教代会参与公立高校教师师德失范处理程序机制的完善路径

李一苇

(复旦大学 机关党委，上海 200433)

近来，高校师德失范事件频频见诸媒体，有关高校在社会舆论的密切关注下，迅速对相关教师进行了惩戒。根据对网络上的高校师德失范行为事件的统计结果，大多案例从舆论热议到公告处理决定的时间在10天以内[1]。诸如此类问题的解决虽然用时短、出拳重、化解快，但把握不好也会出现公权力“恣意”等倾向。2021年4月，教育部印发《关于在教育系统开展师德专题教育的通知》，再次对师德建设予以强调。在高校的民主建设中，程序不能缺位，正当程序是其中的核心要素。教代会是教师群体参与民主管理与监督的主要形式。基于正当程序，教代会可以在促进平等参与、对等沟通等方面发挥作用，推动师德失范处理这个对教师权利有着重大影响的问题在制度层面不断完善，促进正当程序的适用，以防止公权力“恣意”行使和保护教师私权利。

一、师德失范处理适用正当程序的价值

“程序，主要体现为一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系”[2]18。从中国的传统文化到当代中国的法制建设实践，有非常多“重实体、轻程序”的例子。而在西方国家现代社会的建立过程中，公法领域中的程序与私法领域中的契约都起到了非常神奇的作用——程序在控制自由前提下保障自由，让自由变成了物质形态[2]62-63。这正是程序本身的价值体现，因为“法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来实现”[2]12-14。随着社会的逐步发展，正当程序逐步被认为具有工具价值和尊严价值，而工具价值又分为功利性的和道义性的[3]，这些价值在师德失范处理中均可以得到体现。

(一)功利性工具价值

波斯纳将诉讼制度的成本分为运行成本和错误判决的成本，认为目标应该是成本的最小化，强调程序要促进效用、增进效益，程序是否正当可以从这样的价值角度出发来判断。实务中也有类似的判例，美国最高法院在马修斯诉埃尔德里奇案的判决中指出：法院应当考虑到实际的财产价值，同时考虑到忽略特定程序保护而造成错误剥夺的几率和保护成本，从而判断这样的程序是否正当[4]。这最终保证了冲突的有效解决，而且提高了效率。高校师德失范处理从教育学的角度上讲，就是大学这样一个教师与学者的共同体，对违反共同体职业道德的教师个体的一种内部处理。正当程序保证了教师的知情权、回避申请权、陈述和申辩权等参与性权利，使得教师对处理决定的认同得到有效实现。

(二)道义性工具价值

“控权论”是行政法的理论基础，它要求行政法、特别是程序法要支配行政权力，以保证人民的权利。究其本质，“控权论”即阐释了公权力和私权利的关系问题。“程序的实质是管理和决定的非人性化”[5]，限制公权力的恣意、专断和裁量。正当程序通过程序公开、角色分化、理性决定、充分参与，让当事人在整个程序过程中发挥作用，通过当事人的力量制约公权力的“恣意”，保证实体权利获得最大可能的实现。在大学这个共同体中，每个个体必须要遵守一定的规则，这样才能使得共同体能够高效运转，然而，历史的经验一再证明，没有程序规制的公权力会越来越倾向于“恣意”行使，让个体权利陷入恐慌。只有通过正当程序，实现各方主张和异议的充分表达，才能最大程度上实现实体的正义。师德失范处理对教师造成的影响是巨大的，轻则停止相关方面的资格两年，重则开除出教师队伍。这就要求必须配套正当程序，明确公权力在做出决定前应当履行各类正当的程序和规则，以实现权力规范和权利保护，达到最基本的自然正义的要求。

(三)内在独立价值

“尊严价值理论”认为评价法律程序正当性标准是人的尊严维护程度，如“平等”“理性”“参与”等方面[6]。它强调程序本身对人尊严的尊重：正当程序中的角色分化、理性论辩体现了人的独立自主地位；平等的参与、实质的决定体现了人作为道德主体被尊严对待；中立的决定者、双方对等的信息体现了人的尊严被尊重；信息的公开和充分体现了尊重人的理性判断；信息公开的例外体现了对私人领域的尊重。教师肩负有教书育人的职责，“师严然后道尊”的尊师传统长久扎根于中国传统文化中。因而师德失范处理程序中要切实尊重教师、保障教师的各项程序性权利，适用正当程序，这样才能使得教师愿意从内心接受处理决定，从而激励自身不断强化自身的师德修养，最终实现敬业立学、崇德尚美的新风貌。

二、教代会在师德失范处理正当程序中的应然角色

(一)师德失范处理程序中的正当程序特征

高校的师德失范处理有明显的公权力特征。《关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》(以下简称“指导意见”)要求高校“依据”其制定规范，虽然“指导意见”在性质上只是规范性文件，但实践中我国高校的自主办学“不能做到法律保留，以低位阶规范限制大学自主办学权的情形可以说司空见惯”[7]，高校必须依照行政部门的规范性文件来制定相关政策措施。无论是从学理上还是实践中，高校的师德失范处理都体现出了明显的行政性特征，故而行政程序领域中的正当程序具有最大的参考价值。

“指导意见”明确规定，师德失范处理应“程序合法”。在大陆法系国家，对正当程序的解释是正当程序是对严格的法定程序的一种补充，即在法定程序这样的法律规则缺位时，正当程序作为法律原则填补法律规则的漏洞。师德失范处理程序在现行国家法中并无依据，上位依据就是“指导意见”，并由高校通过制定校规的方式来建立校内的处理程序。在行政法领域中，法定程序要素包括步骤、顺序、时效、方式和方法等，结合“指导意见”，可以发现未对“时效”作出规定，应当予以补足。本文从行政法的正当程序标准出发，结合实际，推演出以下正当程序要素(见表1)。

表1 公立高校师德失范处理程序的正当程序要素

(二)公立高校教代会在师德失范处理正当程序中的作用

2.教代会可以保障教师的充分参与。教师的充分参与可以提高教师奖惩办法制定的民主性。教代会具有讨论通过教师奖惩办法的法定职能，教师师德失范行为处理办法作为实施教师惩戒的重要制度，应当经教代会审议通过，体现教师共同体民主参与的意旨。

3.教代会可以保障教师的程序性权利。正当程序通过公开的程序、角色的分化、理性的决定、充分的参与，让当事人在整个程序过程中发挥作用，通过相对人的力量制约公权力的“恣意”，保证实体权利获得最大可能的实现。但由于公权力和个体权利的不对等，相对人的力量相对薄弱，实务中即使有程序规制，也可能出现程序性权利无法有效行使的情况，相对人难以充分表达主张和异议，从而导致规制公权力“恣意”行使的目标难以实现。因而，需要按照《高等教育法》的规定，充分发挥教代会的作用，帮助相对人维护合法权利，特别是程序性权利，达到最基本的自然正义的要求，实现正当程序的价值。

(三)公立高校教代会在师德失范处理正当程序中的应然角色

结合师德失范处理正当程序的基本要素和教代会的法定职能，可以推演出公立高校教代会在师德失范处理正当程序中应当发挥作用的10个要素，并将其划分为“参与维度”“科学维度”“平等维度”“效率维度”四个维度，设置观测指标体系进行实证分析。

三、部分教育部直属高校师德失范处理程序中教代会的作用现状

实践中，高校依照“指导意见”，建立校内的师德失范处理程序。教育部直属高校是我国高校探索改革过程中的先行军，具有实力较强、学科特色鲜明的特点。笔者通过公开资料和工作条件，搜集了35所教育部直属高校的教师师德失范处理程序的相关文本，并借助公开网络资料对文本中不包含的内容进行补充，按照表2中的10个要素进行文本分析，若文本包含该项内容要素，则记为1分，若不包含这部分内容或未检索到相关信息，则记为0分。

表2 公立高校教代会在师德失范处理正当程序建构中的作用要素

(一)总体情况

通过对35所教育部直属高校的教师师德失范处理程序和公开网络资料的文本分析，得到了各要素得分情况雷达图(见图1)。由图1可以明显地发现，各公立高校教代会在师德失范处理方面发挥的作用，与其应然角色要素要求相比，仍有很大的差距。

图1 教育部直属高校的教师师德失范处理程序要素得分雷达图

在“参与维度”“科学维度”“平等维度”“效率维度”四个维度中，得分最高的指标为“A2.参与处理或权利救济”，为25分；如果再细致来看，没有得分的10所高校是未发现其是否参与的明确依据，而不是否认教代会及其工作机构参与处理或救济。究其原因，应是《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》(以下简称“长效机制意见”)明确规定了师德建设委员会要有工会参与，实务中多数高校将工会作为教代会的工作机构，而各高校进行师德失范处理或者提出实质性处理建议的机构正是“师德建设委员会”，因而，可以推断教育部各直属高校的教代会都一定程度上参与了师德失范的处理或救济，但其他指标均很难令人满意。

(二)教代会参与程序文本的制定和审议还远远不够

教师师德失范处理办法作为实施教师惩戒的重要制度，应当经教代会审议通过，体现教师共同体民主参与的意旨。但是“A1.程序文本制定和审议”要素得分只有1分，即只有1所高校的师德失范处理制度有接受教代会审议的相关表述，具体来看，是接受教代会代表组长暨工会常务委员会联席会议的审议，其他样本高校均未在互联网上检索到相关内容。按照“指导意见”的规定，一旦构成师德失范行为，即使行为情节较轻，也要一揽子取消8个方面的资格，研究生导师还有其他处理。这样取消资格类的处理，对教师的权利实质上会产生极大的影响。按照“指导意见”制定的校内规范，实质上是教师惩戒规范。教代会应当“源头参与制定”此类文件，从而“促进学校发展、反映教职工心声”[8]。无论是从理论上看，还是从相关法律法规的规定中去直观理解，师德失范处理这样涉及教师奖惩事宜的重要文件，理应经教代会审议并通过。而目前在样本高校中，师德失范处理程序文本的制定和审议绝大多数缺乏教代会的参与。

生物防治研究主要集中在以下几个方面：①研究果蔬表面原有微生物群落，当引入拮抗菌时，对原有微生物群落的影响；②建立快速有效地拮抗菌筛选方法，针对每种作物建立大规模使用预测系统；③将拮抗菌与多种方法结合，加快商品化进程；④对现有拮抗菌进行基因工程改造，以适应更高要求，甚至构建全新的拮抗菌。随着现代生物技术和工程技术的进步，果蔬采后病害的生物防治技术将得到更广泛的研究与应用。

再进一步看，“B1.审议文本前听取教师意见”要素的得分也只有1分，也是只有A1要素得分的高校通过“教代会代表组长和常委继续征求意见并反馈到校工会，校工会汇总后将意见以适当方式反馈给学校”，听取了教师的意见。教职工代表大会是让全校教师充分表达利益诉求的一种形式，《学校教职工代表大会规定》规定教职工奖惩办法由教代会讨论通过，也是为了科学设计、保障教职工利益表达方面的诉求，具体到师德失范处理的规范制定工作中，也应当如此。

(三)回避和听证程序缺乏教代会工作机构的参与

“B2.参与回避和听证程序”的要素得分为0分，即尚未有学校规定教代会及工作机构应当参与到师德失范处理的回避听证程序中。在正当程序的发源之初，排除偏见和听取意见就成为了两条基本原则。后来，“排除偏见”原则发展成为回避制度，“听取意见”制度发展成为了“听取申辩”。但对权利人权益影响较大的决定，“听取申辩”会采用类似于诉讼中的“对抗程序”，让公权力和私权利有平等对话的机会，防止公权力恣意行使裁量权，这就是“听证制度”。回避和听证是正当程序的实质核心，当事人可以在具体程序中申请回避或提起听证程序，一方面回应人的本性的需求，让公权力的公正性更加明晰、妥善、彻底地解决争议；另一方面，通过更充分、更直接的交流和“对抗”，切实保护当事人表达利益诉求的权利，从而让纠纷在对抗中达成统一。教代会作为高校教职工群体参与内部民主监督的主要形式，在一定程度上可以独立于高校和当事人之外，因而教代会的工作机构可以作为校内程序中决定回避、主持听证的理想组织之一。

(四)教代会保障教师程序性权利的工作还不充分

“C1.处理组织中有教职工代表”的要素得分为10分，有10所高校在成立负责师德监督处理组织的文件中，明确规定委员中需要有教职工代表，还有的高校明确规定应有学生代表。北京大学在教师职业道德和纪律委员会的介绍中强调“高度重视保护学者和学生的正当权益”，反映了对教师权利的重视，认为“由教师学者构成的学术共同体是大学运行的核心和主体”，因而“形成学术共同体的自我约束机制尤为重要”。

“C2.回避与申请回避权成对出现”的要素得分为6分，有6所高校在师德失范处理的规范文件中同时规定了“回避”的情形和相对人有“申请回避”的权利，但是拥有回避制度的高校却有12所，即只有一半赋予了相对人“申请回避”的权利。回避制度让“任何人不得在与自己有关的案件中担任法官”得以实现，但缺乏“回避权”的回避制度在实践中难以形成公权力和私权利的制衡，从而保证回避制度的有效实施，同时，这也是对教师程序性权利的漠视。当然，还有半数以上的样本高校连回避制度也未规定，这与正当程序的要求存在较大的差距，亟待完善。

与C2要素的情况类似，“C3.听取申辩与申辩权成对出现”的要素得分为9分，“C4.听证和听证权成对出现”的要素得分为0分。有30所样本高校规定了听取申辩的制度，但规定相对人有“申辩权”的只有9所样本高校；北京大学规定了听证制度，但听证制度的发起只能由“委员会邀请”，不可以由相对人申请进行。但是兼听意见若没有细化规定，就很容易流于形式。

(五)教代会还未有效帮助提升处理效率

在大学这样一个教师与学者的共同体中，师德失范处理基于其共同体对内部成员处理的准行政性质，决定了它的程序不可能像司法程序一样，完全不考虑效率问题，否则，就会给公权力带来过多负担，影响共同体利益。但是考虑效率问题并不是毫无底线，必须在不能损害相对人合法利益、不能违背公正的底线、符合当然公理和其他不必作为效率代价的事由的基础上[9]。

“D1.时限”的要素得分为15分，仅有不足一半的样本高校在处理办法中规定了时限。如果再将时限分解为受理、调查、处理、救济四个方面的时限来进行考察，发现这15所高校全部都规定了调查时限和救济时限，6所高校规定了受理程序的时限，但所有高校都没有规定处理程序的时限。在调查阶段中，高校规定的调查时限有10个工作日、15日、30日等不同的类别，但均规定了调查时效的延长这样的机制。而且从整体来看，均未规定受理、调查、处理这一处理全过程的总时限，导致相对人的权利状态一直处于一个不确定的过程中，缺少程序的可预测性。但反过来看，对于相对人提起救济的时效，有3所学校未作规定，其他学校一般规定了7日或者30日的提起救济的时效，而且未规定相关时效延长的规定，部分学校还规定了“逾期不予受理”。相对而言，程序对相对人要求严格而对公权力本身要求较为宽松，“管理论”的行政基础理论依然深深影响着高校的内部制度建设。教代会因其讨论通过教师惩戒处理办法的职能，可以将时限问题纳入处理办法方面充分发挥作用。

“D2.程序繁简分流”的要素得分为4分，即有4所高校的文本规定了不同情形可以采用不同的程序。有的高校在程序规范中，创制了“不当行为”的概念，即把未造成不良影响的“失范行为”确定为“不当行为”，交由二级单位进行批评教育处理，实现了程序繁简分流。教代会工作机构在处理程序中作为相对的第三方机构，可以在高校和教师之间发挥协调作用，提升处理效率。

四、教代会参与师德失范处理正当程序的主要路径

(一)教代会应源头参与制定师德失范处理办法在内的各项教师师德规范

教代会具有讨论通过教职工奖惩办法的法定职权。因而，从规范主义立场上看，高校的师德失范处理办法，应当由教代会充分讨论通过。制定师德失范处理办法的目的，是为了进一步规范高校教师的履职履责行为，这从根本上有助于大学共同体的整体利益提升。因而，教代会要源头参与制定包括师德失范处理办法在内的各项教师师德规范。

1.教代会执行机构成员代表应源头参与师德失范处理办法的制定。按照教代会职权的规定，教代会需要讨论通过师德失范处理办法在内的各项教师考核奖惩办法。许多高校未经过教代会讨论通过即径行发布实施处理办法的原因，主要是因为高校对师德失范处理办法和负面清单在教师群体中能否形成一致意见、能否被教代会讨论通过缺乏信心，担心难以在教师群体中形成共识，导致教代会不能够顺利进行。但规避不是解决问题的最优选择，而是应当通过不断的协商交流、充分交涉，达成一致意见。如在办法起草组中，广泛邀请教师参与，尤其是有代表性的教师代表的参与；教代会工作机构也应充分发挥作用，通过组织召开教代会代表团团长会议等方式，让教师代表们充分协商交流从而达成共识。《学校教职工代表大会规定》规定教师代表应占教代会执行委员会中的多数，故而在有代表性的教师代表参与的基础上，再让教代会执委会成员直接参与到办法制定过程中，可以确保制定的办法一方面能够回应教师关切，另一方面从源头上代表教师利益，推进依法治校的进程。

2.办法起草过程应广泛听取教师的意见和建议。教代会代表要“密切联系教职工群众”，同时也要“如实反映群众的意见和要求”。因而，参与办法起草的教代会执委会成员一方面要主动与基层单位的教师联系，征求意见和建议；另一方面，起草组也要阶段性召开沟通反馈会，通过各单位教代会代表征求本单位全体教师的意见和建议。

3.办法应经教代会大会讨论通过。办法应当经过教代会大会讨论通过是《学校教职工代表大会规定》的直接规定，高校应当遵循规定交由教代会大会讨论通过。同时，从理论上看，经教代会大会讨论通过会赋予办法形式上的合法性，让办法有效代表高校共同体的共同意愿，保障办法能够最大程度地得到全体教师的认同，从而保障其得到有效的贯彻落实。

(二)教代会应参与提升师德失范处理效率

提高师德失范处理的效率，符合学术共同体的整体利益。因而，教代会也应当在提高师德失范处理的效率方面发挥作用。

1.教代会讨论通过的师德失范处理办法应包含提高处理效率的相关条款。在行政法领域，对违法事实确凿、法定依据明确、处罚较为轻微的案件，可以适用简易程序。在师德失范处理中，也应当兼顾处理结果的公正与效率，根据繁简分流的原则进行程序的选择和分流，让相对人尽快摆脱调查处理程序的“泥潭”，尽快恢复平静自然的工作状态。如在师德失范处理办法中要按照不同的处理样态，适用不同的处理程序，或者赋予相对人程序选择权，对于争议不大、事实清楚的事件，在征得相对人同意的前提下，可以采取简便易行的处理程序，提升处理效率。

2.教代会工作机构应当在参与师德失范处理时帮助高效完成调查处理程序。党的十八届四中全会明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，执法司法机关要加强对当事人的政策宣讲和法律法规讲解。教代会工作机构作为处于公权力和相对人之外的第三方机构，在参与师德失范处理时，要发挥其特殊作用。一方面，要让高校公权力切实尊重相对人，帮助相对人实现其实体和程序权利；另一方面，也应当向相对人宣讲师德规范，帮助引导教育相对人遵守学校规章制度，最终在尊重相对人权利的基础上高效完成调查处理程序。

(三)教代会工作机构应作为校内的第三方机构参与教师权利救济

教代会有“监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议”的职能，理应在发挥民主监督方面发挥更大的作用[10]。当下的师德失范处理程序，对教师程序性权利保护还不够，因而教代会工作机构应参与到教师权利救济工作中。

1．教代会工作机构应承担教师失范处理中的权利救济机构职责。调研显示，23所高校选择向做出处理决定或提出实质性处理建议的同一组织申请权利救济。但在实体上，受理机构一般不应是做出处理决定或者是提出实质性处理建议的同一组织，而应当组成更为公平、独立的校内权利救济处理机构。教代会工作机构由于其特殊地位，承担校内权利救济处理机构的职责是较为合适的。实务中，有的高校已经进行了一些探索，如北京科技大学、对外经济贸易大学等学校的教职工申诉处理委员会办公室放在了作为教代会工作机构的工会；华北电力大学的劳动人事争议受理委员会作为教职工代表大会下设的专门机构，受理申诉；西南交通大学明确规定由作为教代会工作机构的工会负责受理申诉、组织复核，形成复核报告。在运行程序上，处理机构首先应对提起权利救济的当事人是否适格、是否符合期限、理由是否正当进行形式审查，而不能由受理机关自由裁量是否受理，也不能一律加以受理。同时，应当明确权利救济的受理机构处理的基本程序要求和在什么情况下应当做出何种处理决定，如对当事人权利影响重大的相关争议，宜采用听证等方式进行处理；而对于相对影响不大的合理性问题，可以采用书面审查的方式进行，且以申请人申请的事项为限进行审查。对原决定，实体合规、程序正当的，应当维持；证据不足、规范使用错误、违反正当程序、明显不当的，则应撤销或要求原机构重新做出处理。

2.教代会工作机构应推荐教师代表加入师德失范处理机构。对教师进行处理的组织，特别是涉及师德师风处理这种实体界定较为模糊、自由裁量权大的处理组织，理应将教师代表纳入其中。这一方面能让学术共同体的自我约束机制更加完善，让学校做出的决定更加得到教师的认同，另一方面也是教师自主管理、自我约束的程序性权利的重要体现。因而，教代会工作机构应当积极动员，广泛发动，争取在处理组织中吸纳更多的教职工代表，理想情况下，教师代表应当在处理组织中占到多数。实务中，北京大学负责受理师德师风举报投诉、开展调查、提出处理建议的机构是教师职业道德和纪律委员会，其委员三分之二的成员为学校教授。

五、结语

以教代会制度为核心的高校内部民主监督机制可以确保高校内部权力正确行使，促进现代大学制度的完善，通过民主协商，维护全体教师合法权益。面对新形势、新任务、新要求，教代会应当积极参与到加强师德师风建设的工作当中，这对大学共同体建设、提升教师共同体的共同利益具有重要的作用；与此同时，教代会也应当积极参与到对教师权利产生重大影响的师德失范处理程序中，切实保护教师正当权利，让教师愿意从内心接受决定，从而不断地强化自身的师德修养，实现师德师风持续向好的目标。