公益创投中社会工作督导的功能异化与属性回归

□ 方 劲 王永震

一、问题的提出

公益创投(Venture Philanthropy)作为外来引进的项目运行模式，是一种特殊的政府购买服务形式，它将政府购买服务的“命题作文”转化为“自命题作文”，通过引入“风险投资”竞争机制，规范项目形式内容，促进项目机构孵化。公益创投模式近年来得到政府的青睐，各地政府纷纷采用公益创投的方式购买社会服务，由此公益创投成了推动政府购买服务的助推器。但同时，公益创投的操作流程还不够成熟，还需要对项目运行过程加以监测与督导，以保证其运行成效。社会工作督导的引入，旨在规范创投项目的运作，促进项目执行机构的社会工作服务水平提升。与传统的社会工作督导不同，公益创投督导的目标不再仅着眼于社工机构人员或志愿者群体，督导的范围扩展到公益创投项目各方运行状况以及项目组织人员等领域。

以往公益创投的相关研究主要聚焦在项目运行机制上，而对社会工作督导的研究，更多关注的是实习督导和实务督导两类传统督导领域。由于我国社会工作是教育先行的发展模式，社会工作督导也是从实习督导起源的。国内关于实习督导的研究，较早来自向荣，她在2000年发表的关于社会工作实习教育模式的研究中指出，应当在政府的支持下，把社会福利机构作为社会工作实习基地，通过国际非政府组织在资源、理论和方法上提供培训以建立一套社会工作实习督导制(1)向荣.中国社会工作实习教育模式再探索——建立与完善实习基地及其督导制度[J].云南高教研究，2000(02)：50—52.；关于实务督导的研究，较早见之于学者童敏，他以亲历的两个项目为例，探讨了社会工作本土实践中督导者的基本角色及其面临的挑战。(2)童敏.中国本土社会工作专业实践的基本处境及其督导者的基本角色[J].社会，2006(03)：194—204.总结来说，社会工作实习督导和实务督导两大类督导领域中，相关研究集中在三个议题上，分别是国内督导的现状及优化方法、对督导理论方法的研究、如何将发达国家和地区的督导经验应用到我国督导实践中。(3)张洪英.中国社会工作督导研究的回顾与展望——以1998—2015年CNKI期刊论文为样本[J].社会工作与管理，2017(04)：5—11.

社会工作督导参与公益创投，是督导领域一种新的尝试。在社会工作督导与公益创投结合的交叉领域，目前国内学术界的相关研究还很少关注社会工作督导的功能实现问题。本研究以J区公益创投中的社会工作督导功能发挥状况为讨论重点，对督导功能发挥产生的异化现象进行研究。具体包括社会工作在公益创投领域的督导情境如何？督导方与被督导方的目标有何差别？社会工作督导的功能发生了怎样的变向和变异？通过探讨这些问题，描绘出社会工作督导在公益创投领域的督导状况，同时，提出针对督导功能异化的优化方案。本研究所收集的资料主要源自笔者作为J区公益创投项目的督导助理身份参与公益创投项目督导过程的田野调查。在J区的公益创投督导项目中，笔者以团队内部成员的身份，参与到督导项目的团体督导、个别督导、技能培训、实地检查、中期评估、资料审查等诸多环节，深入督导的过程，在参与观察的过程中收集研究所需资料。

二、公益创投督导的运作过程及参与主体的目标差异

追溯其起源，公益创投本质上是新公共管理主义的产物。公益创投将市场的竞争手段运用于公益领域，以项目的方式展开招标，重视提高投资的回报率，强调服务的效率与效益。公益创投的上述特点，与新公共管理主义的观点不谋而合。J区公益创投在J区政府民政部门牵头主导下运行，政府通过公益创投的形式购买公共服务，并以财政支持的方式购买公益创投督导服务(参见图1)。督导机构以“代理人”的角色管理和督导公益创投项目与服务开展的全过程。基于新公共管理主义的实践逻辑，J区政府不再做“划桨者”，而是将公共事务交由社会力量，并重视绩效评估及项目的社会影响力。正是在这样的背景下，J区购买了公益创投服务及对应的督导服务。

图1 政府购买公益创投服务与购买公益创投督导服务的关系图

自2017年以来，J区已举办三届公益创投，2020年是J区的第三届公益创投。J市第三届公益创投在项目初审阶段总计49个项目申报，经过项目审查和评选，入围的项目共40个，其中21个注册类公益项目，19个备案类公益项目。因为备案类及个别注册类项目存在单个社会组织承接多个项目的情况，40个公益创投项目共有36个社会组织(或依托机构)组成。本届公益创投，政府在项目征集时放宽了限制，不只是限制在J区内登记注册的社会组织，而是将申报组织的范围放宽到了全市，但项目的运行必须在J区内。这一政策引来了很多J区外的社会组织参与申报公益创投项目。

(一)公益创投督导的运作过程

J区民政局以政府购买服务的方式选定X社会工作服务中心为J区第三届公益创投项目的督导方。根据J区公益创投的流程，创投过程分为项目征集、公益创投现场评审及优化、专业督导与培训、监测及评估等组成部分。J区民政局将所有环节都“打包”给了X社会工作服务中心。由于J区公益创投督导体系尚未健全，无法在公益创投各个环节上进行分块管理，所以产生了将所有创投环节交给同一个社会工作机构来管理的现象。由此，X社会工作机构成为J区民政局在公益创投项目上的全权“代理人”。

其实往年一直是这样做的(指将所有环节交由某个社会工作机构接手)，毕竟社会工作机构是专业的，我们政府就如何对公益创投项目进行督导也没有发言权。如果一个机构能帮我们把督导、管理、监测都做了，而且做得很好，又为什么要找很多不同主体来对各个环节分别介入呢……根据往年的经验，社工机构的督导工作我们也算满意。而且今年项目这么多，我们肯定没有精力和时间来管这么多项目。(政府民政人员M2)

2020年5月，J区第三届公益创投项目正式启动。根据购买服务协议，X社会工作服务中心全权负责对40个入围项目的督导工作。按照公益创投项目的流程及督导要求，X社会工作服务中心制定了督导计划，督导计划分为项目前期、项目运行、项目结项三个阶段，内容涵盖对项目评审优化及入围的督导、项目的专业督导及能力培训、项目监测及评估几个部分。

1.项目评审优化及入围。公益创投项目的评审与优化属于项目的前期环节，即对申报第三届公益创投的所有项目计划书及经费预算进行评估、审核和打分，对符合预期的项目进行优化并予以参加公益创投项目的资格。第三届公益创投项目申报环节共有30个注册类项目和19个备案类项目申报。评审环节的专家组由J区民政局联合X社会工作服务中心和外地专家组成，从项目需求、项目目标、项目设计、项目团队、项目成效、项目创新以及项目预算等七个方面打分，最终确定21个注册类公益项目， 19个备案类公益项目入选。在这一阶段，督导方主要是联合相关专家，对申报的项目进行审核和优化。在此过程中，督导参考民政局的意见，结合自己的专业见解，对项目提出更具实际操作性的修改意见，以保证公益创投项目的申报质量。

2.专业督导及能力培训。公益创投项目的专业督导及培训是督导方的日常工作，专业督导包括每个项目每月要上交活动记录、财务信息、督导意向表，并在月底组织团体督导。团体督导时，要对各个项目面临的实际问题进行解答并全面把控项目的进展。能力培训环节主要是定期的能力培训，培训内容包括财务知识与社会工作专业知识等。同时，还包括线上督导方与被督导方的交流，交流的内容涵盖资料填写、专业知识、活动规划等实务问题。

3.项目监测及评估。公益创投项目的监测主要体现为每月的随机线上及线下抽查。线上抽查是对项目的活动内容、台账以及经费等进行监测，对存在问题的环节，督导方会要求项目方及时改正。线下抽查通常是随机走访项目活动现场，对项目活动开展的形式、内容及服务人群反馈情况进行记录，对存在的问题加以指导。公益创投项目的评估主要是对各个项目的服务成效、项目计划完成情况、资金支出明细、目标群体反馈情况进行评价，目的在于促进项目服务水平的提升。公益创投项目的评估主要体现在中期评估与末期评估两个阶段，在这两个关键节点，各个项目方需要整理项目半个周期或整个周期的各类材料，其中最重要的就是项目过程记录(台账)及资金使用明细表。评估环节是对项目开展成效的检查，督导机构和民政部门往往非常重视，双方都会参与到评估过程中，以对服务成效进行验收。

(二)多主体参与过程中公益创投的督导目标差异

J区公益创投项目运行中，作为督导方的X社会工作服务中心和作为被督导方的40个项目的承接机构，出于各自立场的差异，对于督导的目标需求是不同的。被督导项目的督导需求是什么？督导机构对被督导项目的督导要求是什么？作为出资方的政府对公益创投项目的整体要求又是什么？这三个问题是督导开展过程中需要考虑的问题，而对这些问题的回答，是督导功能能否有效发挥的基础。

1.规范与专业：督导偏向之别。社会工作督导功能的正常发挥，需要督导方满足被督导方的督导需求，被督导方能够接受并实施督导方的督导建议。在传统领域的社会工作督导中，无论是社会工作实务督导还是实习督导，督导员与被督导者的关系，往往类似于师生关系或者同辈关系，是一种相对侧重专业关系的指导过程。J区公益创投中，除了督导者与被督导者两个主体外，作为购买方和出资方的政府(民政局)扮演着重要角色。督导者与被督导者均需对政府负责，三个主体之间形成一种动态的“三角权力关系”(参见图2)。在公益创投督导框架下，督导方与被督导方之间除了专业关系外，还存在管理与被管理的管辖关系。

图2 公益创投中多主体参与的权力关系图

J区的公益创投中，政府的监管对督导行为产生了深刻影响。公益创投作为政府购买下提供社会公共服务的项目，必然存在“规范性”的要求，创投组织的所有行为必须有章可循。这种“规范性”要求的具体表征体现在督导方的督导目标上，即对项目管理制度、财务管理制度以及档案管理制度的强调。而被督导方往往则认为，这种“规范性”要求是对他们的约束，他们只是迫于项目契约关系不得不接受这种规范性要求。被督导方的督导期望，更多的是希望得到“专业性”的帮助，如实务技能、沟通技能、项目规划、人员管理等。督导方由于受到政府要求的掣制，其督导内容势必以“规范性”要求为主导。

2.形式与内容：督导内容分歧。在三角权力关系下，督导方形成了规范性为主导，专业性为辅助的督导偏向，而这种督导理念与被督导方的督导需求又存在矛盾之处。一方面是规范性管理上的分歧。在J区的公益创投中，存在严格的项目和财务管理标准。督导方要求创投项目每月按时上交督导意向表、信息记录表、资金收支表，并且表的内容必须符合项目计划书的预算。督导方还会定期对项目进行走访抽查，抽查中不符合项目计划和不合规的内容会被要求整改。在被督导方看来，这些标准的设立过于严苛，部分项目由于自身能力不足，无法达到督导的要求。在督导过程中，时常出现项目方对督导方埋怨的现象，认为要上交的表格过于复杂，并且对于资金使用上的管理也过于严苛。对此，督导方不得不多次解释项目的标准，希望能够得到被督导方的理解和重视。被督导项目所希望的是督导方能给予其项目计划、项目台账、资金预算(预算表、发票整理、收支表)使用上的指导，帮助其提升项目运行能力，但又抵触督导管得过多、管得过严。他们希望的是督导能够帮助他们提升项目能力，但又不会有太多“规范性”上的要求——即希望督导的“规范性”要求留于形式而不注重内容。但在督导方看来，“规范性”要求的达标，才是公益创投项目评估中最重要的，因为这是政府考核中肉眼可见的标准。只有达到了“规范性”要求，才能继续推进“专业性”。

另一方面是专业性指导上的分歧。公益创投项目运行过程中，会出现各种没有考虑到的实际问题，例如服务对象流失、服务对象沟通障碍、项目预期计划无法完成等。有的项目执行人员会在这一过程中，表现出情绪上的压力。这种压力既来自于项目运作中出现的困难，也来自于督导方的督导要求。这些情况就需要督导从社会工作专业角度出发，给予项目人员指导。在J区公益创投的督导专家中，有很多是高校的社会工作教师，也有社会工作界的专业督导。督导过程中，督导专家的意见往往会从宏观的角度出发，带有很强的理论色彩，这使得很多非专业出身的项目人员无法理解督导专家的督导意见，觉得这些意见无法运用到实务操作中去，督导意见显得“曲高和寡”。迫于专业性上的权威，项目人员又不敢找督导专家单独讨论这些问题。“上次的团体督导我没有去，我感觉学不到啥，督导的意见都很空，我也听不懂，有点不切实际了，我还是自己想办法吧……希望业务上多多指导；最好能现场督导；希望多一些专业技巧及方案、财务方面的培训；希望专业技巧方面得到更多学习。”(项目负责人S5) 创投项目希望得到专业领域具体内容上的指导，而督导方只能给出大方向上的指引，在创投项目人员看来，这种指引过于“流于形式”。从督导专家的角度看，由于项目众多，对每个项目手把手地单独指导明显是不现实的。在这种情况下，督导专家对于项目的“专业性”指导显得表面化，部分项目对督导的满意度不高，使得参与督导的积极性下降，最后沦为了“走过场”的过程。

三、内容变异与目标变向：公益创投督导功能的异化风险

学术界较为普遍的共识是，社会工作督导兼有行政、教育和支持三项功能。(4)Alfred Kadushin.Social Work Supervision: An Updated Survey[J]. The Clinical Supervisor,1992,10(02): 19—27.每一项功能都承担着一系列需要解决的问题和实现的目标(5)Erera, I., A. Lazar. The Administrative and Educational Functions in Supervision: Indications of Incompatibility[J], The Clinical Supervisor, 1994,12(02)： 39—55.，三项功能应当保持平衡、协调和互补(6)Payne, M.Personal Supervision in Social Work[C]. In A. Connor& S. Black(eds.), Performance Review and Quality in Social Care, London: Jessica Kingsley.1994：43—58.，督导的实际功能才能良好发挥。当然，行政功能、教育功能和支持功能之间存在重叠的可能性，但每种功能所针对的实际问题和所实现的目标均有所不同。行政性督导的基本目标是如何正确、有效和恰当地贯彻实施组织机构的方针政策并按程序办事；教育性督导的基本目标是掌握与时俱进的业务知识和业务技巧；支持性督导的基本目标是提高工作积极性和工作满意度。(7)[美]阿尔弗雷多·卡杜山，丹尼尔·哈克尼斯.社会工作督导(第四版)[M].郭名倞等，译.北京：中国人民大学出版社，2008：16.

(一)行政性功能：“管理”遮蔽“专业”

在公益创投领域，督导的行政功能与传统领域的功能有所不同。从J区公益创投来看，行政性功能的内容包括创投项目计划与进度管理、项目人员管理、项目财务资金规划、项目档案材料管理、工作沟通协调与监督。

1.项目初始期。J区公益创投的项目征集、评审、入围阶段，督导机构与被督导方第一次“碰面”，督导者与被督导者逐渐认识、熟悉。在J区公益创投督导的项目评审、入围阶段，督导机构人员以评审专家的身份出现，参与到对申报项目的评审、优化上。专家对项目的计划、目标、服务对象、资金预算进行优化，提出项目优化意见。在此阶段，督导是以权威的形象出现在被督导项目面前的，督导在被督导项目面前建立了“专业威信”。“项目评审时，督导老师提出了很多的意见，我的项目是要提供农村老人心理健康服务。专家对我们的项目提出了很多实在的优化意见，我对他们的印象不错。”(项目主管S3)在这一阶段，督导的行政性功能体现在帮助项目优化项目服务书上。优化内容具体包括项目资金预算计划、项目人员构成、项目活动安排。督导专家通过这些优化意见，保障了项目能够在公益创投的要求下合理、有效地实施。

2.项目运作期。项目入围后，督导方与被督导方已经建立了初步的信任关系，督导机构正式开始了对项目运作过程的督导。部分经验不足的项目(例如备案类项目)，会对督导产生依赖，只要有问题就会寻求督导的帮助；也有的项目对督导认同度不高，认为督导意见可行性不足，不期望得到专业的督导建议，从而对督导的依赖度很低。“我们不可能具体深入到每个项目中对项目开展的具体环节进行干涉，我们也没有这个权力，人家会觉得我们管得太多了。而且项目这么多，我们也管不过来。其实我们督导对项目也没有太大的约束力，我们也是社会组织，和他们项目组织的地位其实是平等的，而且都是在一个地方(市)的组织，管得太过了不好处理关系。”(机构督导D1)在这一阶段，J区公益创投督导的行政功能的发挥，更偏重于来自政府赋予的“管理者”角色。每个创投项目每月需要向督导上交当月的督导意向表、信息报送表、资金收支表、台账资料、优秀案例集等材料。督导对项目的每月项目进展和项目的材料上交情况进行督促，对项目实际进行中的工作计划和任务分配、工作调控与人员沟通则介入较少。

3.结项评估期。在末期评估时，由督导方与政府部门组成的专家组，会对各个项目进行验收。督导专家辅助政府部门对项目的计划完成度、项目资金使用情况、服务对象满意度、社会反响度进行评估，对项目的最终成绩进行打分。在末期评估前，督导方会要求创投项目上交整个项目周期的支出明细表、资金收支表、项目末期报告、项目活动记录(台账)、资金使用的各种佐证票据，以对项目的成效进行评估。督导方还会对服务人群进行抽查，了解活动实际开展情况。末期评估中，督导辅助政府对项目的整体状况进行绩效评估，形成成效报告。“在我们的项目入围后，督导给我们开过监督的培训会，内容是告诉我们公益创投的那些标准，包括记录啊，发票啊之类的……现在他们催着我们要的就是台账、收支表这些。对于我们机构里的人员安排啊、工作分配啊，他们并不在意。”(项目负责人S1)可以看出，在整个公益创投项目周期中，督导在行政性功能的发挥上，更多的是充当政府的“管理员”，对各个项目的整体进展进行把控。其督导内容包括每月上交项目进展、活动记录、资金使用状况，督促项目，对项目进展进行把控，对项目成效进行评估。而督导对各个项目的工作分配、人员安排、工作监督、总结与评估的深入性督导功能的发挥上有限。总之，J区公益创投督导在行政性功能的发挥上，是一种以规范项目为目的的管理型督导。

(二)教育性功能：“理论”强于“操作”

在J区公益创投上，督导教育功能的发挥，体现在督导对各个项目运行过程中所产生的专业问题进行指导的过程。具体包括指导个案、小组、社区工作的内容、传授社会工作专业知识、服务对象特殊知识、实务沟通技巧等。J区公益创投督导的教育性功能，主要在项目的运作期体现出来。督导通过专业能力督导、能力建设与培训、项目监测走访来提升项目的专业性。督导方每月举行团体督导会，督导专家就每个项目在督导意向表上提出的督导问题进行解答。除了线下督导，项目方与督导方还会通过网络沟通软件进行线上督导，就难以自行解决的问题进行探讨。同时，督导方不定期举办专项能力建设的培训，向各个项目传授公益创投或社会工作的专业知识、技能，能力建设培训的主题包括筹资能力、财务管理、社会工作方法等。督导专家还会每月抽查项目活动现场，对项目运行过程进行记录，了解服务对象的满意度。虽然督导方采取了非常多提升项目“专业性”的举措，但都收效甚微。

我上次督导意向上填了“希望能告知如何推进小组”，但老师提的意见还是太书面化了，理论性偏强，我听懂了但还是不知道怎么用到实际中去。我希望能否给我们一些具体的操作建议，或者给一些案例给我们参考。我希望督导能多到我们活动现场走动，看看我们的活动存在什么问题，能教教我们具体点的技能。(项目负责人S1)

参加项目的机构人员，都表现出了较强的求知心理，多数项目都希望能得到社会工作实务技巧的指导，他们希望督导能多多走访项目实际开展过程，对项目的实施产生帮助。多数项目反映到，督导专家的督导意见过于学术气息，督导给了意见，但项目方并不知道怎么用到具体实践中。有很多项目需要的专业指导，是如何与人沟通、如何推进项目、如何设计问卷、如何开展小组等实操性很强的内容。但督导专家给出的意见实操性不强，让项目方觉得督导意见“假大空”，并不能实际解决问题。J区督导专家大多数都是高校教师背景，其专业理论水平高，但实务操作并没有接受过实践的检验。外聘专家在能力培训中所体现的内容也多是理论化的经验介绍，对于督导项目来说过于“高深”。项目数量众多加上项目接受能力的差异，导致J区公益创投督导在教育性督导策略上，选择类似“科普教育”的社会工作督导方式。督导内容普遍较为宏观，督导的目的在于提升项目对社会工作的了解，促使其主动学习。对于很多项目提出的具体实务指导需求，并没有很好地顾及。

(三)支持性功能：“减负”反成“增负”

从公益创投的角度出发，督导的支持性功能包括提供心理支持、缓解工作压力、提供资源链接、提供专业服务外的额外支持，最终帮助项目方提升组织能力。专业督导应以支持者的身份，帮助项目人员缓解角色上的压力，帮助项目人员以良好心态面对工作，同时对于工作上的困难，应给予资源链接。J区公益创投督导的支持性功能，主要体现在项目运作期。督导通过交流沟通、情绪疏导、资源链接来帮助督导项目缓解精神和项目压力。被督导项目的压力来源，是多方面的，既有来自创投项目的压力，也有执行多个项目的压力，还有来自督导方的督导压力。在运行过程中，项目会遇到各种困难，有的是项目参与人员不足，有的是服务对象流失，还有的存在项目执行方法上的困难。这些情况都是压力事件，会对项目执行者产生心理压力。创投项目最大的压力来源是公益创投督导本身，在督导“规范性”为主的要求下，项目开展的各个环节都有严格标准，督导对项目台账和财务状况的每月审核让项目人员颇感压力。对于材料文件的严格要求使得项目“社工”成为了“写工”，督导方在缓解项目成员心理压力的同时又在不断施加压力。

我们和这些项目是一体的，严格要求他们，就是怕项目出了问题，我们双方都受牵连。有些项目打“擦边球”，交上来的东西确实太“假”了，不知道他们到底做没做项目，起码你文字内容的东西要写得用心点吧，就怕到时候审计出问题。所以我都跟现在的项目方说，平时做得仔细点，免得终期出问题，他们也都表示理解。其实他们情绪上的压力有很多是我们给他们的。(机构督导D1)

出于一些原因，很少有项目会就压力问题向督导寻求帮助，这就使得督导的支持性功能发挥成了无的之矢。督导面对项目成员的心理压力，只能从表面进行开导，实质上是治标不治本的。除去情绪支持，督导还会帮助创投项目链接资源，提供社会服务。虽然J区督导得到了不错的反响，项目方纷纷认为督导对解决自己项目社会资源稀缺这一问题有不小的帮助。但总体上来讲，J区督导在支持性功能的发挥上是不足的，督导并没有起到对项目很好的支持作用，反而给项目带来了压力。在这种带有行政管理性质的督导中，督导从身份平等的师徒式督导转化成身份隔阂的上下级督导。督导的管理内容使得被督导者将督导视为自己的“领导”，而“领导”往往是不近人情、严格管教的代名词。在督导面前，项目人员显得小心翼翼，极力隐藏自己项目的缺陷，遇到问题也不会主动向督导寻求帮助，这就解释了为什么督导很少能接受到来自项目的不良情绪反馈。自然而然，督导的支持性功能也丧失了其发挥作用的基础。

四、公益创投督导功能异化的多维肇因及优化路径

公益创投督导功能的异化不是某个单一因素作用的结果，而是由一系列相关因素所组成的综合体共同影响的结果，任何一个因素的变化，都会引起其他因素的改变。基于此，促进公益创投督导功能回归，也不是单一问题的突破就能解决的，而是应当运用统筹兼顾的基本思想，厘清多方关系，对错综复杂的因素全盘考虑，探索出针对性的优化策略。

(一)公益创投督导功能异化的多维肇因

公益创投功能异化风险贯穿其实践运作的主要过程，其形成具有诸多深层肇因，是地方政府的社会治理逻辑、公益创投的督导体系建设以及社会组织的督导实践能力综合作用的结果。

1.社会治理的新公共管理主义逻辑。政府购买服务几乎与新公共管理浪潮同时兴起。新公共管理对“市场神话”的鼓吹，使之在西方理论界遭遇一系列反思，这些均可为政府购买服务提供更具风险预警性的前瞻性思考。(8)陈伟，黄洪.政府购买公共服务的“公共性拆解”风险——以新公共管理为解释框架[J].河北学刊，2019(02)：187—194.中国当下的政府购买服务，既不是“保姆式政府”的垂直管控逻辑，也不是责权全面下放的“善治”逻辑，而是居于“管治”之间的过渡性的新公共管理主义逻辑。政府虽然积极“放权”社会力量、提供多元化服务，但仍充当着发起者、出资方和主办方的角色，在整个公益创投项目运行过程中占据着绝对的主导地位。新公共管理主义下的政府部门，重视对项目的职业化管理；关注项目产出与结果；重视项目服务对公众需求的回应；采取私人部门管理。以上的政府理念导向，在公益创投项目中具化为项目间的竞争、各项管理制度、讲求项目社会产出等。从政府角度看，社会工作机构在公益创投项目运行中是“公共管理者”的角色，政府对于项目的要求，均由“公共管理者”实施，原本督导与被督导者的单纯“师生关系”，在政府导向的要求裹挟下变得更为复杂。

公益创投实践中，政府、督导方、被督导方形成“三角权力关系”，督导方在完成项目合同中的督导任务的同时，还要体现“公共管理者”的角色；被督导方在接受督导方督导的同时，还要向政府部门报送情况，督导方与被督导方在三角关系中同时受到政府的牵制。这种政府的牵制在经费来源上表现得最为明显。政府为公益创投拨款，督导项目也以政府购买的方式获得资金。本着“谁出钱听谁的”的原则，政府对每笔钱的使用情况都会严格把控，对于评估结果不理想的项目，政府直接取消拨款，在此背景下，项目开展和督导活动的灵活度都会受到影响。在这种夹杂着多重意味的督导下，督导关系出现不对等。当督导方的督导内容有了管理的色彩，督导就变得高高在上，在被督导者看来，这时督导的立场已经不再是被督导者，而是督导自身和政府，这时的督导内容具有了“完成任务”的属性，被督导者要做的是完成相应的“任务”。

2.公益创投督导体系建设的拿来主义逻辑。作为政府、企业、非营利部门应对发展与压力的实践策略，公益创投最早出现在欧美发达国家。作为舶来品，公益创投在中国的实践与发展尚在初步探索之中。公益创投督导是社会工作督导与公益创投的交叉领域，一方面由于社会工作督导本身的本土化实践并不充分，另一方面，督导与公益创投彼此结合亦属于新生事物，这必然导致发展过程会遭遇各类摩擦和困境。J区公益创投规范标准和整体流程基本都是“照搬”上海、杭州等地经验，虽然已经举办了三届，但由于规模小、资金投入相对较少，并没有形成自身独特的公益创投模式及其督导运作体系，属于典型的“摸着石头过河”的实践状态。

首先，缺乏公益创投督导的整体标准。J区的公益创投督导中，缺少总领性、程序化的督导标准作为依照，现有的督导标准是督导方X社会工作服务中心在借鉴其他地区及以往督导经验的基础上制定的。从第一届公益创投开始，每年的督导标准和项目要求都在变化，这让参与公益创投项目的社会组织无所适从。其次，缺乏督导机构选择的竞争机制。X社会工作服务中心长年以来与政府存在合作关系，政府在进行公益创投督导机构招标时，也偏向于选择专业性较强、具有信任关系的机构作为督导方，在这种情况下，虽然督导方的选择是以招标的形式进行的，但其实选择X机构是板上钉钉的事。在缺少竞争的情况下，督导机构既缺少了相互学习的对象，也缺失了能力提升的动力。最后，缺乏督导实施过程的统一管理。在我国公益创投发展比较发达的地区，基本实现了对公益创投的统一管理。以南京市为例，为保证全市范围内公益创投的统一管理，成立了公益创投协会，公益创投工作由市民政局主导，公益创投协会承办，由具备资质的社会组织实施。J区的公益创投缺少类似公益创投协会的统一协调机构，政府将评估、督导、监测以及能力培训统统交由单一组织执行，势必存在协调和组织方面的短板。

3.公益创投督导实践操作的策略主义逻辑。公益创投中，受到督导双方主体身份的制约，督导方更像是政府的代理人，督导双方的关系是一种“管理与被管理”“教导与被教导”的关系。介于政府和项目运行机构之间的社会工作督导机构，起到的是政府赋予的监督管理作用。督导机构将项目运行机构的项目管理、财务管理、档案管理视为重中之重，而把传统行政督导中的项目调度、人员沟通等内容置于一旁。督导机构这么做的目的，是为了满足政府评估和检查的要求，即实现督导项目的“规范性”。也因此，公益创投督导机构在督导实践中，通常缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则，以及基于长远发展的战略目标，而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则，通常只注重眼前的短暂目标，这是典型的策略主义逻辑。(9)欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[J].经济社会体制比较，2011(03)：116—122.

在J区的公益创投中，督导方X社会工作服务中心本身存在督导的专业能力和实务经验不足的困境，加之J区政府推动下的公益创投规模“井喷”式发展，加剧了策略主义的操作空间。J区的第三届公益创投共有40个项目入围，虽然后期存在一些项目因各种原因而退出的情况，但剩下的项目仍有30多个，督导方需要对这30多个项目的运行全过程进行督导，涉及人员包括项目负责人、项目工作人员、项目志愿者、项目财务管理人员等。X社会工作社会服务中心的常驻督导仅有2人，负责对督导整体进程的全权把控；机构外聘督导专家3人，专家只在进行专业能力培训或进行团体督导时参与督导；此外，机构还会聘请一些专业讲师、社工机构主管来对项目进行指导。平均计算下来，每个专职督导员需要对10多个项目进行督导，这样的工作量是远远超出正常标准的，势必导致督导过程中策略主义操作空间的扩展进而影响督导的实际效应。

(二)公益创投督导功能属性复归的路径优化

1.践行政社合作的公益创投督导实践模式。经历多年的实践探索，中国社会福利和公共服务领域的政社关系已经日趋制度化，政社关系已经从最初的“变通”策略，日益成为一种制度化程度较高的主体行为。从中央到地方，社会治理、公共服务、社会组织、社会工作等领域的法律、法规、政策相继出台，政社关系的方向和内容得到了一定程度的调整。但总体而言，我国的政社关系依然具有强烈的阶段性特征，区别于国外政社合作的伙伴关系，我国的政社关系模式更多地体现出政府主导色彩。从公益创投的角度而言，政府虽然适当“放权”，并愿意从资金和政策上支持社会和企业参与公共服务，但政府的手中依然紧紧握着“指挥棒”和“方向盘”，社会领域的自主性尚未完全释放。这种新公共管理主义的治理模式无法实现真正意义上的政社“平等合作”，而是一种分离性、依附性与合作性交错的发展模式。(10)李健.公益创投政社合作模式研究[J].社会建设，2016(05)：50—57.应当承认，政府主导的公益创投购买模式，难以避免单一主体角色困境所造成的公共服务能力不足的缺陷。这在当前公益创投督导实践领域体现得十分明显。因此，建构一种以契约关系为纽带的多主体平等合作的公益创投实践模式，显然是走出当前公益创投督导领域实践困境的根本出路。

2.构建契约形式的购买规范性约束机制。政府部门应当严格把控公益创投的项目流程。公益创投的项目入围阶段，虽然表面上是以竞争的方式入围的，实际上存在诸多操作“黑箱”，项目筛选的过程缺乏透明度。政府倾向于选择社会影响力较大的社会组织申报的项目，同时还会对一些有“合作关系”的组织给予优先考虑。虽然存在着纸面上的入围标准，但标准细则不明确，筛选过程不透明。同时，为了追求项目规模上的“好看”而放低了项目入围门槛，入围标准的放宽导致项目间缺少有效竞争，很多服务能力不足的组织也“浑水摸鱼”。这样操作的结果就是入围项目的水平参差不齐，影响了项目督导执行的有效性以及形成资源的浪费。另外，在选择第三方督导机构时，虽然形式上采用投标的方式进行招标，但缺少行业竞争的“形式化招投标”导致对参与投标机构的制约缺失，不利于督导整体水平的提高。政府购买公共服务时，应当严格按照项目的购买流程进行，引入真实有效的竞争机制，建立契约式购买服务提供模式，而非建立雇佣关系，以确保作为购买方的政府和作为被购买方的社会力量之间保持彼此独立性，后者独立运作、承担责任，前者依据严谨的契约保障公共服务质量。

3.搭建因地制宜的公益创投督导体系架构。公益创投督导过程中出现的功能异化问题，其背后反映的是督导体系的缺失。建立统一的督导标准、加强督导人才队伍建设并鼓励多元力量参与，是公益创投督导体系建设的当务之急。首先，可以通过整体规划，建立公益创投协会，通过公益创投协会推进项目征集、评审、评估、督导和监测环节，其权威性与资源调控能力会远高于通过社会工作机构实现的管理。然后通过公益创投协会牵头订立统一的督导标准，避免因标准差异而存在“比价”心理。其次，在督导人才队伍的建设上，根据专业资质、个人品格、工作年限，选拔合适的督导人才，并对督导人才进行公益创投专业督导能力的培育。只有培育了符合公益创投督导需求的督导人才，才能使督导的功能有效发挥。最后，建立除政府之外，还包括企业、基金会、商会、协会等多元化的公益创投投资主体，由多个参与主体所带来的资金制衡、创意碰撞，能够大大提高公益创投目标实现的效率。

4.提升匹配公益创投需求的组织督导能力。督导机构作为公益创投督导中最关键的主体，其功能的发挥是无可替代的。公益创投督导中，督导功能的异化与提供督导服务的组织机构的专业能力不足密切相关。作为公益创投项目的督导方，督导机构需要提升多方面的专业能力。首先，要再造传统督导知识体系。公益创投领域的督导与传统的实务督导和实习督导不同，存在很多差异之处。针对公益创投督导过程中出现的新问题，传统督导方式的经验可能无法胜任。应当结合公益创投督导的特点，再造传统督导知识体系。其次，要提升督导实务能力。督导专家应当在重视理论知识革新的同时，加强对实务知识的训练和深化，实现由“教育”向“服务”的转变。最后，要加强督导人才配备。面对督导项目规模的扩大，督导专家的数量捉襟见肘。应当建立统一的督导人才资源库，加强机构督导和外聘专家的能力建设，实现督导自身的“减负”。