论预防性检察环境行政公益诉讼的制度确立与具体推进

宋福敏，管金平

(曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276826)

近年来，检察环境公益诉讼实现了从“初步探索”到“试点实施”再到“正式确立”的质的飞跃与提升，在推动法治建设、服务国家治理现代化、维护环境利益方面的成就有目共睹。与此同时，作为一项实践先行、极具中国特色的检察制度，其在风险社会背景下亦面临诸多挑战。特别是，现今环境风险呈现出复杂性和不确定性，当行政机关违法行使职权或不作为可能产生重大环境风险时，需另辟蹊径，寻求事前防范的最优方案，即由检察机关提起预防性环境行政公益诉讼(以下简称“预防性检察环境行政公益诉讼”)，但检察机关在提起此类型诉讼时面临一系列难题。鉴于此，本文将以现环境公益诉讼制度框架体系的局限为着眼点，探究为什么需要提起预防性环境行政公益诉讼，检察机关怎样灵活运用“双重角色”和履行“双重职能”提起此新型诉讼，以及如何从实体法和程序法层面对此诉讼类型进行制度确立和规则建构，以期对我国环境公益诉讼制度的理论完善和实践发展有所裨益。

一、问题提出：环境公益诉讼制度框架体系的局限

我国环境公益诉讼包括“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”两类。其中，为保护“社会公共利益”而提起的诉讼一部分被纳入“环境民事公益诉讼”，另一部分被纳入“环境行政公益诉讼”，而为保护“国家利益”而提起的诉讼被纳入“环境行政公益诉讼”。环境民事公益诉讼既有“补救型”诉讼也有“预防型”诉讼，但环境行政公益诉讼仅有“补救型”诉讼一类。

图1 环境公益诉讼制度的框架体系

从理论层面来说，环境公益诉讼兼具有“预防性”和“补救性”，相比之下，“环境公益诉讼应当承载预防性功能而非事后救济性功能”(1)任洋：《反思与重构:行政机关在环境民事公益诉讼中的定位》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期，第112页。，但在实际运行中，我国环境公益诉讼呈现出明显的事后救济特征，大部分案件“都是在损害发生后才被提起环境公益诉讼的”(2)宋福敏：《环境健康风险规制的路径选择》，《上海法学研究》2020年第4期，第53页。，这些案件“未能充分考虑在生态环境损害结果发生之前，就对具有环境风险的行为提起预防性环境公益诉讼”(3)吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2021年第1期，第31页。。鉴于目前生态环境的现状，以及生态环境损害本身所具有的难以恢复性、不可逆转性，以及恢复成本高额性，应坚持“生态环境的全方位司法保护”(4)最高人民法院：《中国环境资源审判(2020)》，中华人民共和国最高人民法院官网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307471.html。，不仅应重视“事后恢复性司法的应用”(5)最高人民法院：《中国环境资源审判(2020)》，中华人民共和国最高人民法院官网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307471.html。，更应“强化事前预防性司法”(6)最高人民法院：《中国环境资源审判(2020)》，中华人民共和国最高人民法院官网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307471.html。，但现环境公益诉讼制度的框架体系是存在局限的。目前，仅有“绿孔雀案”(7)本案案名全称为“北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司等环境污染责任民事公益诉讼案”。案件基本情况为：2017年，为避免野生绿孔雀种群关键性栖息地毁于水电站工程，北京市朝阳区自然之友环境研究所为保护“中国最后五百只野生绿孔雀”的栖息地而提起的环境公益诉讼获得立案。2018年8月28日，“绿孔雀案”在昆明市中级人民法院开庭审理。2020年3月20日，历时两年半的“绿孔雀案”一审判决出炉，戛洒江一级水电站项目被判“立即停止”。此后，双方均提出上诉。2020年8月，“绿孔雀”案由云南省高级人民法院作出二审生效判决。参见最高人民法院：《长江流域生态环境司法保护典型案例》，中华人民共和国最高人民法院官网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-287891.html。和“五小叶槭案”(8)本案案名全称为“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司环境民事公益诉讼案”。案件基本情况为：2015年9月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会为保护濒危植物五小叶槭向四川省甘孜藏族自治州中级人民法院提起了环境公益诉讼。当年12月21日，法院正式受理此案。此案一审诉讼程序历时近4年时间，2019年10月30日，此案一审在甘孜州中级人民法院开庭审理，2020年12月底作出一审判决，该判决于2021年1月份生效。参见最高人民法院：《长江流域生态环境司法保护典型案例》，中华人民共和国最高人民法院官网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-287891.html。等数量极少的预防性环境民事公益诉讼案件。这类案件的受理、裁判“表明环境民事公益诉讼除适用于生态环境已经受到损害的案件外，还正在适用于针对具有损害生态环境重大风险的行为所提起的预防性诉讼”(9)孙满桃：《最高法发布保护长江生态环境典型案例 绿孔雀案、五小叶槭案入选》，光明网，https://legal.gmw.cn/2021-02/25/content_34643612.htm。，“突破了‘无损害即无救济’的诉讼救济理念桎梏”(10)刘晓星：《社会组织发起预防性公益诉讼获立案》，《中国环境报》2017年8月25日，第8版。。这既是未来环境民事公益诉讼提升的方向，也给环境行政公益诉讼提出了挑战。

预防性诉讼不能仅适用于环境民事公益诉讼，也需适用于环境行政公益诉讼，但我国法律只规定检察机关可针对“国家利益或社会公共利益已受到损害”的情形提起补救性环境行政公益诉讼，未预设提起预防性环境行政公益诉讼的空间。就生态环境保护而言，相对于自然人、法人等不科学的环境行为，行政机关的不作为以及违法作为是导致生态环境损害的重要原因。以“最高人民检察院公布的‘携手清四乱 保护母亲河’专项行动检察公益诉讼典型案件”(11)最高人民检察院：《“携手清四乱 保护母亲河”专项行动检察公益诉讼十大典型案例》，中华人民共和国最高人民检察院官网，https://www.spp.gov.cn/zdgz/201908/t20190829_430279.shtml。为例，这些案件的发生是由行政机关“不作为”“乱作为”“慢作为”引起的。结合环保领域内已有的其它案例，可以说，因此类主体的“不作为”“乱作为”“慢作为”而造成的环境问题日益增多，由此，需将预防性环境行政公益诉讼提上日程。本文所要探究的“预防性检察环境行政公益诉讼”是指，当行政机关违法作为或不作为而使环境利益有受到损害的风险时，为保护环境利益，在起诉前，检察机关依法向行政机关发诉前检察建议，要求行政机关履行法定职责并采取相应的预防性行政监管措施；在行政机关不履行法定职责时，检察机关以行政机关为被告向人民法院提起诉讼，要求法院判令行政机关履行法定职责并承担相应的预防性法律责任。

二、需求探究：为什么需要预防性检察环境行政公益诉讼

为最大程度地保护生态环境，相比事后救济性环境行政公益诉讼，预防性环境行政公益诉讼应是未来检察环境公益诉讼制度发展的重要方向。

(一)理论层面：风险预防原则的贯彻落实

环境法的基本原则之一为“预防原则”，其可分为“损害预防”和“风险预防”。如果有科学证据能够证明人类某种行为可能导致环境损害后果的发生，则需对此采取预防措施。如果科学证据尚不能充分证明某环境问题一定会发生，或者某环境问题的发生不一定与人类的行为有关，但该环境问题的发生有可能是人类行为造成的，则需采取“宁可信其有，不可信其无”的态度。因为一旦造成环境损害，不仅受害者难以获得及时、有效的合理赔偿，受损的环境本身也难以恢复。这就要求我们采取一系列主动性、积极性、预防性措施，将人类活动及其影响控制在环境能力或环境承受能力的范围内，来防止对环境造成长远的、全局性的影响。

风险预防原则“所要解决的主要是对于科学上不确定的危害应当采取何种干预手段的问题”(12)赵鹏：《风险社会的行政法回应：以健康、环境风险规制为中心》，北京：中国政法大学出版社，2018年，第104页。，即“对于任何可能影响环境的行为，都应当对其后果进行预测，并根据预测确定是否可以为该行为、以何种方式为该行为和采取什么样的补救措施”(13)刘长兴：《环境资源利用和保留的平衡——论环境法的风险预防原则》，《环境资源法论丛》2003年卷，第64页。。整体而言，其可以发挥两方面的作用：第一,“风险预防原则”可作为法律依据。法律依据不仅包括法律规则，也包括一系列法律原则。负有监督管理职责的行政机关在实施行政行为时不仅要遵守法律规则，还要遵守法律原则。在效力位阶上，法律原则高于法律规则，法律原则是行政行为是否具有实质合法性的判断标准。针对风险预防而言，“为了更好地保护基本权利，国家可以根据(风险)预防原则设计风险预防机制，并在特定条件下采取一定的风险预防措施”(14)王贵松：《风险行政的预防原则》，《比较法研究》2021年第1期，第49页。。在此层面上，风险预防原则“对行政机关而言产生了法律上的约束力”(15)唐双娥：《环境法风险防范原则研究：法律与科学的对话》，北京：高等教育出版社，2004年，第143页。，这时行政机关需考虑并按照风险预防原则行事。第二，“风险预防原则”可作为“整体风险行政的理念和指导原则”(16)王贵松：《风险行政的预防原则》，第54页。，以填补法律制度的空白。“风险预防原则”在环境法中的具体体现就是一系列预防性环境法律制度，但因法律具有滞后性，如果某风险预防性制度未上升到法律层面，或者当具体的法律制度不能及时制定，行政机关在进行行政行为但缺乏法律制度依据时，法律原则可以填补法律制度的空白，成为行政机关进行行政行为的法律依据。当部分行政机关不作为、消极作为时，则需要检察机关通过检察建议和提起预防性环境行政公益诉讼发挥审判的预防功能，督促行政机关及时依法履行监管职责。

(二)现实层面：行政机关违法作为或不作为问题的应对

在风险社会背景下，防范各种可能侵害生命、健康和财产等权利的威胁，是行政机关应承担的职责。其需通过制定规则、监督与检查、执行与制裁等举措，从“威慑型环境执法理念”向“预防型环境执法理念”转变，通盘考虑对哪些风险进行规制、如何规制、规制到什么程度等问题，进而“对风险进行持续、集中控制。这种全方位的直接监控在相当的情况下比仅仅在事后进行补救或者制裁更为有效”(17)赵鹏：《风险社会的行政法回应：以健康、环境风险规制为中心》，第63页。。可以说，“风险预防原则不仅要形成加强政府自我约束的纲领，也要通过该原则来建构政府在法律上的义务”(18)赵鹏：《风险社会的行政法回应：以健康、环境风险规制为中心》，第104页。。当然，“对于政府环境质量责任的履行来说，更急需做的不是设计出对政府问责的方案，而是加强推进地方政权机关履行保护环境‘积极责任’的制度建设”(19)徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，《现代法学》2019年第3期，第69页。，如积极贯彻落实环境规制制度、环境监测制度、环境影响评价制度等充分体现风险预防原则的环境法律制度。现实情况是，我国行政机关在履行职责过程中还存在一些履职能力短板，这些短板一定程度上制约了生态环境保护工作的质量提升。由此，由检察机关提起预防性环境行政公益诉讼，是为应对部分行政机关不作为、消极作为而导致的各类环境问题、保护环境利益、落实风险预防原则的举措之一。

(三)制度层面：预防性检察环境行政公益诉讼制度的优势

司法“作为最后一道防线，一般具有事后救济和赔偿的功能”(20)吴满昌、王立：《生物多样性的司法保护路径研究——以预防性环境公益诉讼为视角》，《学术探索》2021年第5期，第105页。，但在加强生态环境保护的背景下，生态环境司法保护的理念和举措需作出转变，即“突破司法谦抑性及司法克制主义传统”(21)周珂、曾媛媛：《论司法能动性在环境司法审判中的应用》，《环境保护》2018年第14期，第38页。，在注重生态环境要素一体化保护的前提下，一方面，继续运行“事后恢复性司法”；另一方面，从“事后恢复性司法”转为“事前预防性司法”，探索预防性检察环境行政公益诉讼。相对于补救性环境行政公益诉讼，预防性环境行政公益诉讼具有独特的优势：一方面，可以调整并优化检察机关的监督和诉讼职能；另一方面，可以规范行政行为以及提升行政职能。近年来，“在我国，虽然风险预防这一概念尚没有在立法中得到明确使用，法院的司法判决也基本没有论述这一问题。但是，在涉及健康、环境保护的领域，不少法律都使用了‘预防为主’这一原则。这说明立法者也希望通过这项原则的确立，来申明立法者要求政府提前规划、减少或者消除风险隐患的意图”(22)赵鹏：《风险社会的行政法回应：以健康、环境风险规制为中心》，第109页。。最近，最高人民法院、最高人民检察院也在积极推动预防性环境公益诉讼的落地。例如，“2019年11月，最高人民检察院与欧洲环保协会合作，在江苏、贵州、云南等地就预防性公益诉讼进行了为期一周的考察调研”(23)闫晶晶：《全国人大代表黄超建议：探索开展预防性环境公益诉讼》，《检察日报》2020年5月26日，第9版。；“2020年，最高人民检察院指导各级检察机关‘加大预防性公益诉讼探索拓展力度’。同时，最高人民检察院和最高人民法院己将‘研究联合出台司法解释，探索建立预防性公益诉讼制度’纳入‘拓展公益诉讼案件范围’的实施规划”(24)最高人民检察院办公厅：《对十三届全国人大三次会议第9559号建议的答复》，12309中国检察网，https://www.12309.gov.cn/llzw/yjjybl/202012/t20201222_492341.shtml。；此外，《世界环境司法大会昆明宣言》也提出，“积极采用预防性司法措施……预防生态环境损害的发生和扩大”(25)《世界环境司法大会昆明宣言》，中华人民共和国最高人民法院官网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-305911.html。。上述这些举措表明，预防性环境公益诉讼是被接受的，也是获得支持的。应将预防性诉讼“从理念走向行动”(26)徐海红：《绿色发展的中国方案：从理念到行动》，《齐鲁学刊》2019年第5期，第71页。，将其纳入环境公益诉讼制度框架体系中，拓展环境公益诉讼的未来发展方向。

三、资格主体：检察机关在预防性环境行政公益诉讼中的角色定位和职能担当

面对我国行政机关在执法层面存在的履职不到位问题，检察机关除始终保持其法律监督机关基本属性外，还需立足公益诉讼和生态检察职能的有效融合，适时根据社会需求和司法实务调整其角色定位和职能担当，通过检察建议和预防性环境行政公益诉讼来督促行政机关依法全面履行职责。

(一)灵活运用检察机关“法律监督者”和“公益起诉人”的双重角色

根据宪法和法律的规定，检察机关是国家的法律监督机关，此外，其还有“公诉人”“公益起诉人”等角色。在环境刑事诉讼和环境公益诉讼中，检察机关的角色称谓不同。在环境刑事案件中，检察机关担任“公诉人”的角色。在环境公益诉讼案件中，检察机关变身为“公益起诉人”，并分别参与到环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼中。在环境民事公益诉讼中，为保持民事诉讼当事人的均衡状态，检察机关的原告主体资格是补位性的，且按照不同的情况又担任两种角色：一是作为“公益起诉人”，二是以支持起诉的方式担当共同原告。但在环境行政公益诉讼中，检察机关是唯一的法定起诉主体，是以“公益诉讼人”这一身份提起诉讼的。一定程度上，由检察机关提起环境刑事诉讼、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼可实现对生态环境的“三位一体”保护，但从司法功能属性来看，这三种诉讼类型多为事后救济性司法的应用，相比事后追究行为人的刑事责任、行政责任以及民事责任，事前预防更为重要。

“环境损害的客体，即人类的环境利益，具有价值上的不可量化性。”(27)徐祥民：《环境与资源保护法学》(第二版)，北京：科学出版社，2013年，第8页。环境利益不仅要纳入司法审判衡量的考虑范围内，而且要成为行政机关在执法过程中加以衡量的要素之一。也就是说，在行政机关作出行政决定时，要充分考虑风险预防原则，并据此作出相关的决定。“如果明显没有考虑该原则，在风险防范原则已经是一项法律原则时，则该行政决定是违法的。”(28)唐双娥：《环境法风险防范原则研究:法律与科学的对话》，第143页。在这一情况下，检察机关基于其“法律监督者”和“公益起诉人”双重身份及时提起预防性环境行政公益诉讼，进而督促行政机关依法履职，是一个新的诉讼类型尝试。在运行此诉讼的过程中，检察机关既要扮演好“法律监督者”的角色，也要担任好“公益起诉人”，两者并不冲突。

(二)发挥检察机关“监督”和“诉讼”的双重职能

在预防性环境行政公益诉讼运行中，检察机关基于其“法律监督者”和“公益起诉人”双重身份，可强化其法律监督职能，同时实现诉讼职能的预防功效。

第一，强化其法律监督职能。检察机关在国家的组织架构中担负着法律监督的职责，行使着法律监督的职权。检察机关的法律监督对象不限于司法活动，还包括在履行职责过程中督促并纠正行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为。在这一领域内，监督职能的运行意味着可能实现促进行政机关依法行政，规范有关国家机关及其工作人员依法履行职权的功效。但这一监督功效能否真正实现，还要看检察机关如何作为。为应对日益严重的环境风险，由检察机关提起预防性环境行政公益诉讼，“既是公益诉讼案件范围拓展的重要方向”(29)吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，第31页。，也是“检察机关的法律监督职能为满足时代需要而生成的制度创新”(30)吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，第31页。。以“预防性海洋公益诉讼检察职能的运行”为例，此职能的运行，一方面，不仅能确保违法行政行为得到及时纠正，也能提前制止有可能产生海洋生态环境风险的行为和活动，并使相关的违法主体受到法律的追究；另一方面，可以“为推动海洋强国建设、依法为海洋生态治理提供有力的检察保障”(31)黄辉：《加快构建海洋检察立体化监督格局》，《检察日报》2020年6月7日，第3版。，进而“推动完善海洋法治监督体系、提升海洋法治监督能力，真正实现‘四大检察’陆海一体、全面平衡充分发展”(32)黄辉：《加快构建海洋检察立体化监督格局》，《检察日报》2020年6月7日，第3版。。

第二，实现诉讼的预防功能。预防性检察环境行政公益诉讼的提起，不仅能强化检察机关的法律监督职能，还能通过监督和协助行政机关实施环境规制制度、环境影响评价制度等预防性环境法律制度来实现检察环境行政公益诉讼的预防功能。“由于环境风险的不确定性、复杂性、广泛性、多因性等特征”(33)吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，第35页。，通过对行政机关行为风险的预防，即突破行政法上的“穷尽行政救济”或者“行政救济前置”原则，对正在侵害或者即将侵害环境利益的行为，准许提起诉讼(34)吴良志：《论预防性环境行政公益诉讼的制度确立与规则建构》，《江汉学术》2021年第1期，第17页。，可以实现“对环境损害风险或威胁的预防”(35)吴良志：《论预防性环境行政公益诉讼的制度确立与规则建构》，第17页。。诉前程序和诉讼程序组成了检察环境行政公益诉讼完整的体系，在预防性检察环境行政公益诉讼中，需灵活把握诉前和诉讼两阶段预防功能的实现。特别在诉前程序阶段，检察机关应“强化预防功能且坚守监督定位”(36)吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，第42页。，通过检察建议专注监管漏洞，督促而不是代替行政机关依法履职。

四、实践检视：预防性检察环境行政公益诉讼面临的难题

目前我国法律只规定检察机关可提起补救性环境行政公益诉讼，但并没有明确规定其可以提起预防性环境行政公益诉讼，此新型诉讼类型在实践中面临一系列问题。

(一)预防性检察环境行政公益诉讼案件甚少

根据最高人民法院相继发布的系列《中国环境资源审判》显示，检察机关现已成为提起环境公益诉讼的骨干力量，但通过查询“中国裁判网”以及最高人民法院、最高人民检察院发布的典型案例，预防性检察环境行政公益诉讼案件甚少。如最高人民检察院公布的“携手清四乱 保护母亲河”专项行动检察公益诉讼典型案例均为事后救济恢复性案件。只有最高人民检察院发布的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例中的“福建省清流县人民检察院督促整治尾矿库行政公益诉讼案”(37)闫晶晶：《最高检发布“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例》，《检察日报》2021年9月10日，第2版。为预防性检察环境行政公益诉讼案件。在该案中，检察机关针对重金属尾矿库存在污染周边环境、汛期溃库垮坝风险问题，积极探索预防性公益诉讼，以诉前检察建议督促行政机关从源头上消除尾矿库重金属污染源。但整体而言，“现行检察环境公益诉讼的制度和实践具有事后救济特征”(38)吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，第31页。，这显然难以完全防范生态环境受到损害情形的发生。

(二)预防性检察环境行政公益诉讼的救济对象认定困难

自检察机关被确立为提起环境公益诉讼的法律机关以来，在国家层面陆续出台了一些相关的规范性文件。但整体来说，符合检察公益诉讼规律特点的法律规范体系还不健全，无论是在诉前程序阶段还是在诉讼程序阶段，检察机关在面对行政机关违法行政职权或不作为而使环境利益有受到损害风险的情形时都面临难题。首先，预防性的内涵不明致使难以认定环境利益是否存在受到损害的风险；其次，在诉前程序阶段，检察机关在督促行政机关履行职责时，应如何开展预防性行政监管措施？此外，当涉及诸多部门职能交叉重叠时，应如何协调并推动共同执法？最后，在诉讼程序阶段，调查取证、落实跨区域管辖、承担预防性责任的方式等，都是需要通盘考虑的问题。

(三)预防性检察环境行政公益诉讼的救济手段匮乏

就预防性环境民事公益诉讼责任承担方式而言，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条既规定了补偿性、恢复性责任，还规定了预防性责任承担方式。但针对行政机关“乱作为”“慢作为”“不作为”有可能导致环境利益受损这一风险存在时，无论是在诉前程序阶段，还是诉讼程序阶段，都没有规定行政机关应该承担什么方式的预防性责任。《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条仅规定了确认、撤销、履行、变更以及驳回诉讼请求等五种判决类型，除驳回诉讼请求外，其他四类判决中，无论是确认具体行政行为违法或无效判决，还是撤销或部分撤销具体行政行为，判决行政机关重新作出具体行政行为，再或者是要求行政机关在一定期限内履行职责等，都并没有明确规定预防性环境行政公益诉讼的救济手段。

五、具体推进：实体法与程序法层面的制度确立和规范构造

“风险社会下环境公益诉讼的重要价值在于实现预防性司法救济。”(39)唐瑭：《风险社会下环境公益诉讼的价值阐释及实现路径——基于预防性司法救济的视角》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期，第29页。基于实践需要，为促进中国特色检察环境公益诉讼制度的长远发展，有必要确立相关实体和程序规则，为这一特色诉讼类型提供更加权威的法律依据。

(一)实体法层面

1.调整现环境公益诉讼制度框架

在我国，环境公益诉讼制度建设已走过了16年(40)这16年是指2005年12月到2021年12月。本文以“环境公益诉讼”首先出现在我国国家层面的文件中为标志，认为我国的环境公益诉讼制度建设开始于2005年12月3日。当时，国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次明确提出“推动环境公益诉讼”，由此开启了我国环境公益诉讼制度的构建之路。。在这16年间，经过各方多方面的努力，现有多件有关环境公益诉讼的规范性文件，设置了一批环保法庭，解决了环境公益诉讼的原告主体资格问题，有了专门处理环境诉讼案件的审判机构，但一直以来，现行法律并没有为这一诉讼提供一个完整的制度体系安排。针对部分行政机关不作为、消极作为的情形，目前我国法律只规定检察机关可提起补救性环境行政公益诉讼，但并没有明确规定其可以提起预防性环境行政公益诉讼。风险社会背景下，基于环境风险的复杂性、不确定性及环境损害的特征，需对现在呈现的环境公益诉讼制度框架进行调整，增加预防性环境行政公益诉讼这一诉讼类型。

2.明确预防性检察环境行政公益诉讼的诉求

自开启环境公益诉讼制度建设的理论准备开始，直到现在，学者们未能解决环境公益诉讼的基本认识问题，即何为环境公益或环境公共利益(41)关于这方面的详细论述详见徐祥民、宋福敏：《建立中国环境公益诉讼制度的理论准备》，《中国人口·资源与环境》2016年第7期，第110-118页。。正因未解决此基本问题，造成了对环境公益诉讼认识上的混乱，导致在很从场合谈及的环境公益诉讼并非真正的环境公益诉讼。检察机关基于其“法律监督者”和“公益起诉人”双重身份，无论在行使监督职能过程中，还是在行使诉讼职能过程中，其诉求都应是“促进依法行政、严格执法、维护宪法法律权威”(42)刘卉：《环境检察公益诉讼的三大理论与实践难点》，《检察日报》2018年12月6日，第3版。，进而维护和保障环境利益。但需明确，环境利益中的“利益”不是“众益”，即“众多私人利益的集合”，而是一种整体利益，是多数人组成的集体的不可分割的整体利益，是事实上的公益。为保护此种利益而提起的诉讼，才是真正的环境行政公益诉讼。保护此种利益是检察机关需要为之努力的方向，更是预防性环境行政公益诉讼运行所要实现的诉求。

3.规定预防性检察环境行政公益诉讼的法律依据

环境行政公益诉讼应以维护环境利益为其运行的目的。从长远来看，在实体法层面，应区分真正的环境行政公益诉讼和以保护“众益”而提起的环境行政众益诉讼，并分别规定这两类诉讼不同的实体与程序规则。具体而言，首先，规定环境行政众益诉讼，详细制定此诉讼的起诉主体、诉讼范围、案件管辖、诉讼程序、执行等内容，进而为其提供具体的、可操作性的统一规范；其次，规定真正的环境行政公益诉讼，同样详细制定此诉讼的起诉主体、诉讼范围、案件管辖、诉讼程序、执行等内容，并协调其与其他诉讼的衔接；最后，还要处理好环境行政众益诉讼与真正环境行政公益诉讼中私益与公益的重叠问题与搭便车问题。需要特别注意的是，在规定真正的环境行政公益诉讼时，应给予预防性环境行政公益诉讼明确的法律地位。

(二)程序法层面

1.构建预防性检察环境行政公益诉讼的程序保障机制

在预防性检察环境行政公益诉讼中，为维护和保障环境利益，“政府执法优先于最终的司法救济”(43)王玮：《检察机关有力推动环境行政公益诉讼——专访中国政法大学法治政府研究院教授刘艺》，《中国环境报》2018年11月20日，第8版。，“诉是最后的手段，绝大多数问题均在诉前解决”(44)刘卉：《环境检察公益诉讼的三大理论与实践难点》，《检察日报》2018年12月6日，第3版。。因此，相比诉讼程序而言，诉前程序显得尤其重要，其不仅能有效地监督行政机关依法履职，“同时避免了直接诉诸司法诉讼的诸多弊端”(45)王玮：《检察机关有力推动环境行政公益诉讼——专访中国政法大学法治政府研究院教授刘艺》，《中国环境报》2018年11月20日，第8版。。针对此诉讼诉求的特殊性，需实现诉前程序与诉讼程序的良好衔接，制定一个包括诉前程序和诉讼程序的环境损害处理特别程序规则，运行“以诉前程序为主以诉讼为辅助的二元监督模式”(46)曹明德：《检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向》，《法学评论》2020年第1期，第119页。。在此模式运行过程中，需明确案件来源线索、调查取证权、举证责任分配、预防性法律责任承担以及具体的案件执行落实等一系列具体的操作流程与规则。

2.探索预防性检察环境行政公益诉讼的责任承担方式

在检察机关提起预防性环境行政公益诉讼时，针对行政机关违法行使职权或不作为，该承担什么方式的预防性责任，或者说行政机关该采取什么样的预防性措施，目前来说，共有两种情形：第一种情形是，行政机关未履行相应的环境监管职责，即不作为进而导致环境利益受损的风险存在时，行政机关要承担什么样的预防性责任；第二种情形是，行政机关违法行使职权，即违法作为进而导致环境利益受损的风险存在时，行政机关要承担什么样的预防性责任。针对第一种情形，应督促行政机关及时履行预防性职责，且职责的履行不能产生任何环境利益受损的风险；针对第二种情形，应根据不同的情况，申请法院发布停止侵害的命令(即“禁止令”)或申请取消行政机关的决定，进而叫停有可能导致环境利益受损风险的行政行为。在上述两种情形中，如果涉及多个行政机关，检察机关应督促各相关职能部门形成合力，联合开展执法行动，从而推动问题解决，实现多赢共赢。此外，建立各地的检察协作机制，解决跨区域的执行难问题。

六、结语

基于保护生态环境利益的目的，由检察机关提起预防性环境行政公益诉讼是其角色定位和职责所在，其应切实发挥好监督职能和诉讼职能，妥善协调其与行政主体的关系，以实现检察监督与行政执法的衔接配合。此外，助推预防性诉讼“真正发挥其参与环境生态文明社会治理的公共法律服务效能与功用”(47)杨凯：《民行一体化:环境司法诉讼禁令制度的重构与完善》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期，第127页。，进而不断优化保护生态环境的路径，并保证“人类对于自然的利用在‘自然界限’之内”(48)朱沁夫、高踞：《论习近平生态文明建设思想的公平价值导向》，《齐鲁学刊》2018年第5期，第82页。。