财政分权对地方公共服务供给效率影响研究——基于城市层面的空间面板计量模型

罗昌财 沈建祥

一、引 言

随着我国经济的快速发展，居民生活水平大幅提高，对公共服务产生了更高的需求。党的十九届五中全会提出民生福祉达到新水平、基本公共服务实现均等化水平等目标。(1)《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，2019年10月29日，http://cpc.people.com.cn/GB/http:/cpc.people.com.cn/n1/2020/1029/c64094-31911510.html。但当前我国经济形势面临内部发展转型和外部环境剧变的严峻挑战，财政收入增长速度明显受阻，财政支出的压力不断加大，制约基本公共服务投入的因素空前增加。在此背景下，提高制度效率成为重要的选择。在财政体制上，进一步完善财政分权制度，科学划分中央和地方的支出责任，建立科学的激励机制，是提高基本公共服务供给效率的重要手段。

财政分权理论认为，地方政府在资源配置上比中央政府更有效率。部分学者对我国的公共服务供给水平进行了实证检验。陈硕从省级层面检验了地方公共品供给水平与财政分权的关系，得出财政分权改善了地方公共品供给水平的结论。(2)陈硕：《分税制改革、地方财政自主权与公共品供给》，《经济学(季刊)》2010年第9期。高琳的研究发现，财政分权通过促进公共服务项目投入的资金效率增加了居民满意公共服务的可能性，并且这种影响存在地区异质性。(3)高琳：《分权与民生:财政自主权影响公共服务满意度的经验研究》，《经济研究》2012年第7期。赵为民、李光龙的研究表明，支出分权、收入分权有利于社会性支出效率的改善。(4)赵为民、李光龙：《财政分权、纵向财政失衡与社会性支出效率》，《当代财经》2016年第7期。一些学者将行政激励的导向作用纳入研究中，认为财政分权并不必然有利于地方公共服务供给。郑磊的研究就表明，以经济绩效为考核标准的官员晋升机制所导致的地方政府之间竞争和财政分权制度的共同作用，会对地方政府的教育支出比重产生显著的负影响。(5)郑磊：《财政分权、政府竞争与公共支出结构——政府教育支出比重的影响因素分析》，《经济科学》2008年第1期。

在研究我国财政分权体制时，探索地区之间的空间互动效应也是一些文献的研究思路。分权体制框架下，地级市政府在制定医疗卫生支出决策时往往会受到相邻城市相关策略的影响，从而引发城市间政府卫生支出的策略互动行为。(6)彭冲、汤二子：《财政分权下地方政府卫生支出的竞争行为研究》，《财经研究》2018年第6期。易莹莹用空间滞后模型与空间误差模型研究基本公共服务支出效率的影响因素及其空间效应，发现财政自主权有利于基本公共服务支出效率的提升，其自身也具有较强的空间正溢出效应。(7)易莹莹：《中国基本公共服务支出效率及其溢出效应测度》，《城市问题》2016年第1期。杨刚强等运用空间误差模型和空间杜宾模型，研究各项人均基本公共服务支出与财政自主权和人口流动规模之间的关系，发现财政自主性的提高不能促进人均公共服务支出水平的增加。(8)杨刚强、李梦琴、孟霞：《人口流动规模、财政分权与基本公共服务资源配置研究——基于286个城市面板数据空间计量检验》，《中国软科学》2017年第6期。

本文就是在此思路下的一个扩展研究。在现行的财政分权体制下，教育、医疗等公共服务主要由地级市提供。与省级行政区相比，地级市数量较多(我国现有293个)，在公共服务供给方面同质化程度高，同级别官员面对的竞争也更激烈；再加上国家城市群和经济带发展战略的推动，相邻城市之间经济联系比起相邻省份更加紧密，空间互动性更强，因此，以地级市为研究对象比省际研究方法更具现实意义。在现有研究中，对供给效率两个方面——配置效率和技术效率，较多采用DEA或SFA等方法对技术效率进行测度，较少对配置效率机理进行检验。因此本文运用DEA Malmquist指数法测算出的技术效率作为公共服务的供给效率，使用动态空间杜宾模型将其与财政分权置于同一框架下研究，并分别替换分权指标、空间权重矩阵、公共服务供给效率等指标进行稳健性检验，最后分地区研究财政分权对供给效率的影响与空间效应的异质性。

二、研究假设

(一)财政分权与地方公共服务供给效率

财政分权理论认为地方政府更了解当地的资源禀赋及民众需求的信息，与中央相比在资源配置方面有更高的效率，能更好地提供公共服务。Tiebout“用脚投票”理论表明，地方公共服务分权式提供具有显著的配置效率，地方政府能提供满足公民偏好的公共服务。(9)Tiebout, C. M. , “A Pure Theory of Local Expenditures”，Journal of Political Economy, 1956, 64(5), pp.416-424.Oates的分权定理认为，只要地方公共服务的需求在辖区间存在差异，由地方政府提供公共服务就更能够满足辖区间居民的异质性偏好。(10)Oates, W.E., “An Essay on Fiscal Federalism”，Journal of Economic Literature, 1999, 37(3), pp.1120-1149.Hayek从社会知识的使用角度也支持上述判断。(11)Hayek, F.A., “The Use of Knowledge in Society”, The American Economic Review, 1945, 35(4), pp.519-530.但是，我国的分权体制有其特殊性，经济分权与政治集权的结合迫使地方政府在地方治理上受到政绩激励的影响，在注重经济增长的时期，地方政府倾向于大力发展经济水平，而忽视了民众对于公共服务方面的需求。诚然，这样的体制下，我国地方经济迅速发展，但是公共服务供给方面却略显不足，本该配置到公共服务供给方面的资源却投入到经济发展中。财政分权水平越高的地区有更大的激励与能力去运用更多的资源发展经济。因此，提出基本假设一：当前财政分权不利于公共服务的供给效率。

(二)地方公共服务效率的空间效应

第二代分权理论引入了政府竞争，由此激励地方政府构建有效的治理结构。Revelli对分权体制下地方政府间财政收支行为的策略互动机制的研究中包括了财政竞争模型、溢出效应模型和标尺竞争模型。(12)Revelli,F., “On Spatial Public Finance Empirics”, International Tax and Public Finance, 2005, 12(4), pp.475-492.溢出效应模型考虑了本地区的福利水平会受到本地政府和相邻地区政府在公共服务上财政支出的影响。中国幅员辽阔，不同地区之间的发展状况相去甚远，但邻近地区往往具有相似的发展模式，易形成集聚效应，公共服务的供给也会形成示范效应。在分权体制下，各地区在公共服务供给上存在差距，而资金、技术和人口的流动则会引起公共服务供给的空间溢出效应，同时城市层级政府存在财政收支上的空间策略互动竞争的动机。因此，提出基本假设二：地方公共服务供给将受邻近地区公共服务供给的影响，存在正向空间效应，会形成公共服务供给效率的“区域俱乐部现象”。

三、模型构建与数据说明

(一)模型构建

考虑到中国地级市之间可能存在的空间策略互动，本文选择空间面板计量模型来检验各地级市间的空间竞争行为。

1.空间权重矩阵设定

考虑到中国幅员辽阔，地理位置的不同对地区发展及政策选择有深刻影响，本文采用各地级市之间的距离作为空间测量指标，以距离的倒数作为空间权重矩阵，同时考虑不同省份公共服务政策不一致，空间策略互动往往发生于同一省份不同城市之间，因此空间矩阵的设定只考虑省内效应，即省外地区对当地的影响为零。具体设定如下：

其中，d为地级市之间的距离，i、j表示不同的地级市。本文的研究以2004—2018 年259 个地级市的面板数据为基础。(13)由于部分地级市数据缺失，本研究仅选取259个地级市作为研究样本。总样本量为3885，需要生成3885*3885 的一阶权重矩阵，并经标准化处理。

2.模型选取

一般而言，空间杜宾模型(SDM)是刻画政府公共支出空间交互行为的理想模型。但严谨起见，本文对空间杜宾模型(SDM)、空间滞后模型(SAR)和空间误差模型(SEM)的选用进行检验。经LR检验以及wald检验，空间杜宾模型(SDM)是比空间滞后模型(SAR)和空间误差模型(SEM)更合适的模型，且无法退化为空间滞后模型和空间误差模型。经Hausman检验，存在固定效应，且对比个体固定、时间固定、个体时间双固定效应模型，个体时间双固定效应模型的LogL值更大，AIC、BIC值更小，显然个体时间双固定效应模型更合适。(14)限于篇幅，本文未报告详细的检验结果，如有需要，可向作者索要。

由于静态空间计量模型可能遗漏变量，而动态空间计量模型可以解决变量遗漏以及可能存在的内生性问题，而且地方政府的竞争关系不仅受到其他地区当期行为的影响，也可能会受到其先前行为的影响。因此本文借鉴彭冲、汤二子的做法，选择双固定效应动态空间杜宾模型，将地方公共服务供给效率的时间滞后效应、空间滞后效应一起纳入研究框架。(15)彭冲、汤二子：《财政分权下地方政府卫生支出的竞争行为研究》，《财经研究》2018年第6期。模型如下：

(1)

(二)数据说明

1.地方公共服务供给效率测算

地方政府一般负责本地基础设施、教育和医疗卫生等外部性相对较小的领域。(16)唐齐鸣、王彪：《中国地方政府财政支出效率及影响因素的实证研究》，《金融研究》2012年第2期。本文在借鉴已有研究成果的基础上，为保证数据可获得性，选取教育、医疗、交通和通信等公共品作为研究对象，并运用DEA Malmquist指数法测算地方公共服务供给效率。选取人均地方财政支出作为投入指标，选择教育、医疗、通信和交通四项作为产出指标，分别以小学师生比、中学师生比、大学师生比代表教育供给，以人均床位数、每千人医疗机构、人均医生数代表医疗供给，以人均固定电话、人均移动电话、人均宽带接入代表通信供给，以人均道路面积、人均公路里程、人均公共汽(电)车代表交通供给。借鉴Borger,B.D.和Kerstens,K.的方法对数据进行无量纲处理(具体见表1)。(17)Borger,B.D.& Kerstens,K., “Cost efficiency of Belgian local governments: A comparative analysis of FDH, DEA, and econometric approaches”,Regional Science and Urban Economics, 1996, 26(2), pp.145-170.考虑产出规模报酬可变，以投入为主导，本文运用stata软件计算出2004—2018年间各地级市公共服务供给的效率，以TFP表示。发现自2007年起，平均供给效率呈明显上升趋势。(18)平均供给效率为各年所有地级市公共服务供给效率的算术平均值，限于篇幅，具体图示略，如有需要，可向作者索要。

表1 指标的统计特征

2.财政分权指标

为全面考察财政分权的影响，本文从收入分权与支出分权两方面考察财政分权指标，收入分权为人均地级市财政收入/(人均地级市财政收入+人均省份财政收入+人均中央财政收入)，支出分权为人均地级市财政支出/(人均地级市财政支出+人均省份财政支出+人均中央财政支出)。(19)贾俊雪、应世为：《财政分权与企业税收激励——基于地方政府竞争视角的分析》，《中国工业经济》2016年第10期。

3.控制变量

借鉴以往文献，并考虑数据可得性，本文选择人均GDP、人口规模、对外开放程度和产业结构作为控制变量。人均GDP代表地区经济发展水平，其对公共服务的需求和供给有直接影响；人口规模可能通过规模效应影响公共服务的供给效率；对外开放程度用FDI/GDP表示，对外开放程度通过地方财政资金配置对公共服务供给产生影响；产业结构用第三产业占GDP比重表示，代表当地服务业发展程度对公共服务的供给有直接影响。

4.数据来源

本文原始数据来源于ceic数据库、国泰安数据库和《中国城市统计年鉴》。考虑部分地级市数据缺失情况严重，选取中国259个地级市(不含港澳台地区)为标本，样本观测期为2004—2018年，总样本量为3885个。对人均GDP以2004年为基期用GDP缩减指数进行平减。为减少异方差影响，对人均GDP和人口规模取对数，相关变量统计特征见表2。

表2 变量统计特征

四、实证分析

运用空间权重矩阵对各市每年的TFP值进行全局莫兰指数检验发现，除2010年外，均通过显著性检验，表明各市TFP值存在空间自相关，本文后续将进一步检验各市TFP之间存在的空间相关性。

(一)回归结果

表3估计结果显示，从财政分权对地方公共服务供给效率的影响来看，不论是收入分权还是支出分权的系数，均在1%的水平上显著为负，表明财政分权不利于地方公共服务供给效率水平的提高，财政分权程度越高的地方公共服务供给效率反而越低。可能原因在于，虽然中国在经济体制方面是分权的，但是政治方面却有集权特征，加上地方官员政绩考核以经济建设为主，导致地方政府更偏好经济建设支出。分权程度高的地区更容易将资源配置到经济发展方面，对于较难实现经济效益却更能体现民生福祉的公共服务却容易被忽视，这导致了公共服务供给效率低下。具体来看，较之收入分权，支出分权对地方公共服务供给效率的影响更甚，收入分权的系数均在-0.35左右，而支出分权的系数在-1.25左右，统计上支出分权的均值高于收入分权。可能原因在于更高的支出责任导致了地方财权事权不匹配，地方政府承担了大量的经济建设与公共服务供给责任，财力上的不足引致地方政府支出偏向更利于自身利益最大化的经济建设，进而不利于公共服务供给效率的提高。

从空间效应上看，TFP的空间滞后系数ρ均在1%的水平上显著为正，且不论在静态模型，还是动态模型里，以及不同分权指标下，ρ均稳定在0.37左右，表明公共服务供给具有较强的空间溢出效应，邻近地区的公共服务供给效率会对本地区的公共服务供给效率产生显著正向影响，这意味着周围其他城市的加权平均公共服务供给效率每提高1个百分点，当地的公共服务供给效率将提高0.37个百分点。这源于地市之间的空间策略互动的影响。由于同省内地市地理、文化等相近，在公共服务政策及供给上会进行竞争并相互影响，从而表现出地理空间上的相关性。从动态效应上看，TFP的时间滞后系数τ均在1%的水平上显著为负，这表明地方政府对于公共服务的供给具有间断性，即上一期较高的效率并没有对当期效率形成正向影响，反而导致当期放松对公共服务的供给。由此说明，地方政府没有将公共服务供给给予一以贯之的重视。而从时间空间滞后系数ψ看，其在1%的水平上显著为正，表明其他地区上期的公共服务供给效率会对本地当期的公共服务供给效率产生正向影响，这显示公共服务供给具有“示范效应”，其他地区的公共服务供给成果会促进当地公共服务的供给。

空间杜宾模型中的各控制变量影响结果不一。对外开放和产业结构对地方公共服务供给效率的影响并不显著，人口规模在支出分权下对地方公共服务供给效率的影响显著为负，这表明地方公共服务供给并没有形成规模效应，而人均GDP对地方公共服务供给效率的影响显著为正，这是因为经济越发达的地区对公共服务的需求越高，促使地方政府有效率地供给。但是自变量的空间滞后系数却不显著，在此情况下，空间杜宾模型的适用性需要重新考虑，本文将分别用空间滞后模型和空间误差模型进行检验。

表3 空间杜宾模型估计结果

续表3

对比空间滞后模型和空间误差模型的实证结果，(20)限于篇幅，本文未报告详细的检验结果，如有需要，可向作者索要。发现不论是系数的显著性还是大小都是稳健的，可以肯定空间杜宾模型对于本文是合适的，同时上述对财政分权的影响以及空间效应的分析都是合理的。所以，本文接下来的分析也将继续运用空间杜宾模型。

(二)稳健性检验

为了进一步验证研究结果的稳健性，本文将进行以下检验。首先考虑特殊样本可能造成结果偏差，在模型(7)(8)中剔除四个直辖市和部分城市样本量少于5个的省份，如表4所示，变量的显著性以及系数大小都很稳定，财政分权对地方公共服务供给效率的影响以及空间效应的结果都与前文的结论一致。其次，不同的分权指标也会对结果产生差异化影响，借鉴吕勇斌等的做法，在模型(9)(10)中，以人均地级市财政收入/(人均地级市财政收入+人均中央财政收入)和人均地级市财政支出/(人均地级市财政支出+人均中央财政支出)替代原模型中的收入分权和支出分权，(21)吕勇斌、金照地、付宇：《财政分权、金融分权与地方经济增长的空间关联》，《财政研究》2020年第1期。可以看到空间效应依旧很显著，但是财政分权对地方公共服务供给效率的影响却减小很多，系数只有-0.05左右，但这依然表明了财政分权不利于地方公共服务供给效率的提高，同时验证了原先的收入分权与支出分权是更合适本文研究的分权指标。鉴于地方公共服务主要包含教育和医疗两项，因此借鉴前述崔志坤的做法，仅以教育和医疗作为产出测算地方公共服务供给的效率，带入模型(11)(12)中，检验结果与前文结果相一致，表明教育与医疗很大程度上可以代表地方公共服务。因此，改善公共服务供给的关键在于提高教育与医疗的供给效率。空间效应的测算取决于外生的空间权重矩阵，合适的空间权重矩阵对空间计量模型至关重要，在模型(13)(14)中运用常见的邻近空间权重矩阵来验证空间效应的稳健性，邻近空间权重矩阵以地级市之间是否相邻取值，若相邻，取值1，否则取0。实证结果见表4，空间滞后系数、时间滞后系数和空间时间滞后系数的显著性与大小依然是稳定的，即地方公共服务供给效率存在稳定的空间互动关系，同时财政分权和其他控制变量的实证结果也与前文一致。

表4 稳健性检验结果

续表4

(三)异质性分析

考虑到中国地域广阔，不同地区的政策及发展情况有异，因此本文将259个地级市分为东中西三个地区，分别对三个地区的空间效应以及财政分权程度对地方公共服务供给效率的影响进行研究。其中模型(15)(16)是东部地区的实证结果，模型(17)(18)是中部地区的实证结果，模型(19)(20)是西部地区的实证结果。从收入分权的影响看，东部及中部地区显著为负，而西部地区却不显著，可能原因是西部地区财政收入较多的来自中央转移支付，导致西部地区财政分权对公共服务供给的影响不明显。而从支出分权看，公共服务供给效率的受影响程度为东部地区<西部地区<中部地区，究其原因，东部地区经济发达，财政实力强，民众对公共服务的需求更容易得到地方政府的回应，而中部地区更容易将财政经费用于经济建设方面，反而西部地区在财政实力受限的情况下会做好基本公共服务。从空间滞后系数以及空间时间滞后系数上看，经济越发达的地区空间溢出性越强，东部强于中部，中部强于西部，这是因为空间互动性取决于地方财政实力，只有更高的财政水平才能支持地方政府做出空间策略互动行为。而从时间滞后系数看，各地区公共服务供给效率都未形成路径依赖。

表5 东、中、西部地区异质性检验估计结果

续表5

五、结论与政策建议

本文基于DEA Malaquist指数法测算出我国259个地级市2004—2018年的公共服务供给效率，发现自2007年起，平均供给效率呈明显上升趋势。继而引入空间效应，通过动态空间杜宾模型研究财政分权对地方公共服务供给效率的影响，结果表明当前阶段财政分权不利于公共服务供给效率的提高，而周边地区的供给效率会对本地区产生正向影响。异质性分析表明东部、中部地区的空间示范效应更强，西部地区则受限于财政资金，地方政府在提升公共服务供给效率方面力有不逮。虽然实证研究的结论是针对以往数据的经验分析，但基于实证结论的稳健性和近年来中国财政分权体制的稳定性，其结论在当前仍具有现实意义。因此，从提升地方公共服务供给效率的角度出发，本文提出以下政策建议。

一是深化中国财政分权体制改革，适度减少地方事权责任，在新形势下科学划分中央地方的支出责任。从实证结果看，财政分权不利于公共服务供给效率的提高，原因在于当前分权体制下，财权层层集中，事权层层下放，地方政府承担了较多的支出责任，并且公共服务供给主要由省级以下政府负责。为提高地方政府公共服务供给效率，应适度加大中央支出责任，如跨地区污染治理、社会保障等相关的支出可由中央承担；适时为地方设立主体税种，如房产税，以保证地方稳定的税源收入，减轻地方财政压力，为公共服务供给投入更多资金。

二是中央要引导地方政府将资源更多地投入公共服务供给，并高度重视地区间的空间互动性，充分发挥主要城市公共服务供给高效率的示范效应和激励作用。分析结果表明，地方政府将更多财政资源投入经济建设是限制地方公共服务效率提升的重要原因。因此，建立将社会治理、医疗卫生等纳入官员绩效考核标准，并设置公共服务满意度综合考核指标，引导地方政府为公共服务供给投入更多财政资源；同时为地方公共服务供给高水平城市给予更多的政治激励，树立标杆效应，带动周围城市提升公共服务供给质量，实现空间互动效应的最大效能。

三是要因地制宜，分地区施策，给予西部地区更多的财政支持，对东部、中部地区应侧重引导和激励。东中西部地区由于地理位置不同和发展水平不一，对公共服务的需求与供给存在差距。中央应增加对西部地区的转移支付，给予更多财政资金支持，保障西部地区基础性公共服务，尤其是投入专项资金改善落后地区的义务教育和医疗卫生质量。在东部、中部地区，要对公共服务供给数量和质量赋予更多的绩效考核权重，鼓励地方政府之间展开竞争，促进地方政府更多地满足民众对公共服务的多样化需求。