乡村振兴中民族地区贫困治理战略转型与进路

郑 岩 孙一平

一、文献回顾与问题提出

“消除贫困，改善民生，逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”(1)中共中央党史和文献研究院:《习近平扶贫论述摘编》,北京:中央文献出版社,2018年,第13页。民族地区作为贫困现象的多发区，一直以来都是党和国家脱贫攻坚的主战场。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央引领亿万人民，以“一个都不能少”的铮铮誓言，以“不破楼兰终不还”的铁血壮志，打赢脱贫攻坚战，取得了世界减贫史上前所未有的卓越成就。截至2020年12月，我国民族地区“现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，易地扶贫搬迁任务全面完成，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，创造了人类减贫史上的奇迹”(2)《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》,北京:人民出版社,2021年,第1-2页。。随着民族地区绝对贫困取得决定性胜利，关于全面建成小康社会后民族地区贫困治理的战略转型问题逐步成为学术界研究的热点。

早在“十三五”期间，随着脱贫攻坚工作的全面深入开展，部分学者就已经围绕2020年打赢脱贫攻坚战后民族地区贫困治理的方向及战略进行了前瞻性探讨。主要存在三种观点：第一种观点是民族地区作为脱贫攻坚的主战场，在依靠高强度“输血型”扶贫行动取得脱贫成果后，最重要的就是巩固拓展脱贫攻坚成果(3)吕俊彪、龙丽婷:《村镇经济与“后扶贫时代”民族地区的反贫困行动》,《广西民族研究》2020年第3期。，提高民族地区经济发展自我“造血”能力，实现可持续减贫(4)王志章、杨志红:《2020年后民族地区持续性减贫路在何方？——基于湖北省恩施州精准脱贫的现状分析》,《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。。第二种观点是由于贫困标准的变化以及民族地区返贫风险的严峻性，2020年后民族地区深度贫困区将存在部分绝对贫困人口，民族地区贫困治理将呈现绝对贫困与相对贫困并存的现象。(5)郑长德:《2020年后民族地区贫困治理的思路与路径研究》,《民族学刊》2018年第6期。2020年后民族地区要解决好深度贫困区的绝对贫困，并在此基础上不断提升民族地区的禀赋结构和自我发展能力，持续跨越“贫困陷阱”，解决好相对贫困问题。第三种观点是全面小康社会的建成标志着民族地区绝对贫困已经彻底消失，2020年后民族地区将进入缓解相对贫困的发展阶段。(6)钟海燕、郑长德:《“十四五”时期民族地区经济社会发展思路研究》,《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第1期。民族地区要从缩小收入差距、提高自我发展能力等入手(7)肖时花、吴本健:《轨迹与趋向:民族地区70年扶贫历程研究》,《广西民族研究》2018年第5期。，解决好发展不平衡不充分问题，不断满足人民对美好生活的向往。

国内学者对2020年后民族地区贫困治理战略转型进行了有益探索，当前，民族地区贫困治理“由主要解决绝对贫困问题向主要解决相对贫困问题转变”(8)张琦:《减贫战略方向与新型扶贫治理体系建构》,《改革》2016年第8期。已经成为学术界共识，国内学者开始围绕民族地区相对贫困展开研究。譬如，赵志君等围绕民族地区相对贫困测度展开研究(9)赵志君、罗红云、王文豪:《相对贫困测度与民族地区贫困发生率研究》,《民族研究》2020年第3期。；王元聪等以四川藏彝民族地区为例，围绕相对贫困绿色治理展开研究(10)王元聪、刘秀兰:《相对贫困绿色治理:逻辑、困境及路径——以四川藏彝民族地区为例》,《民族学刊》2021年第2期。；刘洪等以贵州构建解决民族地区农村相对贫困的长效机制展开研究(11)刘洪、张再节、王元博:《贵州构建解决民族地区农村相对贫困的长效机制研究》,《贵州民族研究》2021年第4期。。上述研究洞悉了民族地区贫困治理的转型态势，从不同侧面呈现了民族地区贫困治理转向相对贫困的可能性与可行性，为现阶段研究民族地区贫困治理战略转型提供了重要的方法论基础和实践案例。但现有研究仍存在不足之处，比如忽视了乡村振兴视域下对民族地区贫困治理提出的新要求，忽视了从整体把握民族地区贫困治理战略转型的态势呈现。在乡村振兴视域下整体把握民族地区贫困治理战略转型进而提升相对贫困治理效能是一个有待深入分析的问题，这构成了本研究的努力方向。本研究以乡村振兴中民族地区贫困治理面临的新态势为基础，整体呈现民族地区贫困治理战略转型的需求指向与进路选择。

二、乡村振兴中民族地区贫困治理的态势呈现

科学分析和正确把握乡村振兴中民族地区贫困治理面临的新态势，是实现乡村振兴视域下民族地区贫困治理战略转型的前提基础。

(一)民族地区返贫风险严峻

返贫问题是影响民族地区脱贫成效的重要因素，脱贫人口返贫的根源在于贫困人口的脆弱性，而其脆弱性主要源于风险的存在。(12)杨龙、谢昌凡、李萌:《脱贫人口返贫风险管理研究——基于“三区三州”M县的调查》,《西北民族研究》2021年第2期。作为深度贫困的集中地带，民族地区脱贫具有脆弱性和不稳定性，是我国防止返贫的重点对象。具体而言，民族地区面临的返贫风险主要有以下几种。一是因灾返贫。民族地区多位于偏远地区，地质构造特殊，气候复杂多样，生态环境脆弱，自然灾害频发，发生经济损失的可能性大。据统计，“2016-2018年，‘三区三州’3级以上有灾地震共发生13次，损失258.37亿元，约占全国46.40%；共发生严重水旱灾害20多次，损失65.65亿元，约占全国1%”(13)耿新:《民族地区返贫风险与返贫人口的影响因素分析》,《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期。。以上数据只显示部分灾害，区域也只框定在“三区三州”地区，这已经造成了巨大损失，可见，自然灾害对民族地区返贫影响不言自明。二是因病返贫。民族地区生存环境恶劣，是传染病的高发区，且医疗卫生系统尚不完善，疾病发生率相对较高。据统计，“2018年，新疆、青海、西藏每10万人口中甲乙类法定报告传染病发病率分别为659.75、433.29和358.09，新疆、四川、云南每10万人口中甲乙类传染病法定报告死亡率分别为6.31、4.98、4.9，均高于全国平均水平”①。疾病高发生率的背后是高昂的医疗费用，尽管目前我国医保、大病风险、社会救助等社会保障机制已基本实现对贫困家庭的全覆盖，但面对慢性疾病和重大疾病时，医疗支出还是会增加，贫困人口往往会因此再度陷入贫困。三是精神返贫。民族地区贫困人口受教育程度低，自我发展意识差，自我发展能力(人力资本、物质资本)积累不足，依赖性强，极易陷入“行为贫困陷阱”(14)“行为贫困陷阱”:因贫困文化及相对应的认知观念、行为习惯导致的贫困持续性。，导致有些贫困户在扶贫政策退出后会再次陷入贫困。除以上返贫风险之外，类似新型冠状肺炎疫情等重大风险也不可预测地影响贫困户的工作和收入，也会使贫困户面临返贫的风险。

(二)民族地区相对贫困问题凸显

所谓“相对贫困”，从收入角度看，是指与社会平均水平相比，收入水平低于一定程度时所维持的社会生活状况。(15)郑长德:《2020年后民族地区贫困治理的思路与路径研究》,《民族学刊》2018年第6期。当前，相对贫困的测量维度主要是依据相对贫困线来进行，一般而言，相对贫困线的设定通常为社会中位收入或平均收入的某个比率(16)高强、孔祥智:《论相对贫困的内涵、特点难点及应对之策》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。，低于相对贫困线的人口即被认定为相对贫困人口。譬如，世界银行将只有或低于平均收入1/3的社会成员视为相对贫困人口④；欧盟在测度其成员国的相对贫困水平时将收入水平位于中位收入60%之下的人口视为相对贫困人口(17)王小林、贺冯霞:《2020年后中国多维相对贫困标准:国际经验与政策取向》,《中国农村经济》2020年第3期。；经合组织(OECD)以家庭中位数的50%为相对贫困标准(18)赵志君、罗红云、王文豪:《相对贫困测度与民族地区贫困发生率研究》,《民族研究》2020年第3期。。事实上，按照以上相对贫困线的设定，相对贫困研究的主要是贫困人口收入在社会总收入中的分配比例问题，相对贫困实际上是收入分配问题。

与全国相比，民族地区相对贫困问题凸显。表1列出的是2019年我国农村居民人均可支配收入五等份分组与新疆农村居民人均可支配收入五等份分组对比情况，数据显示，一方面，与全国相比，2019年新疆农村居民人均可支配收入五等份分组情况整体低于全国水平。除高收入户高于全国水平，低收入户、中等偏下收入户、中等收入户以及中等偏上收入户的人均可支配收入与全国相比差距较大。另一方面，2019年全国农村居民人均可支配收入高收入户为36 049.4元，低收入户为4262.6元，高收入/低收入为8.46；新疆农村居民人均可支配收入高收入户为36 224元，低收入户为3450元，高收入/低收入为10.50。以上两方面数据表明，2019年新疆与全国相比，贫富差距较大，相对贫困问题突出。以2019年为时间节点，以新疆为个案，数据虽不具有普遍性，但在一定程度上也呈现出民族地区相对贫困问题。

表1 2019年全国/新疆农村居民人均可支配收入五等份分组(单位:元)

(三)民族地区不平衡不充分发展突出

“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”(19)习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,《人民日报》2017年10月19日,第2版。从全国来看，民族地区发展不平衡不充分问题突出。民族地区不平衡发展主要表现在，一方面，民族地区与全国相比存在发展差距。表2为2013—2018年民族八省区基本情况及与全国的比较，数据显示，从城镇化水平看，2013—2018年民族地区城镇化水平虽逐步提升，但与全国相比相对较低；从地区生产总值看，民族地区生产总值占全国比例逐年降低；从产业结构看，2013—2018年民族地区第一产业和第二产业比重逐年降低，第三产业比重逐年上升，产业结构不断优化，整体处于工业化中期阶段。但目前我国已处于工业化后期阶段，且2018年我国三次产业结构为7.1∶41.1∶51.8(20)张丽君、吴本健、王飞，等:《中国少数民族地区扶贫进展报告(2019)》,北京:中国经济出版社,2020年,第2页。，民族地区三次产业结构为13∶39.8∶47.2，说明民族地区在产业结构方面与全国存在明显差距。

表2 2013—2018年民族八省区基本情况及与全国的比较

另一方面，民族地区内部发展不平衡。首先是民族地区内部各地区之间经济发展程度差异较大。以2019年为例，2019年民族八省区中生产总值最高的为云南(23 223.75亿元)，最低的为西藏(1697.82亿元)，最高省区的地区生产总值是最低省区的13.67倍(21)以上数据根据《中国统计年鉴(2020)》计算而得。，民族地区内部经济发展水平参差不齐，发展不平衡。其次是民族地区城乡间存在发展差距。以2019年云南数据为例，从收入情况看，2019年云南城镇居民人均可支配收入为36 237.7元，农村居民人均可支配收入为11 902.4元，城镇居民人均可支配收入为农村居民人均可支配收入的3.04倍；从消费支出看，2019年云南城镇居民人均消费支出为23 454.9元，农村居民人均消费支出为10 260.2元，城镇居民人均消费支出是农村居民人均消费支出的2.28倍；从恩格尔系数反映的消费结构来看，2019年云南城镇居民恩格尔系数(27.1%)远低于农村居民(31.8%)。(22)以上数据根据《中国统计年鉴(2020)》计算而得。以上数据在一定程度上表明民族地区农村居民生活水平和消费水平与城镇居民相比存在明显差距，城乡之间发展不平衡。最后，同一民族地区内部汉族聚居地和少数民族聚居地之间存在发展差异。民族地区主要有少数民族聚居、汉族聚居和少数民族汉族混居三种居住方式。一般而言，汉族聚居地和少数民族汉族混居地多位于经济发展较好的地区，属于欠发达地区中的部分发达地区；少数民族聚居地多位于山区和农牧区等地区，属于欠发达地区中的部分欠发达地区，这种汉族和少数民族聚居地之间的发展差异在一定程度上也造成了民族地区内部发展的不平衡。

民族地区不充分发展主要表现为，一方面，在物质生活方面发展不充分。表3为2013—2018年民族八省区农村居民可支配收入与消费支出情况，数据显示，2013—2018年民族八省区农村居民人均可支配收入和消费支出与全国相比存在明显差距，说明民族地区在物质生活方面发展不充分。同时，以上对民族地区发展不平衡的分析在一定程度上也反映了民族地区在物质生活方面发展的不充分。另一方面，在精神文化等方面发展不充分。由于自然地理环境闭塞，传统文化固化，民族地区教育、科学文化事业发展水平较低，陈规陋习和旧观念影响仍然存在，且现代文明同当地民族风俗、生活习惯和宗教信仰仍处于融合发展阶段，从而导致其精神文化建设进程缓慢，发展不充分。

表3 2013—2018年民族八省区农村居民可支配收入与消费支出情况

三、乡村振兴中民族地区贫困治理战略转型的需求指向

科学分析和正确把握乡村振兴中民族地区贫困治理战略转型的需求指向，是乡村振兴视域下民族地区贫困治理战略转型的逻辑前提。

(一)巩固脱贫成效：民族地区贫困治理战略转型的首要任务

乡村振兴中民族地区贫困治理由解决绝对贫困问题转变为缓解相对贫困问题，相对贫困成为矛盾的主要方面，但贫困治理的战略转型并不意味着绝对贫困的风险得以彻底阻断。实践证明，“扶贫—脱贫—返贫”的恶性循环是贫困治理的最大障碍，当前民族地区返贫风险严峻，极易陷入这一恶性循环。要阻断这一循环，彻底根绝绝对贫困问题，就必须在保证现有绝对贫困治理成果的基础上，对其质量进行全方位的提升和优化，促进贫困地区各项扶贫事业的再落实、再提升和再完善，以巩固脱贫成效。这是当前民族地区贫困治理战略转型的首要任务，也是民族地区开展相对贫困治理的前提和基础。2020年5月，习近平总书记在山西考察时提出，“乡亲们脱贫后，我最关心的是如何巩固脱贫、防止返贫，确保乡亲们持续增收致富”(23)习近平:《全面建成小康社会 乘势而上书写新时代中国特色社会主义新篇章》,《人民日报》2020年5月13日,第1版。，进一步强调了巩固脱贫成效的重要性，为民族地区贫困治理战略转型提供了基本遵循。

“巩固脱贫成果的程度和时间，决定着构建解决相对贫困机制的程度和时间。”(24)张琦:《论缓解相对贫困的长效机制》,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期。当前，民族地区各级政府将巩固脱贫成效作为贫困治理战略转型的首要任务，注重建立健全可持续脱贫的长效机制。譬如，贵州省全面贯彻“四个不摘”(25)“四个不摘”：摘帽不摘责任；摘帽不摘政策；摘帽不摘帮扶；摘帽不摘监管。，提出六大“脱贫巩固提升战”(26)六大“脱贫巩固提升战”：精准脱贫基础性工作；产业就业扶贫；易地扶贫搬迁后续发展；壮大村级集体经济；农村人居环境整治；基层组织建设。等举措；广西壮族自治区采取筛选建立脱贫监测户并纳入数据库，通过大数据防范返贫风险；内蒙古自治区采取巩固脱贫成果防止返贫的“八项举措”(27)“八项措施”：加强动态监测管理；稳定扶贫政策措施；巩固提升扶贫产业；扩展就业创业渠道；完善综合保障措施；发挥扶贫资产作用；激发群众内生动力；强化基层组织建设。等。总体而言，民族地区为巩固脱贫成效已采取多项举措，但值得注意的是，民族地区尤其是一些深度贫困地区生态环境恶劣、自然灾害频发，返贫风险严峻，严重影响巩固脱贫成效的程度和时间。同时，民族地区产业发展基础薄弱、产业发展缺乏可持续能力以及贫困主体自我发展内生动力不足等深层次问题也较为突出，使民族地区与其他地区相比，巩固脱贫成效任务更加紧迫和艰巨。

(二)推进接续发展：民族地区贫困治理战略转型的内在要求

“扶贫形势决定扶贫战略与政策选择，形势变化要求战略与制度的适应性创新。”(28)陆汉文、杨永伟:《从脱贫攻坚到相对贫困治理:变化与创新》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期。为全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，民族地区集中人力、物力、财力采取超常规举措，使“两不愁三保障”目标稳步实现，贫困规模迅速下降，顺利解决了绝对贫困问题。全面建成小康社会后，民族地区贫困治理进入到以解决相对贫困问题为重心的新阶段，扶贫形势也发生显著变化。一方面，民族地区扶贫开发将重点解决发展不平衡不充分和社会公平问题，通过贫困治理使各族人民更好地参与经济社会发展进程、共享改革发展成果，促进各民族团结和共同发展。另一方面，民族地区扶贫开发应由短时间内的集中作战和“冲锋式攻坚”向常态化转变，不断形成适应相对贫困特点的工作方法。绝对贫困与相对贫困作为贫困治理的两种不同态势，二者面临的形势不同，所采取的战略举措也不免有所差异。因此，乡村振兴视域下民族地区贫困治理实现战略转型，要避免扶贫政策的“急刹车”和扶贫工作的“断崖式转变”，要在以往绝对贫困治理战略举措的基础上不断优化调整，实现有效衔接和平稳过渡，推进接续发展。

当前，为推动贫困治理的接续发展，民族地区严格落实党中央的决策要求，对摆脱贫困的县从脱贫之日起设立五年过渡期，过渡期内主要保持现有帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握调整的节奏、力度和时度，逐步实现由集中资源支持绝对贫困治理向全面推进相对贫困治理平稳过渡，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。例如，内蒙古自治区在过渡期内针对深度贫困区采取延长脱贫攻坚扶贫政策，稳定脱贫户收入来源，警惕不稳定户、边缘户以及亚贫困户返贫等措施；宁夏回族自治区确保脱贫县过渡期内财政政策和资金总体稳定，加大财政投入力度用于脱贫县优势特色产业和易地搬迁后续产业扶持，进一步扩大就近就业机会等。民族地区推进接续发展，不仅要保证过渡期内现有帮扶政策的总体稳定，更要在此基础上结合自身发展的实际情况，积极探索适合相对贫困治理的政策举措，为建立民族地区相对贫困的长效治理机制奠定基础。

(三)实现各民族共同繁荣发展：民族地区贫困治理战略转型的目标导向

由于自然环境、历史条件和资源禀赋的不同，民族地区贫困问题相对突出，一直以来备受党和国家的高度重视。改革开放以来，我国加大对民族地区的经济投入，实施了一系列具有倾斜性的扶贫政策，截至20世纪90年代，我国80%以上的民族地区顺利解决了温饱问题，促进了民族地区经济社会发展和社会民生的改善。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民族地区的贫困治理工作，多次赴民族地区视察，使民族地区在精准扶贫战略实施后，绝对贫困治理成效显著。据统计，“2016年至2020年，内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区和贵州、云南、青海三个多民族省份贫困人口累计减少1560万人。28个人口较少民族全部实现整族脱贫，一些新中国成立后‘一步跨千年’进入社会主义社会的‘直过民族’，又实现了从贫穷落后到全面小康的第二次历史性跨越”(29)中华人民共和国国务院新闻办公室:《人类减贫的中国实践》,北京:人民出版社,2021年,第15-16页。。

对贫困问题的解决是民族地区是否繁荣发展的首要前提。从“解决温饱问题”到“全面建成小康社会”，民族地区虽然完成了消除绝对贫困的艰巨任务，解决了区域性整体贫困，但民族地区发展不平衡不充分的基本态势没有改变，仍然呈现出区域性的整体欠发达状态(30)郑长德:《2020年后民族地区贫困治理的思路与路径研究》,《民族学刊》2018年第6期。，实现民族地区繁荣发展的任务依然任重道远。乡村振兴视域下民族地区贫困治理的工作重心由绝对贫困转向相对贫困，发展和发展成果的共享问题成为贫困治理的核心问题。作为全国欠发达地区，民族地区解决好相对贫困问题，不仅会使民族地区贫困人口受益，而且会带动整个民族地区的发展，并产生大量“溢出效益”，对坚持和完善民族区域自治制度、做好新时代民族工作、推动民族地区高质量发展具有示范效应。(31)石泰峰:《坚决打赢“攻”“防”“改”硬仗 奋力夺取脱贫攻坚战全面胜利》,《学习时报》2020年5月22日,第1版。当前，民族地区要以发展为第一要务，适时调整贫困治理战略和政策重心，由注重完成脱贫目标向更加注重增强民族群体的获得感、满足感、幸福感转变，不断实现人民对美好生活的向往，实现各民族共同繁荣发展。

四、乡村振兴中民族地区贫困治理战略转型的进路选择

科学分析和正确把握乡村振兴中民族地区贫困治理战略转型的进路选择，是乡村振兴视域下民族地区贫困治理战略转型的题中之义。

(一)建立健全防止返贫长效机制，实现各民族高质量稳定脱贫

制定科学有效的防返贫长效机制是民族地区巩固脱贫成效的必然选择。防返贫的长效机制主要包括防止返贫的监测、帮扶和评估机制，它是一个全流程、立体化的工作机制，应按照“事前监测预防→事中响应帮扶→事后动态评估→再监测”的运行程序，从源头上阻断返贫。

1.建立健全防止返贫的动态监测机制。防止返贫的动态监测机制是防止返贫长效机制的首要环节。2020年3月国务院扶贫开发领导小组印发的《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》以具体标准规定了防止返贫动态监测的对象、范围和程序(32)监测对象为以家庭为单位，主要监测建档立卡已脱贫但不稳定户，收入略高于建档立卡贫困户的边缘户；监测范围为人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍左右的家庭，以及因病、因残、因灾、因新冠肺炎疫情影响等引发的刚性支出明显超过上年度收入和收入大幅缩减的家庭；监测对象规模一般为建档立卡人口的5%左右，深度贫困地区原则上不超过10%；监测程序为以县级为单位组织开展，通过农户申报、乡村干部走访排查、相关行业部门筛查预警等途径，由县级扶贫部门确定监测对象，录入全国扶贫开发信息系统，实行动态管理。，为民族地区建立健全防止返贫的动态监测机制指明了方向。民族地区应在此基础上结合当前面临的返贫风险点，建立更为全面、优化的动态监测机制。譬如，针对因灾返贫，应加强对以地震、泥石流、水涝、干旱等自然灾害为主的突发外部冲击性事件监测；针对因病返贫，除加强对贫困户的健康状况和身体质量进行监测，还应加强对重大传染病疫情等公共卫生事件和家庭成员突发性疾病、意外等个体事件的监测；针对精神返贫，应加强脱贫户自身可持续发展能力监测，既包括对贫困户的人口结构和受教育水平进行监测，也包括对其接受知识技能培训的情况进行监测。通过对返贫对象、范围、程序以及返贫风险点等多方位的监测，能够尽早地识别返贫因素的异动，从而真正做到早发现、早干预、早帮扶。同时，民族地区动态监测也要完善信息共享机制，只有及时共享，才能及时预警。

2.建立健全防止返贫的动态帮扶机制。基于防止返贫动态监测机制所建立起来的动态帮扶机制是防止返贫长效机制的关键环节。建立防止返贫动态帮扶机制首要在于构建起科学合理的组织体系，即在坚持政府主导的同时，强调多元主体共同参与，形成政府、企业、社会组织、社会公众、脱贫对象多元主体“同频共振”(33)刘琼莲:《脱贫攻坚需多元主体“同频共振”》,《人民论坛》2018年第21期。，以确保在面临新的致贫因素冲击时能够快速形成攻坚合力。其次，民族地区要依托防止返贫的动态帮扶机制因地制宜探索可持续脱贫的具体举措。《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》中具体规定了防止返贫的动态帮扶措施，即产业帮扶、就业帮扶、综合保障、扶贫扶智和其他帮扶措施。(34)《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》,2020年3月20日,http://www.cpad.gov.cn/art/2020/3/26/art_50_116663.html,2020年3月26日。民族地区要按照此意见，根据风险类别和发展需求，开展具有针对性的帮扶措施，例如，针对具有劳动能力的贫困人口，采用产业帮扶、就业帮扶、扶贫扶智等开发式帮扶；针对不具备劳动能力的贫困人口，采用将其纳入低保范围并提供社会救助等救助式帮扶，以此实现对贫困人口帮扶措施的全覆盖。

3.建立健全防止返贫的动态评估机制。防止返贫的动态评估机制是防止返贫长效机制不可或缺的重要环节。防止返贫机制是一个动态的长效机制，在对监测机制发现的问题进行响应帮扶之后，还需对其整体运行状况及其成效进行评估，以此发现问题，并再次启动监测和帮扶机制，从而从根本上根绝贫困，实现可持续脱贫。一言以蔽之，防止返贫的动态评估机制是评价、巩固防止返贫成效的流程机制。民族地区返贫问题相对突出和复杂，当旧的问题在不断被解决的同时，新矛盾也在陆续出现，防止返贫的动态评估机制既要建立对新问题的快速反应机制，也要及时更新旧问题的解决状态，提升运行效率，持续巩固脱贫成效，实现各民族高质量稳定脱贫。

(二)推动减贫工作体系平稳转型，实现各民族可持续减贫

绝对贫困治理与相对贫困治理是民族地区贫困治理历史进程中紧密衔接、前后贯通、有序递进的两个阶段。(35)潘文轩:《中国消除绝对贫困的经验及对2020年后解决相对贫困的启示》,《兰州学刊》2020年第8期。基于贫困属性和贫困群体特征的不同，乡村振兴视域下民族地区贫困治理要推动减贫工作体系平稳转型，以探索出适合相对贫困特点与相对贫困人口需求的有针对性的治理之策。

1.转变工作思路：由“集中作战”转变为“常态推进”。在民族地区长时期的绝对贫困治理进程中，“集中作战”已经成为特定的工作思路，为夺取脱贫攻坚的最终胜利提供了强大支撑。然而，随着绝对贫困的消除，以集中作战为特征的工作思路已不再适合当前民族地区的相对贫困治理。民族地区相对贫困治理是一项长期的、稳定的、系统的、持续的工作，其“在很大程度上具有相对剥夺、社会参与劣势等社会性”(36)檀学文:《走向共同富裕的解决相对贫困思路研究》,《中国农村经济》2020年第6期。，很难通过“集中作战”的治理方式在短期内解决。因此，在相对贫困治理的过程中，民族地区应采取“常态推进”的工作思路。首先，坚持和完善新时代收入分配制度。通过不断完善税收制度、社会保障制度和转移支付制度，加大对民族地区低收入者和深度贫困区的支持与帮扶，使改革发展成果更加公平地惠及各族人民。其次，促进民族地区基本公共服务均等化。民族地区要聚焦深度贫困区教育、医疗、就业以及社会保障等重点领域，针对薄弱环节集中发力，使贫困人口能够更加公平地获得相对均等的基本公共服务，解决好人民最关心最直接和最现实的利益问题。最后，重视和加强法治在民族地区相对贫困治理中的保障作用。民族地区相对贫困治理要在法律层面做好顶层设计，应在以往绝对贫困治理宝贵经验的基础上，结合民族地区基本特点，制定出适合民族特色且行之有效的相对贫困治理法律法规，使民族地区相对贫困治理有法可依。

2.转变治理方式：由“单点突破”转变为“统筹发展”。“单点突破”是民族地区绝对贫困治理采取的主要方式，其优势在于可以集中力量顺利完成目标，其劣势在于这种治理方式只能解决单一问题(生存性需求)，缺乏整体推进和协调发展的科学性。但不可否认的是，这种治理方式是解决绝对贫困问题的直接有效方式之一。随着民族地区绝对贫困的消亡，民族地区相对贫困治理要实现从“单点突破”转变为“统筹发展”。统筹发展主要指统筹兼顾、协同并进。首先，民族地区要制定多维相对贫困标准，既要包括收入维度，也要包含教育、健康、社会保障以及生态环境等多重维度。通过多维贫困标准的制定，统筹贫困人口的多维发展需求。其次，民族地区要同步解决知识贫困、精神贫困和隐性贫困等诸多问题，这些问题是当前民族地区相对贫困治理的主要方面。民族地区要着重探索解决以上问题产生的共同原因和关键要素(如自我发展能力)，推动其协同共进，以实现治理效果最大化、治理能力最优化。最后，“统筹发展”并不等同于“同等发展”，民族地区在推进相对贫困治理时要根据不同地区、不同类别的贫困表征制定差别化的扶贫政策。

3.转变扶贫阵地：由“农村扶贫”转变为“城乡并举”。农村地区的长期贫困是民族地区贫困中最为显著的特征，与城镇相比，农村无论在脱贫还是在防止返贫方面难度都远高于城镇。因而，在以往的脱贫攻坚过程中，民族地区的扶贫阵地主要是在农村，这是客观事实所决定的。近年来，随着绝对贫困的彻底消除，民族地区城市相对贫困问题逐渐显现。因此，民族地区相对贫困治理应当转变扶贫阵地，由农村扶贫转变为城乡并举。城乡并举并不是忽视或者放松农村贫困治理，而是在关注农村贫困治理的同时，强调城市相对贫困问题，统筹城乡相对贫困治理。首先，民族地区要设立专门机构统筹管理城乡相对贫困问题，整合民族地区城乡相对贫困人口数量和城乡发展资源等信息，以达到城乡相对贫困共治的目的。其次，民族地区城乡之间要设立有效的联通和协同发展机制，打破城乡之间空间壁垒和联动发展约束，形成城乡之间互帮互助、联合一体的良好氛围，以城乡融合发展带动相对贫困问题的解决。最后，城乡贫困共治并不等同于城乡贫困治理同等化，民族地区统筹城乡相对贫困治理要基于城乡不同特点采取适当的措施，避免城乡贫困治理趋同化。

(三)全面推进民族地区乡村振兴，实现各民族共同繁荣发展

作为新时代我国“三农”工作的总抓手，民族地区相对贫困治理需要通过乡村振兴战略带来的重大机遇在更大范围、更宽领域、更深层次上实现人民对美好生活的向往。因此，民族地区要从产业、教育、治理、生态等方面入手全面推进乡村振兴，有效解决民族地区相对贫困问题，力求达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”(37)习近平:《习近平谈治国理政(第三卷)》,北京:外文出版社,2020年,第257页。的总要求。

1.产业为基：依托文化优势，发展具有民族特色的文化产业和旅游业。发展具有民族特色的文化产业和旅游业对民族地区转变经济发展方式、推动产业结构优化升级、传承和弘扬优秀民族文化等具有重要意义，是全面推进民族地区乡村振兴的基础举措。首先，发展民族地区特色文化产业和旅游业，需要政府积极引导和协调。政府应从整体规划、统筹文化旅游资源等方面，为民族地区发展文化产业和旅游业举旗定向。其次，民族地区可以在保护和传承民族文化资源的基础上，开发一些集观赏、考察、体验、娱乐、休闲、度假、购物于一体的益贫性文化产业和旅游活动，带动农村人口就业，促进民族地区经济发展。最后，民族地区要打造文化品牌，发挥品牌效应。我国各民族都有自己独具特色的优秀文化，民族地区可以在此基础上聚焦品牌特色，通过产业承接加强文化资源的宣传和运营，形成文化产品；通过项目载体延长文化产业链，在民俗文化与现代人文互动中建构具有独特符号的多样文化品牌，走内涵式发展道路，促进民族地区文化与生态、生产、生活良性互动。(38)杨晓曦、张克克：《价值认同视角下乡愁对乡村振兴的路径规训》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。

2.教育为本：注重人才培育，提高民族地区综合文化素质。发展教育是摆脱贫困的治本之策，也是全面推进民族地区乡村振兴的关键举措。首先，抓好义务教育工作。对民族地区来说，“一穷穷三代”的现象非常普遍，民族地区要改善义务教育阶段薄弱的办学条件，强化教师队伍建设，切实提高义务教育水平，使孩子们能够通过学习改变命运，彻底摆脱贫穷。其次，积极发展职业教育。民族地区应将职业教育与产业发展相融合，通过职业教育为各行各业培养技术技能人才，直接服务于民族地区经济社会发展。同时，民族地区应在原有基础上提高职业教育国家助学金的资助标准，让有意愿接受职业教育的学生不仅有书读，而且读得起书。最后，加强思想道德和文化建设。民族地区应在继承和发扬民族优秀文化的基础上，引导贫困人口摒弃不利于脱贫和发展的思想观念，克服保守的思维模式和行为方式，营造自力更生、脱贫致富的社会氛围，提高综合文化素质。

3.治理为要：提升治理效能，促进民族地区社会发展和谐有序。治理有效、社会有序是民族地区乡村振兴的首要保障。由于历史和客观现实条件约束，民族地区在治理方面始终未能取得突破性进展，尤其在特殊的民族文化和民族信仰影响下，治理效能需进一步提升和优化。首先，民族地区应以科学的治理理念为先导。治理理念的正确与否直接影响治理效能，民族地区要坚持理论源于实践、理论指导实践，结合具体实际情况，树立现代化治理理念。其次，民族地区应以切实有效的治理方式为中介。治理方式是提升治理效能的有力抓手，是连接主体和客体的关键因素。民族地区要充分利用现代科学技术，创新发展“互联网+网格管理”模式，不断提升乡村治理现代化水平。最后，民族地区应形成多元治理的新格局。民族地区治理主体与其他地区有所不同，“民族自治机关承担着‘国家治理’和‘民族治理’的双重任务，而民族地区的民族成份通常较多，这使得民族地区乡村治理主体具有多元性与复杂性的显著特点”(39)郑世林、毛海军:《乡村振兴背景下民族地区乡村治理路径研究》,《财经问题研究》2021年第5期。。因此，民族地区要充分发挥党委的领导核心作用、基层政府的关键作用以及社会组织的积极作用，调动各族人民参与治理的积极性，形成上下联动、多元协同的治理机制，实现治理效能最大化和治理体系最优化。

4.生态为先：坚持绿色发展，实现民族地区生态环境与经济发展双赢。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，坚持绿色发展是全面推进民族地区乡村振兴的重要举措。首先，民族地区生态环境虽然脆弱，但生态环境良好，生态资源丰富，它是民族地区经济发展的基础，也是民族地区实现从绿色脱贫到绿色生态振兴接续发展的坚实保障。民族地区应该在修复生态、保证绿色粮食供给的基础上主动调整农业生产模式，发展生态旅游、休闲农业以及康养服务、户外运动等第三产业来挖掘生态溢价，实现生态资源的价值转化，促进经济发展。其次，民族地区要利用好生态保护补偿机制，重点解决因提供生态服务而损失的经济利益或发展权利问题，跨越“生态不经济、经济不生态”的生态经济鸿沟和区域发展鸿沟，实现民族地区保护生态和经济利益双赢的发展目标。(40)程冠军:《精准脱贫中国方案》,北京:中央编译出版社,2017年,第108页。最后，民族地区要加强农村突出环境问题的综合治理，提高农民群众保护环境的意识，调动广大农民群众的积极性、主动性和创造性，切实把环保理念转化为实际行动，打造农民安居乐业的美丽家园。