对特定功能类国有企业而言，企业自身的行政级别越高，越有利于其获取更多的经济资源，而国有企业所处城市行政级别的作用有限。

关键词：国有企业政治资本；城市行政级别；经济资源；资源配置；政治关联

中图分类号： F276.1 文献标识码： A 文章编号： 1000‐176X（2022）02‐0112‐10

基金项目：国家社会科学基金青年项目“国有企业党委参与公司治理的理论与实证研究”（19CDJ007）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“国有股权作为政治资本对民营企业经济行为影响的机制研究”（SWU2109541）

一、引 言

企业政治关联一般是指企业与政府之间形成的政治联系，这种政治联系的强弱程度在某种程度上构成了企业所拥有的政治资本。企业通常会比较投入产出比来决定自身的参与形式与范围，企业是否能够获得政治关联主要基于其在社会当中的贡献及经营范围。一般而言，政治关联与腐败具有不同的内涵，其在各国的法律体系中均处于合法地位。刘凝霜[1]认为，企业主动寻求政治关联无论在发达国家抑或是在发展中国家都广泛存在。由于政治经济制度的差异，各国政治关联方式也大有不同。在西方国家的政治体制下，企业普遍依赖于游说集团向议员提供政治献金，从而制定出有利于企业发展的政策。在转型经济国家，企业政治关联主要是通过与政府高级别官员建立关系来实现。Faccio[2]通过跨国研究发现，企业具有政治关联的现象在经济欠发达、法治不甚完善的国家（地区）尤为普遍。

李浩波[3]研究表明，民营企业主动与政府部门建立政治关联有助于其获得诸多的便利与优惠。相较于民营企业而言，国有企业的政治关联更为密切，在2017年召开的中国共产党第十九次人民代表大会中，共有53位党代表来自于中央企业，其中19位中央企业高管当选为中央候补委员，两位中央企业高管当选为中央纪委委员。由于国有企业的终极控制权掌握在各级政府手中，政府可通过人事管理、资源配置等一系列手段对企业予以管控，因而国有企业实现政治关联的途径就更为直接。对研究者而言，正是这种天然复杂的政治关联方式很难找到一个能够综合度量国有企业政治关联强度（或政治资本）的指标，这也是为什么研究中国企业的政治关联大都以民营企业为对象，而国有企业政治关联文献甚少的原因。虽然Deng等[4]试图通过分析公司董事会成员、高级管理人员与政府官员建立联系的渠道，并构建了一套独特的政治关联指数来刻画企业所拥有的政治资本，但是该指数却忽视了国有企业在国家正式制度中所处的政治与经济地位。

研究中国的经济问题应立足于中国独特的制度环境。实际上，完全不同于民营企业，国有企业并非简单依靠企业高管在党政部门担任公职来获取政治资本，而更多的是通过企业与隶属政府的天然联系来获取资源，且企业所属政府层级的高低也决定了其政治关联的强度，高炜和黄冬娅[5]认为，这种政治关联强度便可看做是国有企业的政治资本。基于此，本文可能的学术贡献在于，突破了现有研究将国有企业高管的个人政治身份视为企业所拥有的政治资本，在充分考虑中国制度背景的前提下，使用国有企业自身具有的行政级别来衡量其政治资本。之所以没有使用国有企业高管的个人政治身份来度量企业的政治关联，是因为国有企业高管担任党政公职级别的高低完全取决于企业自身的行政级别。同时，本文将国有企业所处城市的行政级别视为其政治资本能否发挥作用的重要影响因素，实证检验了国有企业行政级别和所处城市的行政级别对其经济资源获取能力的影响，通过独特的视角拓展了企业政治关联的研究范畴，也为学术界从理论层面深入探讨国有企业政治关联提供了新的证据。

二、理论分析与研究假设

（一）中国国有企业与城市行政级别

改革开放四十多年来，中国经济的快速发展离不开各级政府的努力，尤其是在基础设施建设、招商引资、优化投资环境等方面，這一点与大多数西方学者所描述的政府“掠夺之手”有着本质区别。Luo等[6]认为，特殊的政治制度使得中国政府比西方国家政府拥有更大的权力，并在经济发展中起着关键性作用。实际上，就处于转型时期的中国而言，既不同于传统的计划经济体制，也区别于发达国家成熟的市场经济体制。周黎安[7]认为，行政干预主导下的市场经济模式推动着中国的经济发展，而两千多年的封建专制文化致使“官本位”思想观念深入到社会的各个方面，行政级别作为“官本位”文化的重要体现，在国家经济发展的过程中也扮演着举足轻重的角色。

在20世纪90年代进行的国有企业改革中，国家重新建立了国有企业的分级管理模式。根据国家经济需要和区域管理便利将国有企业按主管部门进行了划分：由中央政府下设国务院国有资产管理监督委员会（简称“国资委”）主管的中央企业、由省政府下设省级国资委主管的省属国有企业、由市政府下设市级国资委主管的市属国有企业和由县政府下设的县级国资委主管的县属国有企业。同时，各级政府部门、事业单位直接设立、持股或管理的企业也被归为该级政府所属国有企业。因而国有企业根据其隶属政府部门的行政级别自上而下可分为：中央企业、省属国有企业、市属国有企业以及县属国有企业。与之相伴的是企业及其高管同时也拥有不同的行政级别，这一事实的背后体现了国有企业与不同级别政府之间的政治关系以及相应的资源配置。正是由于不同层级政府所掌握的政治和经济资源不尽相同，因而隶属于不同层级政府的国有企业在政治资本及资源配置方面也存在较大差异。

邓伟和刘健[8]认为，在经济转型的过程中，国有企业的政治资本并没有随着市场化的逐步深入而减弱。行政级别作为行政管理与地理空间区划的结合，承担着政府调控和经济发展的双重职能。中国自古以来就是一个中央集权制国家。与此同时，中国城市的建立与西方国家存在截然不同的发展模式，江艇等[9]认为，前者主要取决于政治与行政等因素，而后者则主要是根据经济与市场等因素。在中国中央集权的政治体制下，经济资源都是从中央政府到地方政府、从高级别城市到低级别城市逐级进行分配，具有较高行政级别的城市由于在国家资源分配的过程中长期占据优势地位而得以繁荣。改革开放以来，中国经济仍处在由计划经济向社会主义市场经济体制的转型过渡阶段，虽然市场的作用在日益增强，行政干预在逐渐弱化，但时至今日，城市的经济发展依然与行政权力密切相关，具体表现为城市的行政级别越高，其经济发展水平也越高。根据国家统计局发布的2019年中国城市GDP排名来看，在排名前10位的城市中，有4个是直辖市、5个副省级城市；而在排名11—20位的城市中，也集中了4个副省级城市。

目前，中国城市的行政级别从上向下可分为：直辖市、副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市。在城市行政等级体系中，直辖市处于第一级，其行政级别与其他省和自治区对等，均为正部级，拥有省级立法和管理权限，市委书记均由中央政治局委员兼任。按照行政级别和是否属于省会（首府）城市，又可把地级市细分为副省级城市、一般省会城市和普通地级市三类。其中，副省级城市处于城市行政等级的第二级。尽管这些城市在行政上仍然接受所在省委和省政府的管理，但城市的行政级别为副省级，最直观的表现为，副省级城市“四套班子”的“一把手”其行政级别均为副部级，并且市委书记由所在省份的省委常委兼任。在国民经济和社会发展规划方面，副省级城市拥有省级管理权限。除副省级城市外，其他的一般省会城市处于城市行政等级的第三级。这些城市的行政级别均为正厅级，尽管城市行政级别和管理权限没有提升，但市委书记通常由所在省份的省（区）委常委兼任，且拥有地方管理权和省会（首府）优势。其他的普通地级市处于城市行政等级的第四级，这些城市的行政级别均为正厅级，城市“四套班子”的“一把手”也都是正厅级领导干部。

行政级别深刻影响城市的经济发展主要是通过国有经济来实现的。由于所有权性质的差异，国有企业与政府的关系远比民营企业密切，同时也更容易受到来自政府有关部门的行政干预。在现行的政治体制下，中央政府控制了大部分资源，城市的行政级别越高，从上级政府争取的资源就越多，因而国有企业更容易受到行政权力的安排而主要集中在行政级别较高的城市。

（二）国有企业政治资本与经济资源获取

林润辉等[10]认为，对资源的需求便构成了组织对外部环境产生的依赖，资源的稀缺性就决定了其依赖程度。一方面，国有企业有提高其生产效率并实现盈利的经济目标，但同时作为国家特殊的商业组织，也承担着保障国家经济安全、实现社会公平等一系列政治与社会目标。然而，刘瑞明[11]认为，这些多重的目标约束也在某种程度上“扭曲”了国有企业的正常运营。国有企业在努力帮助其所属政府实现政治与社会目标的同时也会带来一定的亏损，因而政府需向国有企业给予相应的援助，援助的规模则主要由政府所能掌控的资源数量来决定。在中央集权的体制下，中央政府集中了国家财政税收等重要的经济资源，同时也掌控了大部分资源的分配权。尽管经济资源的配置可能会遵循效率或公平的原则，但更取决于企业政治资本的强弱，即行政级别的高低。对中央企业而言，其行政级别最高，拥有的政治资本也最强，在公共资源分配过程中通常会享有优先权，能够直接从中央政府争取到较多的经济资源。正如Fan等[12]的研究所述，掌控资源分配权的政府官员也都是理性经济人，在政策制定过程中通常会受到利益集团自上而下的影响，各个利益集团政治力量的强弱便决定了政府的政策倾向。另一方面，在地方国有企业中，省属国有企业的行政级别最高，同时更接近于资源再分配中心的省级政府，往往拥有更强的政治资本和话语权，对省级政府决策也会产生较大的影响，从而能够争取较多的经济资源。通常来说，政府的行政级别越高，其政治权力也越大，所能掌控的资源就越多。贾明和张喆[13]研究发现，随着政府层级的降低，其掌控的资源也越少，能为所属企业提供的资源就较为有限。因而具有较高行政级别的政府“消化”所属国有企业政策性亏损的能力便更强，同时也能要求所属国有企业承担更多的政策性任务。方明月[14]认为，国家通过产业政策引导企业进行资源的优化配置，实行有限赶超并推动经济增长，也是通过在国有企业系统内部自上而下的资源配置来实现的。基于此，笔者提出如下假设：

假设1 ： 国有企业拥有的政治资本越强，越容易获得更多的经济资源。

（三）国有企业所处城市行政级别与经济资源获取

王垚等[15]认为，同许多国家一样，中国城市的发展会受到行政干预的深刻影响。中国城市在经济与行政管理方面权力的大小与城市行政级别严格对应；城市的行政级别深刻影响其在政策制定、经济发展、资源配置等方面能力的强弱。谢小平等[16]认为，在现行的体制下，中央政府控制了大部分资源，城市的經济与社会发展并非完全取决于自身的市场竞争力，而更多是取决于它从中央政府那里获取资源的能力，其中最重要的标识就是城市的行政级别。一般而言，城市的行政级别越高，就越靠近主导资源分配的权力中心，相应地，城市获得的资源就越多，其经济就越繁荣。

Ge等[17]认为，企业政治关联能否发挥关键作用还依赖于其所处的制度环境。余汉等[18]研究发现，中国幅员辽阔，不同地区由于经济发展水平参差不齐，文化背景以及资源禀赋等方面也存在较大的差别，由此导致企业的发展水平也显著不同。王志锋等[19]认为，尽管自改革开放以来，随着市场化改革的持续推进，市场在资源配置过程中的作用愈发重要，但政府依然在经济发展中起着举足轻重的作用。城市不同行政级别的背后体现了其在行政、立法、经济和社会管理等方面存在的巨大差异。在中国，城市的行政级别大体上能够体现出企业所处的制度环境。对行政级别较高的城市来说，拥有较高的行政权力和管理权限，就意味着拥有更强的资源配置能力以及更多的发展机会；与之相对的是，行政级别较低的城市由于行政权力有限，则意味着配置资源能力的缺乏以及发展机会的丧失。另外，行政级别较高的城市由于接近行政权力中心，金融机构、高等院校、大型医院等也大多集聚于此，因而也会享有优质的公共服务并可以从上级政府获得更多的资源与便利。正是由于地理上广泛存在的“邻近效应”以及政治与社会资源的高度集中，便促使中央政府倾向于将大部分资源投向直辖市和副省级市，各省级政府则将大部分资源投向其省会城市。总之，城市的行政级别越高，当地企业在资源获取等方面会更具优势，而国有企业作为城市经济发展的重要基础，在经济资源获取方面会因为处于行政级别较高的城市而直接受益。基于此，笔者提出如下假设：

假设2 ： 国有企业所处城市的行政级别越高，越容易获得更多的经济资源。

三、研究设计

（一）数据来源

本文选取2013—2019年在沪深A股上市的国有企业为样本，研究所涉及的企业数据均来自CSMAR和Wind数据库，部分遗失的数据通过查阅上市公司年报进行补充。本文按照以下原则对样本数据予以剔除： （1）最终控制人不详或发生变更的企业； （2）金融类上市企业； （3）数据严重缺失的企业； （4） ST或*ST企业。最终，共获得3 547个样本观测值。

（二）变量说明

1.被解释变量

对于政府来说，最重要的经济资源有两个：财政实力和政策优惠。当前中国的财政资源都是从中央到地方、从上级城市到下级城市逐次进行分配。财政资源集中体现为政府提供补贴的能力。具体而言，行政级别越高的城市，通常能够对当地的国有企业提供更多的财政补贴。同样，金融资源的配置也遵循自上而下的分配逻辑。因此，本文选取财政补贴以及融资便利性对企业获取的经济资源进行刻画。具体而言，对于企业的财政补贴（Subsidy），通过查询上市企业数据库，手工搜集并整理了样本企业财政补贴的相关数据。考虑到不同企业因其规模存在的差异，相同数额的财政补贴可能带来完全不同的影响，为了消除这种影响，本文采用企业每单位资产的财政补贴数额予以度量。此外，对于企业的融资便利性（Loan），本文使用银行贷款率进行衡量。

2.解释变量

本文的解释变量为国有控股企业自身的级别及其所处城市的行政级别。由于行政级别通常是企业和城市在成立之初就确定的，也是企业与城市长期存在的标签，不具有能动性和可变性，因而可将其视为外生变量，能够较好地缓解内生性问题。根据国有上市企业最终控制人为中央级、省级、市级和县级国资委或其他政府机构分别将相应国有企业的行政级别后文简称“企业级别”（SOE）赋值为3， 2， 1， 0。另外，根据企业所处城市的行政级别，后文简称“城市级别”（City），本文将位于直辖市、副省级城市、非副省级省会城市以及普通地级市的企业分别赋值为3， 2， 1， 0。

对于国有企业行政级别的划分，具体的做法为，根据上市企业数据库中披露的“控股股东”和“最终控制人”，按照最终控制人不同的行政级别对样本企业予以分类整理。中央企业由中央政府控制，指企业的终极所有人为国务院国资委或其他中央部委；地方国有企业由地方政府控制，指企业的终极所有人为省（自治区或直辖市）级、地市（自治州）级、县（区）级政府国资委或对应的其他政府机构。在对样本国有企业观测值进行整理后，共搜集中央企业1 328个，省属国有企业1 274个，市属国有企业729个，县属国有企业216个。另外，根据上市企业数据库中披露的企业“办公地址”对样本企业所处城市的行政级别进行赋值，其中将位于自治州的上市企业当作普通地级市进行处理。

3.控制变量

参考Tao等[20]的研究，本文选取了企业规模（Size）、企业成长性（ Growth）、上市时间（Time）、企业绩效（ROA）以及企业所处城市生产总值增长率（GDP）作为控制变量。另外，本文还控制了企业所处的行业与年度。变量的定义如表1所示。

（三）模型设定

本文的被解釋变量分别为财政补贴（Subsidy）和融资便利性（Loan），解释变量分别为国有企业级别（SOE）与城市级别（City）。为了解决研究模型中样本年份较短的问题，本文选用面板数据予以回归分析。Hausman检验结果显示P值为0.002，因而本文的多元线性回归采用固定效应模型而非随机效应模型。本文构建如下计量模型来检验研究假设1和假设2：

其中， i表示企业， t表示年份。Industry表示行业， Year表示时间。Controls表示所有控制变量。εit表示随机扰动项。

四、研究结果与分析

（一）变量的描述性统计分析

变量的描述性统计结果如表2所示。由表2可知，融资便利性（Loan）的均值为0.483，说明国有上市企业较容易获得银行的支持，其原因在于，中国的信贷资源绝大多数是由国有银行所掌控，与民营企业相比，其更有意愿将信贷资源配置给国有企业。财政补贴（Subsidy）的均值为0.856，标准差为1.148，说明不同时期由于国家的产业政策侧重点不同，处于不同行业的企业在获取财政补贴方面也具有一定的差异。企业级别（SOE）的均值为2.126，说明大多数样本企业的最终控制人为省级以上国资委或其他政府机构，这些行政级别较高的政府也能为所属的国有企业提供更多的资源。城市级别（City）的均值为1.965，说明大部分样本企业位于省会及以上城市，行政级别较高的城市通常意味着更加成熟完善的市场环境，国有企业在这些高级别城市开展业务也具有一定的优势。在公司特征变量方面，企业规模（Size）、企业成长性（Growth）以及企业绩效（ROA）的均值分别为60.584、0.068、0.196，表明样本企业的规模普遍较大，经营情况良好，但限于国有企业的固有模式，其增长率普遍不高。上市时间（Time）的均值为16.342，说明本文选取的样本企业已上市了较长的时间，这也为本研究数据的稳定性提供了支持。

（二）企业级别和城市级别对全样本国有企业经济资源获取的影响

企业级别和城市级别对全样本国有企业经济资源获取影响的回归结果，如表3所示。

从表3列（1）中可以看出，企业级别（SOE）的系数在5%水平上显著为正，说明国有企业的行政级别会对其经济资源获取产生积极的影响，并且国有企业的行政级别越高，这种正向作用就越强。相较于民营企业而言，国有企业更容易获得金融机构的信贷支持，实际上，国有企业行政级别作为一种重要的政治资本，体现为企业与所属政府之间存在的政治关联强度。在经济转型的制度背景下，所有的金融资源几乎都是由国有金融机构所掌控，其信贷资源配置的方式是通过在全国各地的分支机构进行分配，配置的重要标准是根据企业性质、级别以及规模等指标来评价企业贷款所面临的风险程度。一方面，处于较高层级的国有企业显示了其在国家经济活动中的优势地位。另一方面，企业较高的行政级别也反映出国家对这些企业的战略定位与重视程度，同时也体现为国家对企业提供较高层次的政策担保，因而金融机构更愿意与这类国有企业进行合作。

从表3列（2）中可以看出，城市级别（City）的系数在1%水平上显著为正，说明国有企业所处城市的行政级别也会对其经济资源获取产生积极的影响。实际上，中国的4个直辖市是由中央政府直接管辖，其余的省、自治区的政府办公地点均在各自的省会（首府）城市，这些省会城市尽管作为该省的政治与经济中心，但各自的经济战略定位还存在着一定的差异。虽然省会城市在行政上仍然受所属省级党委和政府的管理，但10个副省级省会城市无论在经济发展还是社会规划方面则具备省级管理权限。总体而言，这些省会城市均为该省经济最发达的城市。国有金融机构除总部大多集中在首都外，其二级分支机构均集中于各省会城市，同时这些省会城市也聚集了该省大部分的科研院所、高等院校、大型医院等公共资源。在GDP锦标赛的考核机制下，地方主政官员也有动机重点发展这些高行政级别的省会城市，从而在以后的政治升迁中处于优势地位。就5个非省会的计划单列市 （包括大连、青岛、宁波、厦门和深圳）而言，除政治功能外，因其人口、产业及经济规模较大，在本省中仅次于省会城市，在经济资源获取与分配方面，也与省会城市相类似。对国有企业来说，处于较高行政级别的城市，无论在融资规模还是金融机构的数量方面，都能为企业提供更多的融资选择与便利程度。另外，国有金融机构也具有强烈的政治特征，其更愿意将经济资源配置给位于高行政级别城市的企业。原因在于，行政级别较高的城市由于接近权力中心，市场化程度更高，经济也更为繁荣，因而金融机构面临的信贷风险相对较低。在列（3）中同时考虑企业级别（SOE）和城市级别（City）后，这两个变量与列（1）和列（2）具有类似的显著程度。在列（4）中引入交互项SOE×City后，变量SOE、City、SOE×City的系数分别在10%、5%以及1%水平上显著为正。说明对全样本企业而言，国有企业行政级别越高、所处城市的行政级别越高，国有企业在经济资源获取方面越能体现出较大的优势。

从表3中列（5）—列（8）中可以看出，企业级别（SOE）和城市级别（City）的系数至少在10%水平上显著为正，交互项SOE×City的系数在5%水平上显著为正，这与列（1）—列（4）的回归结果相类似。一方面，对于涉及国家战略安全的国有企业，国家通常赋予其较高的行政级别，有时这些企业的经营业绩不佳，国家也会通过产业政策等方式给予财政补贴；另一方面，城市在招商引资、经济发展的过程中也可能会给予企业一定的优惠政策。城市的行政级别越高，当地政府的财力就越雄厚，越有能力为这些国有企业提供较多的财政补贴。至此，假设1和假设2得以验证。

在控制变量方面，企业规模（Size）和企业绩效（ROA）对融资便利性（Loan）均有显著的正向作用，其可能的原因是企业规模是金融机构给企业贷款的重要风险识别因素，而企业绩效是衡量盈利能力的重要指标，该指标也是金融机构给企业贷款的重要依据。企业規模（Size）对财政补贴（Subsidy）均存在显著正向影响，说明国有企业的规模越大，便会承担更多其所属政府赋予的社会责任，政府为了解决更多人口的就业问题，也会在财政方面给予这些企业一定的支持。企业绩效（ROA）对财政补贴（Subsidy）存在显著负向影响，说明很多国有企业尽管业绩不佳，但政府出于社会与政治考量，依然会对这些企业给予一定的财政补贴以维护社会稳定。城市生产总值增长率（GDP）对融资便利性（Loan）和财政补贴（Subsidy）均存在显著正向影响，说明国有企业所处城市的经济发展水平会正向影响其贷款数量，同时也为该城市政府的税收提供了重要来源，使得政府有能力为该城市的企业给予相应的财政补贴。

（三）企业级别和城市级别对商业竞争类国有企业经济资源获取的影响

陈霞等[21]根据国有企业不同的功能定位，将其划分为商业竞争类、特定功能类和公益类。通过查阅Wind数据库和企业年报中披露的上市企业经营范围以及业务介绍，以此来判断样本企业的功能定位。本文通过对不同类型的国有企业进行分组，从而检验长期存在于企业和城市的两种行政级别对不同类型国有上市企业在经济资源获取方面的影响。由于国有上市企业属于公众企业，追求盈利是其主要经营目标，加之公益类国有企业与特定功能类国有企业在功能定位方面较为接近，因而我们将样本中存在的少量公益类国有上市公司视为特定功能类国有企业。

企业级别和城市级别对商业竞争类国有企业经济资源获取影响的回归结果如表4所示。从表4列（1）和列（2）中可以看出，企业级别（SOE）和城市级别（City）的系数分别在10%、5%水平上显著为正。当在回归检验中同时考虑企业级别（SOE）和城市级别（City）时，通过列（3）可以看出，企业级别（SOE）的系数表现得不显著，而城市级别（City）的系数在5%水平上显著为正，说明对商业竞争类国有企业而言，企业所处城市的行政级别在获取金融机构贷款方面能够发挥明显的促进作用，而企业政治资本的作用有限。在引入交互项SOE×City后，列（4）中企业级别（SOE）的系数仍不显著，城市级别（City）的系数依然在5%水平上显著为正，且SOE×City的系数在5%水平上显著为正，表明商业竞争类国有企业在获取金融机构贷款时，企业所处城市的行政级别所发挥的作用应超越其政治资本。在中国，城市的行政级别越高，就越靠近主导资源分配的行政权力中心，其获得的资源就越多，市场环境也更好，经济就越繁荣。另外，商业竞争类国有企业所涉及的业务大多属于低壁垒行业，也会面临同行业企业的充分竞争，因而更依赖于企业所处城市的市场竞争力，而非企业自身的政治资本。在列（5）—列（8）中，主要解释变量SOE、City以及SOE×City的回归结果与列（1）—列（4）的结果相类似，不再赘述。

（四）企业级别和城市级别对特定功能类国有企业经济资源获取的影响

企业级别和城市级别对特定功能类国有企业经济资源获取影响的回归结果，如表5所示。从表5列（1）和列（2）中可以看出，企业级别（SOE）和城市级别（City）的系数分别在1%和10%的水平上显著为正。当在列（3）的回归检验中同时考虑企业级别（SOE）和城市级别（City）时，城市级别（City）的系数在回归中表现得并不显著，而企业级别（SOE）的系数仍在1%水平上显著为正，说明对特定功能类国有企业而言，企业的政治资本在获取金融机构贷款方面能够发挥明显的积极作用，而企业所处城市行政级别的高低其作用有限。在引入交互项SOE×City后，列（4）中城市级别（City）的系数依然在回归中不显著，而企业级别（SOE）的系数在5%水平上显著为正，且SOE×City的系数在5%水平上显著为正，表明特定功能类国有企业在获取金融机构贷款时，企业政治资本所发挥的作用应超越其所处城市的行政级别。一方面，由于特定功能类国有企业所涉及的业务大多属于高壁垒行业，且是由国家严格控制的行业，这些行业并不依靠市场竞争，而主要依赖于国家的行政调令；另一方面，特定功能类国有企业的规模普遍较大，且处于行业领先地位，国有企业行政级别作为一种重要的政治资本，其政治资本越强，通常意味着其开展业务的能力便会更强，从而使这类国有企业在规制严格的行业中得以垄断，进而获得诸多资源。在列（5）—列（8）中，本文用被解释变量财政贴补（Subsidy）替换了融资便性利（Loan）并重新进行了回归，得到的结果依然支持了列（1）—列（4）的回归结果。

（五）内生性检验

虽然本文的实证分析表明城市行政级别对国有企业经济资源获取有积极的影响，但这个结论也可能存在内生性问题。例如是否为了获取更大的经济利益，企业会向行政级别更高的城市迁移而遭遇反向因果问题。在此，借鉴徐雷等[22]的研究，使用SYS-GMM模型对内生性问题予以检验，结果如表6所示。由表6可知，企业当期获得的银行贷款（Loant）对下一期银行贷款（Loant+1）具有显著的正向影响，企业当期获得的财政补贴（Subsidyt）对下一期财政补贴（Subsidyt+1）也具有显著的正向影响，由此可见本文选择动态数据面板模型是合理的。AR （1） Test、AR （2） Test以及Sargan Test结果表明，列（1）—列（4）的回归模型既不存在过度识别问题，也未出现二阶误差残差自相关，表明GMM估计值是无偏和一致的。在列（1）和列（2）中，下一期银行贷款（Loant+1）分别与企业级别（SOE）和城市级别（City）显著正相关。在列（3）和列（4）中，下一期财政补贴（Subsidyt+1）也分别与企业级别（SOE）和城市级别（City）显著正相关。上述回归结果表明，国有企业拥有的政治资本越强，便越容易获得更多的经济资源；国有企业所处城市的行政级别越高，也越容易获得更多的经济资源。这也与表3的结论相一致，从而有力地支持了本文提出的假设1和假设2。

五、结论与启示

现有文献对国有企业政治关联的研究重点主要聚焦于企业家个人的政治身份，但对于制度性的企业政治资本却鲜有关注。其中，国有企业行政级别就是企业实现政治关联的具体途径。同时，城市行政级别作为一种重要的制度安排，广泛根植于国有企业及其所处的城市中，也是企业与城市长期存在的标签。因此，本文的研究正是基于上述两种制度性特征，探讨国有企业自身的行政级别及其所处城市的行政级别究竟如何影响国有企业的资源配置。研究发现：国有企业自身及其所处城市的行政级别均会深刻地影响其经济资源获取的能力。根据国有企业不同的功能定位将其划分为商业竞争类国有企业与特定功能类国有企业后，研究还发现，对商业竞争类国有企业而言，国有企业所处城市较高的行政级别有利于其获取更多的经济资源，而国有企业自身行政级别的作用有限。对特定功能类国有企业而言，国有企业自身较高的行政级别能够帮助其获取更多的经济资源，而国有企业所处城市的行政级别其作用有限。

上述研究发现有着深刻的政策含义，改革开放以来，中国政府一直强调要由传统的计划经济向法治化的市场经济转变，要逐渐由行政化的资源配置方式向以效率公平为原则的市场化资源配置方式过渡。但由于固有的体制惯性，在国有企业改革与公共治理方面依然面临一些亟待解决的问题。例如国有企业虽然从过去政府下属的经济单位向现代企业进行转变，甚至很多都已在资本市场成功上市，但其固有的政治基因依然被保留了下来，最为直观的表现是，国有企业及其领导人员根据所属政府的行政级别，也具有相应的行政级别，并在争取经济资源与仕途晋升方面发挥着至关重要的作用。实际上，国有企业的行政级别通常具有“双刃剑”效应：国有企业较高的行政级别在为其带来更多经济资源的同时也会造成一定程度上的政企不分，从而降低了国有企业的经营效率。国有企业改革的主要目标是提升其企业治理水平，实现国有资产保值增值以及更好地履行社会责任等。国有企业如何统筹兼顾自身的经济、政治以及社会目标仍是当前国有企业改革面临的重要问题。

另外，城市是经济与市场因素相结合而形成的一个产物，但在中国的政治体制下，城市也被赋予了不同的行政级别，其中一个重要的表现是，城市管理者也具有相应的行政级别，不同行政级别的背后体现出在资源调配中的决策话语权，从而对当地经济资源配置发展产生了深远的影响。一方面，这种资源分配方式能够在短时期内对一个城市的经济发展与产业布局带来积极的影响，并显著提升企业的竞争力。然而，从长远来看，这种方式也会造成诸多的负面影响，例如资源在某些大城市的过度集中而导致环境污染、房价奇高，产生巨大的虹吸效应并使中小城市难以得到发展。另一方面，国有企业在这种情况下也会追求政治资本，为了寻求与高级别行政管理部门进行关联，它们更有动力将企业总部从中小城市向高级别城市进行迁移，地方政府则积极在省会城市建立总部经济，在吸引投资的宗旨下，将包括国有企业在内的各类企业总部迁往省会城市。实际上，这种行政主導下的经济发展模式是与市场经济背道而驰的，从而加剧了城市间经济发展的不均衡，扩大了城乡差别。下一步的经济体制改革仍应进一步淡化国有企业与城市的行政级别，合理规划产业布局，在国家的产业政策指导下，经济资源交由市场来决定，政府应根据各个城市的资源禀赋合理分配公共资源，以真正实现全面均衡发展，从而避免各地区对资源展开的恶性竞争。

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（責任编辑：徐雅雯）

[DOI]10.19654/ j.cnki.cjwtyj.2022.02.012

[引用格式]余汉，宋增基.国有企业政治资本和城市行政级别与经济资源获取[J].财经问题研究，2022，（2）：112-121.