基于权力异化视角的乡村微腐败审计治理研究

杨平波，蔡雨娟，佘利文

(1.湖南工商大学 会计学院，湖南 长沙 410205；2.中国电信股份有限公司湖南分公司，湖南 长沙 410205)

一、引言

2021年2月，中共中央、国务院发布的《关于全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化的意见》强调指出：“要加强党对‘三农’工作的全面领导，加强党的农村基层组织建设和乡村治理，全面推进乡村振兴”。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出要加大对基层小微权力腐败的惩治力度。根据中央纪委国家监委公开发布的《全国查处违反中央八项规定精神问题统计表》可知，2019年以来，乡科级及以下因违反中央八项规定受到处理的有180626人，占总处理人数的93.05%，查处问题数为125565起，占总查处数的92.12%。2018—2020年，中央纪委国家监委网站公开通报的群众身边的腐败和作风问题典型案例共有742起，其中涉及村级党支部书记、村委会主任等贪腐的共509起，占比高达68.60%。村级干部的微腐败主要表现在农村“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、土地征收流转、旧村改造资金、低保医保、社会抚养费管理使用等方面存在贪污侵占、挪用公款、优亲厚友、收受贿赂行为，严重扭曲了政府公共利益“守夜人”和“监管者”的职责定位。乡村微腐败治理是乡村治理的重要内容，而审计具有天然的腐败发现与控制功能，在腐败的预防、监督和惩治方面具有独特的优势。乡村微腐败审计治理是我国国情赋予审计的特殊使命。作为党和国家监督体系的重要组成部分，审计应积极承担其历史责任，监督规范乡村“小微权力”的运行，防范“苍蝇式”腐败，坚定不移地维护人民群众的根本利益。但目前乡村审计治理仍处于滞后状态，审计主体协同性不佳、审计方法滞后、审计结果不受重视等均使乡村审计难以满足新时代微腐败治理的需要。因此，本文以乡村振兴战略为契机，以公共治理理论和“免疫系统”理论[1]为基础，遵照乡村自治要求，重点围绕乡村小微权力腐败治理领域，剖析审计在乡村小微权力腐败惩治中的作用机制，结合小微权力运行中易发生权力异化的关键环节，探索审计推进乡村微腐败治理的路径，以促进乡村振兴战略全面落地见效。

二、相关文献综述

小微权力腐败的根源是国家行政体系和社会自治体系之间权利关系的规范失序，是行政权与自治权博弈的结果(周庆智，2015)[2]。党的十九大报告将腐败定性为“党面临的最大威胁”，党和国家对腐败治理工作给予了高度重视。而国家审计是提高乡村治理能力、实现乡村善治的重要监督手段(王晓红等，2021)[3]，将审计监督纳入小微权力监督体系，可以有效推进农村基层微腐败整治工作(徐勇等，2020)[4]。在乡村微腐败审计的重点和内容上，李涛等(2020)[5]指出，要预防与惩治乡村基层“微权力”腐败，需加强对财政支农资金的审计监管、创新村干部经济责任审计监督形式、协同联动纪检和监察部门共同监督。赵保林(2021)[6]认为，要加强民生保障审计和扶贫稳固审计，具体包括审计医疗政策落实情况、社会保障政策落实情况、农村基础设施建设情况、关注脱贫地区产业发展情况等，充分发挥审计在揭示群众身边的“微腐败”问题的作用。吕劲松等(2018)[7]同样强调了扶贫审计对农村腐败治理的重要性，并通过研究进一步提出了创新扶贫审计的实现路径。在乡村微腐败审计的方式上，传统的审计方法已经无法满足新时代乡村治理审计带来的海量数据，因此要全面加强大数据审计、区块链技术在微腐败审计中的运用(王晓红等，2021)[3]。创新乡村审计项目组织方式，采用扁平化审计组织结构，搭建大农业审计平台，利用数据化分析，实现“一盘棋”管理，可以解决传统审计“打不开门、看不了账”的困境(赵保林，2021)[6]。另外，采用上下级联动审计，必要时聘请第三方专家参与，也可以提高乡村审计的效率和质量(和杰等，2021)[8]。

综观上述文献，现有关于乡村微腐败审计治理研究主要集中在审计内容和方法上，有关其机制与路径的研究不多，结合乡村小微权力运行的逻辑，将审计微腐败治理的机制与路径嵌入小微权力运行的各个环节进行研究的成果较少。基于此，本文立足于乡村振兴战略推行的大背景，在探明乡村小微权力运行逻辑的基础上，对审计在乡村小微权力腐败惩治中的作用机制进行深入分析，试图创建审计推进微腐败治理的路径，以期为解决“‘小微权力’监督难、‘苍蝇式’腐败治理难、‘雁过拔毛’式‘蝇贪’问责难”等现实问题提供理论依据与实践指导。

三、产生于自由裁量过程中的乡村小微权力异化的特征

(一)乡村小微权力的商品化

乡村小微权力的商品化是指掌权者将所控权力定性为商品，进行不当得利的买卖交易。从上述乡村小微权力运作的逻辑可知，行权公职人员和控权监督机构是权力得到有效运行的客观前提。根据“理性经济人”假定，人都有“自利性”的基本属性，作为乡村小微权力的掌权者，村干部均有实现自身利益最大化的冲动。当这种冲动没有及时得到有效的“外制内省”时，乡村小微权力往往可能突破自身边界，造成村干部谋求不当利益的“微腐败”现象。权力作为商品具有其基本属性，即“价值”和“使用价值”。乡村小微权力的“价值”是权力商品化的前提保证，而乡村小微权力的“使用价值”则是权力商品化的内源动力。村干部利用手中的小微权力换取金钱、股权、房产、自然资源等现象昭然揭示了权力商品化的特征。乡村小微权力商品化是村级权力腐败的初级形态，在小微权力授予环节主要体现为“买卖官位”的权钱交易或权物交易，将“村民代表大会选举产生村干部”的既定政策变通为“买官授位”的商品化交易；在小微权力互动环节主要体现为权权交易或权色交易，二者均是小微权力商品化的特殊形式，权权交易发生在掌权体制内，交易者互相关照、相互提携、共谋私利，而权色交易的发生是基于掌权者的物质需求得到满足后所追求的精神需求。无论是权力授予环节的权钱交易和权物交易，还是权力互动环节的权权交易和权色交易，都是乡村小微权力异化的商品化表现。

(二)乡村小微权力的资本化

乡村小微权力的资本化是指掌权者将所控权力当作资本来使用，为自身或他人谋求不当利益。乡村小微权力资本化是村级权力腐败的中级形态，主要作用于权力互动环节，表现为经营型权力资本、信息型权力资本、信用型权力资本、征敛型权力资本以及职位效应型权力资本。以经营型权力资本为例，当乡村基层干部权力日益膨胀且监督乏力时，村干部就可能利用所掌握的特定权力进行权力寻租，进而产生“官商两栖人”这一异化角色。乡村“官商两栖人”介于村官和商人两个身份之间，村干部以自身所掌控的小微权力入股，通过操纵企业运营来谋取私利。例如曾经盛极一时的官员“干股”就是典型的例子，政府官员通过参股自身所辖区域内的企业以获得报酬，其实质就是将手中的权力作为资本注入企业的生产经营活动，将无形的权力转化为可量化的资本收益。在民生工程项目上，乡村“官商两栖人”既是“裁判员”又是“运动员”，受理性经济人影响，村干部在行使小微权力时将不再“以民至上”。资本逻辑的渗透将扭曲和重塑村干部的思想和价值观，金钱至上的观念将取代为人民服务的理想信念，处于权力互动环节的乡村小微权力或从被动异化到主动寻租，乡村权力阶层出于对金钱的渴望向资本阶层靠拢。

(三)乡村小微权力的市场化

乡村小微权力的市场化是指掌权者依托所控权力对市场进行有倾向性的调节和干预，控制社会资源的分配，为自身或他人谋取私利。乡村小微权力市场化是村级权力腐败的高级形态，在乡村小微权力互动和运用环节均有所体现，主要表现为控制经济资源、占有社会资源、融合经济利益等方面。我国市场化经济是政府推动改革的结果，政府权力需要参与到资源配置中。根据乡村小微权力互动环节的“服务-规范”逻辑可知，村干部的决策往往生成于权变性的、研讨性的策略行动，他们被视为富有创造力的“策略师”。在农村经济资源分配时，部分“策略师”们为了谋取私利，不愿意轻易放弃手中的经济控制权，例如在助农贷款、农村宅基地审批过程中，拥有审批权的村干部向审批对象索要好处，若无贿赂不予审批，类似的“法外设权”式问题时有发生。

四、乡村小微权力规范运行的逻辑

(一)权力授予：“授权-监控”逻辑

基于委托代理关系，上层组织对乡村基层干部的管束主要是通过权力授予控制和监督等方式实现的。在国家治理体系中，乡村治理处于“神经末梢”，为更有效地对广大农村进行效率化治理，将权力下放授予村干部是明智之举。乡村基层干部手中来自上层组织授予的小微权力主要包括决策权、组织权、执行权等。受公共组织多重委托代理关系中形成的信息不对称影响，乡村基层干部控制信息的“释放”，给组织监控造成了不同程度的障碍，变异的小微权力掌控者多将自己变为“边界行动者”，将“政策执行”异化为“政策变通”，在任期满后可能联合上级组织对权力再授予环节进行“二次变异”。政府政策条款经历自上而下的制定和执行环节，只有传达到基层干部手中时才会变成具体政策落实。为减少公共组织的结构特征和自由裁量权对村干部实际执行政策的影响，统筹建立小微权力监督体系是组织对乡村基层小微权力进行监控的必要之举。

(二)权力互动：“服务-规范”逻辑

乡村基层干部作为一线公共服务工作者，在工作中需要同村民产生直接的接触与交流，因其拥有一定的自主裁量权，对政策有自主解读性。因此，其所拥有的小微权力是其直接与政策目标群体和公共服务对象在互动沟通过程中，经由弹性执法和信息拦截等途径产生的。简而言之，乡村小微权力来源于公共服务场景中的互动过程，而小微权力互动环节遵循“服务-规范”逻辑。在谈判性的互动过程中，村干部的决策往往生成于权变性的、学习性的策略行动，村干部对国家政策的理解和对小微权力的运用直接影响着村民的利益，原以“行政服务”为目标的权力互动可能经由策略变通异化为“权力寻租”，因此要实时对小微权力互动环节进行规范化控制。围绕小微权力互动的标准化、规范化和制度化原则进行实时监督，使权力互动环节更加透明可视，同时进一步规范村干部运用小微权力的手段和资源调配的过程，从而促使乡村小微权力得以规范化运行。

(三)权力运用：“规则-程序”逻辑

规则是指参与方之间关于强制性规定的共识性理解，乡村小微权力的扩张从某种程度上来讲是源于对规则的漠视。人们受自我意识判断和主观理解所影响，在被允许和禁止的行为选项中做出选择，同样的，村干部抉择的过程正是自由裁量行为产生的过程。在整个行政体系中，村干部处于最基层位置，理论上对上级命令有绝对服从的义务，但在实际中由于上层决策者忽视村干部的决策力和影响力而放松了对其的监管与教育，往往导致村干部未遵照规则程序化行使小微权力。为防止游走于依法行政和自由裁量之间的乡村小微权力在运用时由“行政执法”异化为“法外设权”，推动实施权力清单运行流程图必不可少。破除乡村“重人情、轻制度”和“重权力、轻民意”的观念，需要以制度化的方式对乡村小微权力的运行规则进行界定并对实施成效进行网络化的监督。通过乡村小微权力运行清单公开办事流程、办事要求和注意事项等，引导权力运用走向程序化。

(四)权力终止：“考核-问责”逻辑

村干部考核是指运用科学的考核标准和方法，对村干部任期内的工作绩效进行考定核查，考核结果将作为是否问责的依据。区别于城市权力，乡村小微权力不仅受法律法规和村干部个体决策特征影响，还受乡村社会环境、宗族群体、群众特征等特殊因素影响。在诸多因素的作用下，乡村小微权力在运行过程中极易由“权责一致”异化为“权责背离”，亟须自上而下的组织化考核与制度化问责。因此，乡村小微权力终止环节遵循“考核-问责”逻辑。完善责任追究制度，推进实现权责一致，既不虚假问责，也不过度问责，方能引导乡村小微权力沿其既定的逻辑规范运行。具有强制性和威慑作用的干部责任追究制是加强党风廉政建设的关键所在，其目的是解决乡村基层干部不当履职等问题。通过强化问责制度倒逼村干部担负起应尽的责任和义务，形成一个积极的政治生态环境。

总之，乡村小微权力如若规范运行便可助推国家政策执行、打造民意型政府，反之，乡村小微权力一旦出现非公共运用而偏离规范运行的逻辑时，通常呈现商品化、资本化、市场化等权力异化的特征。乡村小微权力行为目标、变异的影响因素与异化结果如表1所示。

表1 乡村小微权力行为目标、变异的影响因素与异化结果

五、审计在乡村小微权力腐败治理中的作用机制

(一)预警于权力授予环节

国家审计作为一种经常性的制度安排，对乡村基层干部队伍中潜在的腐败分子具有预警威慑作用。将审计嵌入乡村小微权力授予环节，可以防患于未然，打造乡村微腐败治理的第一道防线。审计监督机制的存在，本身就可以形成一种强有力的威慑，促使乡村基层干部在任职时牢记初心，主动克制贪婪的念头，不敢肆意伸出腐败之手。审计的威慑力在于让审计结果可以被预期，即在乡村基层干部获得权力之际便使其洞悉权力滥用可能引发的后果是不可估量的。根据“经济人”假设，人都是看中经济利益的且行为均具有经济动机[9]，那么如若在权力授予环节嵌入审计，便可使乡村基层干部提前预判到腐败成本很可能大于预期收益，从而放弃腐败。因此，县、区审计机关应在乡村小微权力授予时，遵照“授权-监控”逻辑，扮演“监督者”的角色，对容易滋生微腐败的关键事项及时发出警告，有效瓦解乡村基层干部存在权力异化倾向的侥幸心理，打造乡村基层干部“不敢腐”的心理防线，在一定程度上将乡村微腐败行为扼杀于摇篮之中。

(二)揭露于权力互动环节

在乡村小微权力互动的过程中，易发生权力设租、寻租等权力异化行为，进而产生微腐败。国家审计之所以可以在揭露微腐败中起到重要作用，原因之一是“雁过拔毛”“吃拿卡要”等微腐败形式通常表现为经济腐败，而审计的主要任务就是核查、监督财政收支及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，这为国家审计从专业上发现乡村微腐败行为提供了可能性。原因之二在于《中华人民共和国审计法》赋予审计机关独立审计的权力，当县、区审计机关掌握乡村基层干部腐败证据时可随时提交至当地党委政府或纪委监委，由后者进行进一步处理，独立审计权为审计揭露微腐败提供了坚实的法律后盾。国家审计嵌入乡村小微权力互动环节对揭露官民互动背后隐藏的小微权力滥用问题具有积极作用。遵照权力互动环节的“服务-规范”逻辑，审计在小微权力互动环节充当“裁判员”的角色，针对工作中最易出现懒政怠政和贪污腐败的内容进行重点审计，揭示乡村振兴战略实施中各类违法违规行为，有利于营造乡村小微权力互动环节“不能腐”的环境氛围。

(三)抵御于权力行使环节

国家审计的抵御作用是指不仅促进腐败问题的整改，还要对腐败产生的原因进行透彻分析，从而提出纠建并举的审计建议，为权力行使环节营造良好的环境，从根本上防止乡村微腐败行为的发生。乡村治理中存在的一些诸如资金挪用、环境破坏、违法违规等权力滥用问题，以及违规审批、越权审批等法外设权问题之所以屡审屡犯，一方面原因在于乡村的体制机制建设或许难以满足乡村实际发展需求；另一方面则是乡村基层干部无法严格执行现有合理的规章制度。审计人员在依法履行审计监督职责时，不仅仅要对乡村治理中存在的挤占挪用财政涉农资金和破坏乡村公共资源等各种行为进行依法查处和惩戒，还需要在揭露乡村微腐败问题的基础上追本溯源，深入分析其产生的原由并进行反映，以此推动乡村治理规范化，促进乡村公共资源得到合理配置和有效利用。遵照权力运用环节的“规则-程序”逻辑，审计在小微权力行使环节充当“程序员”的角色，积极巩固权力行使环节“不易腐”的大环境体制，有利于将“权力寻租”和“法外设权”等权力异化行为清除出乡村基层官僚工作体系。审计抵御作用机制的发挥可揭示乡村治理中存在的体制缺陷、制度扭曲、机制障碍和管理漏洞，清理乡村微腐败的温床，及时提供具有建设性、科学性和可操作性的整改建议，以保证乡村小微权力有效行使，这是国家审计作用于乡村小微权力腐败惩治的重要途径。

(四)问责于权力终止环节

乡村小微权力运行终止意味着权力运行的最终效果已然呈现，此时嵌入审计能够很好地发挥审计的监督问责作用。习近平总书记强调“要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。审计在乡村小微权力腐败治理中的监督问责作用是通过国家审计发挥监督职能，强化对乡村治理中存在的诸如挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费财政涉农资金这类屡禁不止的微腐败问题的重点问责。健全的乡村审计问责机制是审计反腐功能发挥作用的基本前提。为此，应强化经济责任审计，加强对乡村公共资金的监管，落实对村干部履职的制约和监督。通过有效结合制度监督与手段监督、组织监督与民主监督、审计监督与其他各方监督，形成审计在权力终止环节监督问责的“闭环效应”。

综上所述，乡村小微权力运行体系包括明确的权力授予主体、清晰的权力运行目标、顺畅的信息沟通机制、规范的权力行使路径和及时的权力反馈通道。审计预警防范了微腐败的发生，审计揭露公开了微腐败的行径，审计抵御清除了微腐败的温床，审计问责连通了权力终止环节与授予环节，形成闭环式的乡村小微权力审计治理系统。乡村小微权力运行系统及审计的作用机制具体如图1所示。

图1 乡村小微权力运行系统及审计的作用机制

六、审计推进乡村微腐败治理路径研究

(一)基于权力授予环节——健全乡村审计体制

1. 建立乡村审计服务中心

现行乡村审计工作由直属县、区审计机关统筹负责。由于乡村审计工作任务量大、流程繁杂，县、区审计机关难以对广大农村片区开展详实的审计工作，而且由于县、区审计机关不易下沉扎根乡村，导致审计人员与村干部之间信息不对称的局面产生，从而加大审计成本。落实乡村振兴政策是一个持续性的过程，建立乡村审计服务中心可以让乡村审计常态化，让审计监督落实至乡村小微权力授予环节，督促落实乡村自治有序开展。乡村审计服务中心应由县、区政府批准设立，与乡镇政府平级，归口县、区审计局管理，受县、区审计局指导，对其负责并汇报工作。这种结构性的调整将“延长”县、区审计局的“触角”，避免乡村审计工作受到不必要的同级行政干扰，实现审计全流程覆盖。根据乡村规模与数量，乡村审计服务中心应配备专职审计人员，统一人员编制和业务流程，经费由县、区财政全额拨付，在县、区审计局的领导下统筹开展全县、区乡村审计工作。除此之外，引进社会审计人员辅以弥补乡村审计人员数量上的匮乏和专业技术方面的不足，发挥“鲶鱼效应”，以促进乡村审计服务中心的发展。形成以县、区审计局为指导、乡村审计服务中心为基础、社会审计为补充的乡村审计模式，有利于提高乡村审计的独立性。此外，乡村审计服务中心应集建议权和控制权于一身，在小微权力授予环节，面临不合规的授予对象、流程、权限等情况，审计机关可据实叫停，强制整改，才能对权力授予环节的“暗箱操作”起到有效的监督威慑作用。

2. 完善乡村审计工作机制

一是明确审计对象。我国《村民委员会组织法》明确规定，凡行使乡村小微权力、参与村级决策管理活动的村民委员会成员均应接受任期和离任经济责任审计。二是明晰审计内容，包括被审村落对乡村振兴政策的落实部署情况；村经济发展目标完成情况；村民民主自治落实情况；村集体资金、资产、资源管理情况；村级财务收支真实、合法及公允情况；专项资金的分配使用情况；村以前年度问题整改情况；村干部上任、在任、离任经济责任情况等。三是规范审计程序。乡村审计服务中心应严格按照国家审计法和审计准则开展农村审计工作，在制订审计计划时，征求县、区审计局的建议并报予批准；在进驻被审村落前，召开进点会，向村“三委”成员、党员和村民代表、村相关负责人言明审计的目的和内容；在审计结束后，乡村审计服务中心应对发现的问题进行详细汇总和分析，并以专题汇报的形式及时向县、区审计局提交。四是督促审计整改。乡村审计服务中心应及时向被审村落传达上级政府的整改建议，并督促其落实整改。

3.加强乡村基层审计队伍职业化建设

乡村微腐败审计治理的现实需求要求建立乡村职业化审计队伍，以解决日益增长的审计任务同匮乏的审计资源之间的矛盾。乡村审计人员知识结构倾向单一、年龄结构失衡、专业素质参差不齐的现实状况使乡村审计难以适应乡村振兴战略全面铺开的审计需求。因此，国家应主要围绕以下几个方面强化乡村审计队伍职业化建设。一是在专业人才引进方面，应每年定额招录有财会专业背景的应届本科及以上毕业生，充实乡村审计队伍；同时实行灵活的人才引进政策，吸引优秀的专业人才加入乡村审计队伍。二是在人员后续教育提升方面，应加强乡村审计人员专业继续教育培训，丰富继续教育形式以引导审计人员自觉自主进行继续教育学习，并建立继续教育考核评分机制，致力于打造专业扎实、作风优良、廉洁公正的乡村审计队伍。三是在人员待遇方面，应提高乡村审计人员的工资待遇及福利待遇，避免出现乡村审计人员迫于生计压力离开审计队伍或受金钱诱惑包庇村干部腐败事实的情况，推进乡村基层审计队伍职业化建设。

(二)基于权力互动环节——构建乡村审计工作协同机制

1.组织与业务协同

一是组织机构协同。县、区审计局应带头组建协作调节小组，通过召开一系列问题交流研讨会，将实际工作中的问题、现状公开透明地在小组中进行交流，对重大案情及重要事项进行针对性的分析，从而探讨出解决问题的方案。二是资源信息协同。信息的数量和质量直接影响了乡村审计的结果，但在当前的信息沟通流程上，大多是县、区审计局将发现的微腐败问题依法移交至地方党委政府或纪委监委等行政机关，信息呈单向输送状态。为实现信息的逆向输送，若地方行政监察先获悉微腐败信息，也可直接告知审计机关，令审计机关介入调查，并反馈调查结果。基于此，审计机关与行政机关可以实现优势互补、资源共享、案例共研、手段共鉴，有效配置资源信息并节约审计成本。三是业务处理协同。县、区审计局应联合地方党委政府、纪委监委、巡查组织，建立审计案件线索移送共享机制，即审计机关针对乡村基层干部违法违规案件及时发布信息，召开联席会议，将掌握的微腐败线索及时有效地移送至地方行政机关或司法机关，同时地方行政机关对微腐败案件处理结果及时予以反馈，并根据需要对审计机关的工作提出整改建议。县、区审计局应加强巡视与纪律、监察、派驻、组织等监督的统筹衔接，纪检监察机关和组织部门要强化巡察整改与日常监督，持续跟踪督办，形成监督合力，共同促进对乡村小微权力的协同治理。

2.方法与技术协同

方法与技术协同主要包括以下两个方面：一是资料获取方式协同。在我国审计准则系统的指引下，审计人员一般采取检查书面资料和实物证据相结合的方式对微腐败进行治理，但不可否认的是，这种业务检查方法可能存在不足，相比于行政机关通常采用的审查和调查方法而言强制力稍弱。尽管县、区审计机关和地方行政机关对微腐败的治理方式不完全一致，但二者依然存在部分重合，这将有利于双方共享技术、互用方法。二是高新技术运用协同。习近平总书记指出：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。”恰当利用云计算、区块链、人工智能等高新技术打通县、区审计机关与地方行政机关或司法机关之间的移送壁垒，用技术协同促进二者在审计案件线索移送上的协同。此外，5G技术的普及也为方法与技术协同提供了新思路，共同监督于小微权力互动环节。

3.规范与制度协同

乡镇部门受文化与信任等非正式制度影响，系统内部存在各种不成文的惯例，为适应乡村振兴战略的全面推进，避免针对同一问题不同部门由于各自规章制度不同而出现意见相左的情况，县、区审计机关应在惯例、规范及制度方面，与地方行政机关就交叉事项共同协调，谋求一致[10]。根据最大化服务乡村治理价值原则，县、区审计局可以调整审计相关业务政策、制定新的规则条例、建立行为约束机制，建立和完善大数据信息交流系统、全过程工作流程系统、审计公告系统等。地方行政机关可以通过改进规章制度、完善监督程序、加强信息公开等举措来增强自我管理。规范与制度的协同可以使乡村日常审计工作减少不必要的争执，最大限度地整合各方资源以共同监督乡村小微权力规范运行。

(三)基于权力行使环节——创新乡村云审计微腐败治理模型

随着“后扶贫时代”的到来，我国乡村微腐败审计治理需要进入新的阶段[11]。利用乡村云审计技术，从政策运行、产业运作、资金监管三个维度创新乡村云审计微腐败治理模型，有助于契合“后扶贫时代”的审计需求。

1.政策运行维度

县、区审计局应指导乡村审计服务中心利用乡村云审计技术，建立政策跟踪审计系统，开展政策源、政策体和政策端云审计活动。政策源审计的重点包括：乡村基层干部在落实乡村振兴总战略时，是否异化政策解读；在解决村民实际存在问题的方式上是否合法合规；村民对村干部的行事作风是否满意。政策体审计的重点包括：相关财政专项补助、集体资产管理、农村人才引进及培养等政策的制定和修改是否公开透明，是否随着现实需求而不断完善；政策的制定是否具有科学性、可行性和稳定性；政策是否涵盖了户籍、税收、农田、社保、补贴、就业以及其他民生领域。政策端审计的重点包括：村干部在执行涉农资金补助政策、基层投资建设政策、农村三资管理政策等政策时是否公平、公正、公开，执行程序是否合乎规定，是否存在吃拿卡要、故意阻挠、以权谋私等违法违规情况。

2.产业运作维度

产业兴旺是乡村振兴的基础。审计人员应利用好乡村云审计技术，建立各村产业资料库，数据化列示产业性质、规模、现状及未来规划等信息。重点关注目标村落在落实乡村振兴战略的产业政策时，是否依托村庄自身的经济发展水平，选择合适的农业产业进行发展；所选产业是否绿色环保、是否蕴含巨大潜力、是否具备可持续发展的可能；旧产业的存在是否符合乡村振兴战略的需求，新产业的设立是否以脱贫为总目标，是否有利于农业产业链的扩展，是否可以创造更多的就业机会，以及是否可以增加村民收入等。乡村审计机构应实时更新乡村产业资料库，必要时利用卫星地图标明产业分布区域，将云计算技术落实到乡村产业运作监管上。

3.资金监管维度

资金监管包括资金投入监管与项目落地监管两个方面。随着乡村振兴战略的逐步推进，各级财政对涉农项目的资金支持力度逐步加强。审计应按照“精准管理”的要求，利用计算机语言关联分析各类数据，对所有涉农项目及受惠对象建立电子档案，保持基础数据共享与动态更新，对资金的分配、拨付、使用及预算绩效完成情况予以重点关注和全流程的跟踪监督，并实时追踪项目进展。重点审查专项资金立项申报与审批程序是否公开、公平，项目整体规划是否合法、合规，资金使用是否有理、有据，是否建立重大专项资金后期管护长效机制等。

(四)基于权力终止环节——强化审计结果公示与结果运用

1.推行乡村审计结果公告制度

一是将审计公告的“弹性约束”变为“固定约束”。《中华人民共和国审计法》及实施条例应明确规定审计公告的主体、要点、范围、时间、形式、程序、法律责任等，同时完善审计结果公告标准，让乡村公告审计结果有规可依。二是积极稳妥地推进审计结果公告程序法定化。国家应给予乡村审计服务中心更多的公告自主权。当审计公告未发布或未及时发布时，应当追究相关审计负责人和直接责任人的行政责任，从而保护村民对审计结果的知情权。三是倡导审计结果公告方式多样化。创新乡村审计结果公告方式，可以利用云审计平台，也可以采用广播公告、村民大会宣讲、以图代文等方式公告村民关心的乡村财务计划、各项收支明细、乡村集体资产、村民福利和其他公开事项等信息。四是建立审计结果公告信息反馈和整改制度。乡村审计服务中心应通过各种渠道及时收集村民对公告的反馈并及时督促整改。

2.建立乡村基层干部责任追究制度

第一，建立健全乡村基层干部问责相关的制度体系。公正合法的问责体系能有效确保问责结果透明，逐步由“人治型”问责向“法治型”问责过渡。地方政府应积极制定《乡村基层干部责任认定与问责办法实施细则》，明确问责的主体、客体、程序、方法、结果反馈等内容，为乡村审计参与微腐败治理提供法律保障。第二，全面推进有序问责。乡镇党委政府、地方纪委监委及有关部门应就乡村审计查出的问题对涉事村干部进行询问、听证、调查、问责以及督促整改。多部门共同参与问责能有效保持村干部问责程序的公开、公正、合法，避免出现随意问责和主观问责的情况。第三，实行村干部问责协作机制。地方纪委监委应主动牵头，乡镇党委政府、县和区审计机关、地方巡视巡察、财政部门、法制部门等多方共同参与，建立行政问责联席会议制度，让乡村小微权力运行在严格的监督下。建立健全审计案件线索移送制度，有利于县、区审计机关及时将工作中发现的微腐败线索移送至纪委监委、党委政府、司法机关和检察机关进行查处，实现协同问责。第四，严肃惩戒与示范效应机制。问责惩戒除了有助于追回国家资产、查处相关责任人等，还应有助于揭示体制漏洞和控制缺陷。另外，严肃的惩戒机制也会带来示范效应机制，给乡村基层干部树立“不敢腐”的心理防线，警醒小微权力掌权者时刻牢记为人民服务的理念，敦促在任的政策制定和执行者们时刻谨记反腐红线，为完善乡村基层体制内相关法律法规、加强内部控制管理、吸取经验教训等方面提供新的参考。

七、结语

在全面实施乡村振兴战略背景下，推进乡村微腐败审计治理是国家审计的当务之急。结合小微权力运行的逻辑，审计推进乡村微腐败治理的路径包括：基于权力授予环节健全乡村审计体制、基于权力互动环节构建乡村审计工作协同机制、基于权力行使环节创新乡村云审计微腐败治理模型，以及基于权力终止环节强化审计结果公示与结果运用。在国家大力推行反腐倡廉的趋势下，审计机关做好乡村小微权力腐败审计治理工作，将解决乡村振兴政策落地的“最后一公里”，为开创“三农”工作新局面保驾护航。