广西政策性森林保险发展现状探讨

江锦烽，韦立权*，罗伟强，张 敏，龙佳峰

(1.广西壮族自治区林业勘测设计院，南宁 530011；2.广西北部湾林业产权交易中心，南宁 530016)

林业是国民经济的基础性和公益性产业，它为社会提供各种产业所需的原材料，在调节气候、涵养水源、防风固沙等生态保护方面，发挥着不可替代的作用。但是林业也是充满风险的“露天”产业，受自然气候条件影响大，容易因自然灾害遭受巨大损失。森林保险是增强林业风险抵御能力的重要机制，不仅有利于林业生产经营者在灾后迅速恢复生产，促进林业持续经营和稳定发展，而且可以减少林业投融资风险，改善林业投融资环境，促进资金合理利用[1]。

本文对广西政策性森林保险的发展历程，运行及理赔现状，取得主要成就和存在问题进行了分析，以期给广西完善政策性森林保险制度与政策提供理论基础，稳定林业生产和生态建设。

1 发展历程

广西森林保险1984年首先在桂林进行了试点[2]，相继开办了森林火灾保险、林木火灾还本保险和林场义务灭火人员伤亡责任保险三个险种，承保林种由用材林扩大到水源林、风景林、经济林。1990年，森林保险发展到8个地区的36个县和78个国营林场(占林场总数52%)，森林保险面积累计达54万公顷，林木价值35亿元。总保险收入达2 009万元，其中到期返还性储金1 503万元，保险费506万元。2010年，广西自治区人民政府决定，在已开展林权改革试点的武鸣等17个县(市、区)进行政策性森林保险试点[3]。

2010年6月4日，广西政策性森林火灾保险首单签订，标志着政策性森林火灾保险正式启动。2013年，广西壮族自治区林业厅、财政厅、保监局三部门先后出台了政策性森林保险实施方案、承保理赔业务规程以及灾害损失认定标准。广西政策性森林保险正式铺开。

2018年，自治区财政厅、银保监局印发《关于加大政策性农业保险扶持力度支持深度贫困地区脱贫攻坚的通知》，进一步降低深度贫困地区森林保险费率，减免贫困户自缴保费，持续提高保险金额。

2019年实行商品林差异化费率方案，印发《政策性森林保险桉树查勘定损技术规范(实行)》，进一步完善森林保险政策制度，提升承保和理赔服务质量。全区承保面积1.38亿亩，承保率64.70%；参保户数82万户次，保费规模2.03亿元。

2 保险运行现状

2.1 主要运行模式

政策性森林保险采用政府引导的“政府+市场”模式，政府完善森林保险经营的法律和政策支持体系，并进行保费补贴，保险机构以需求为导向进行市场化运作，自主经营，自负盈亏。目前广西公布的具有经营政策性农业保险资质的保险机构包括：中国人民财产保险股份有限公司广西分公司、中国太平洋财产保险股份有限公司广西分公司、广西北部湾财产保险公司广西分公司和中国人寿财产保险股份有限公司广西分公司，市场份额分别占：42.98%、23.11%、32.04%和1.87%；各市、县主管单位可在四家机构中自主选择森林保险承办机构。

2.2 保险主要内容

自2013年开始，自治区林业局(原林业厅)、财政厅、广西保监局先后出台了《广西壮族自治区政策性森林保险实施方案》《广西政策性森林保险承保理赔业务规定及灾害损失认定标准》《政策性森林保险桉树查勘定损技术规范(试行)》以及财政部印发的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》等多个规范性文件，对政策性森林保险的标的、期限、责任、保险金额、保险费率等具体内容做出了明确的规定(表1)。

表1 广西现行政策性森林保险的主要内容

2.3 投保理赔方式

政策性森林保险投保实行农户自愿投保，由林农、农业生产经营组织自行投保，也可以由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织林农集中投保。集中投保者，由保险机构制定保险清单，详细列明被保险人的投保信息以及赔付范围、标准，由被投保人签字确认，在村委、街道办予以公示。投保人须如实提供保险林木基本情况和生产技术管理资料，包括林场提供的投保林木的林班图，所在地一定比例的地形图(或平面图)，并在图上标注主要树种、树龄、郁闭度、林相图、森林资源档案、四周明显地物标。 政策性森林保险理赔流程主要分为出险、报案、查勘定损、提交索赔材料、理算核赔、领取赔款六个步骤。在保单生效期内，标的发生风险事故，投保人应尽力采取必要、合理的措施，防止或减少损失，并及时通知保险公司，并书面说明事故发生的原因、经过和损失情况。经保险公司通常在24 h内进行现场查勘定损，完成责任认定，核定损失数量，出具查勘定损报告，保险双方无争议后计算赔偿金额。当出现纠纷时，由当事人协商解决，协商不成的，提交保险单载明的仲裁委员会仲裁或依法向人民法院起诉。

3 承保理赔现状

3.1 承保面积

2014-2019年，全区政策性森林保险承保面积呈现稳步递增趋势，年均增长率为9.85%，每年平均增长69.60万公顷。2019年承保面积达到920万公顷，承保率64.70%，全国排名第四，仅次于云南、内蒙古、四川。

3.1.1 公益林 2014-2019年，公益林承保面积呈现先增长后趋稳定，年均增长率5.71%，承保面积稳定在522.67万公顷左右，承保率稳定在90%以上。2019年公益林承保面积略有下降，降幅2.25%。

3.1.2 商品林 2014-2019年，商品林承保面积总体呈现增长趋势，年均增长率17.02%，每年平均增长44.24万公顷。2019年承保面积406.50万公顷，承保率46.84%。2016年承保面积有所下降，降幅5.88%。

3.2 保费规模

2014-2019年，广西政策性森林保险保费规模先增后减。2018年的保费规模达到了2.76亿元，位于全国第三，年均增长率达到11.61%；2019年执行差异化费率，保费规模下降为2.03亿元，主要原因在于2019年公益林保费下降和商品林实行了差异化费率。

3.2.1 公益林 2014-2019年，公益林保费规模先增后减，年均增长率1.88%。2018年公益林保费最大为1.20亿元，2019年降为7 584.7万元。增长率自2016年开始下降，2019年增长率为-36.8%，主要原因在于2019年公益林保费由20.5元·hm-2下降为15.0元·hm-2。

3.2.2 商品林 2014-2019年，商品林保费规模先增后减，年均增长率21.44%，平均每年增加1 581.88万元。2018年的保费规模最大，为1.56亿元；2019年下降为1.27亿万元，降幅18.5%，主要原因在于2019年商品林实行差异化费率，中低风险区保险费用由42.0元·hm-2下降为30.0元·hm-2。

3.3 保险赔付

2014-2019年全区赔付面积累计23.01万公顷，赔付金额5.02亿元。其中，公益林赔付面积、赔付金额和简单赔付率均小于商品林。2019年公益林赔付面积、赔付金额和简单赔付率最大，理赔面积3 940公顷，理赔金额1 057.93万元，简单赔付率9.3%；2017年的赔付面积最小，2014年赔付金额和简单赔付率最小。

商品林在2019年赔付面积和赔付金额最大，在2014年、2015年简单赔付率均超100%，2017年和2018年简单赔付率相对较小，分别为36.60%和48.97%(表2)。

表2 广西政策性森林保险赔付情况

4 主要成就

4.1 政策规范体系初步建成

自2013年以来，自治区人民政府先后出台了《关于加快发展政策性农业保险进一步促进农业持续稳定发展的若干意见》(桂政发〔2013〕55号)、《自治区人民政府办公厅转发财政厅等部门关于进一步加强政策性农业保险基层服务工作若干意见的通知》(桂政办发〔2013〕131号)等政策文件，为全区开展政策性森林保险提供了政策依据。自治区林业局(原林业厅)先后会同有关部门研究制定了《广西壮族自治区政策性森林保险实施方案》《广西壮族自治区政策性森林保险承保理赔业务规程》《广西壮族自治区政策性森林保险灾害损失认定标准》《关于做好政策性农业保险基层服务体系建设工作的通知》《关于成立政策性森林保险纠纷调解委员会的通知》《森林保险病虫害灾害损失认定标准》《广西政策性森林保险宣传手册》《广西森林保险专家管理办法》《政策性森林保险桉树查勘定损技术规范(试行)》等文件，初步构建了政策性森林保险制度框架，规范了保险公司承保展业、查勘定损、理赔管理等业务流程，为全区政策性森林保险的持续快速健康发展奠定了良好的基础。

4.2 保险规模持续增长

自2014年开始，广西政策性森林保险保持持续增长，全区承保面积年均增长率9.85%，保费规模年均增长率11.61%。截止2019年12月底，全区政策性森林承保率达57.9%，承保面积1.4亿亩，全国排名第四，仅次于云南、内蒙古、四川；全区参保户数82万户次，保费规模达到2亿元。其中，公益林承保面积年均增长率5.71%，商品林承保面积年均增长率5.71%。

4.3 保额和费率适时调整

2013年，商品林保额12 000元·hm-2，费率为3.5‰，公益林保额为7 500元·hm-2，费率为3.0‰。2014-2015年，商品林保额9 000元·hm-2，公益林保额为6 000元·hm-2，费率均为3.0‰。2016-2018年，商品林保额12 000元·hm-2，费率为3.5‰；公益林保额7 500元·hm-2，费率3.0‰。2019年公益林保额不变，费率降低为2‰；商品林保额提升至15 000元·hm-2，根据区域风险特征执行差异化费率方案，高风险区钦州、北海、防城港、梧州、贵港、玉林、崇左费率4‰，中低风险区南宁、柳州、桂林、贺州、百色、河池、来宾费率2‰。费率差异化一定程度上平衡了广西沿海和非沿海地区的风险差异，提高了保险机构承保高风险区的积极性。

4.4 险种逐渐多样化

在大力发展政策性保险的基础上，商业火险和林木种苗(桉树苗、油茶苗、杉木苗)、猕猴桃树、核桃树、油茶树等地方特色险种得到有效发展。2013-2018年，商业火险累计承保面积414.49万公顷，保费收入2.09亿元，此外，杉木、油茶及桉树林木种苗于2018年纳入政策性森林保险试点范围，苗木险累计承保面积16.2 hm2，保费收入14.7元，参保5户，理赔金额7.3元。核桃树、油茶树等地方特色险种在河池、百色市开展试点，取得初步成效。油茶收入保险也在努力推进，对全区经济林发展提供了有力支持。

4.5 基层服务体系逐步完善

如前所述4家具有政策性农业保险资质的保险承保公司先后建立覆盖全区109个市县区的服务网络，并向重点乡镇延伸，大力构建“以县支公司为龙头，以农业保险服务站为依托，以驻村协保员、护林员为延伸”的农村保险服务网络体系。截至2019年底，已建立乡镇农业保险服务站858个、农业保险服务点3 081个，保险服务逐步延伸到农民家门口，林农参保理赔工作越显便捷。

4.6 高科技手段不断推广应用

实施政策性森林保险初期，主要由查勘员实地走访、现场勾绘和拍照取证，耗时耗工且测量精度较低。目前 “3S技术”(遥感技术、地理信息系统、全球定位系统)成为查勘定损的重要应用趋势。部分承保机构应用无人机技术服务查勘、航拍技术收集大量灾害现场图片、方位信息，大大提高查勘效率，缩短理赔周期。部分承保机构已经尝试探索使用卫星遥感监测影像技术，评估大面积森林受灾情况。

4.7 脱贫攻坚助力明显

为贯彻落实中央、银保监会及自治区政府关于脱贫攻坚工作的部署，充分发挥农业保险风险保障功能作用，全面加强和提升政策性森林保险助推脱贫攻坚能力，进一步降低深度贫困地区森林保险费率，减免贫困户自缴保费，持续提高保险金额，商品林费率中低风险区由0.2%下调到0.18%，高风险区由0.4%下调到0.36%，保额都从15 000元·hm-2提高到16 665元·hm-2。公益林费率由0.2%下调到0.18%，保额从7 500元·hm-2提高到8 340元·hm-2。2018年全区参保贫困户森林面积38.13万公顷，贫困农户10.5万户次，共为贫困林农提供风险保障超40亿元，向38户受灾贫困户支付赔款71.57万元。

5 存在问题

5.1 保险险种还不能满足社会需要

5.1.1 与广西优质森林资源的核心地位不相称 广西林地面积、森林面积、森林蓄积量、森林覆盖率高等主要指标都位居全国前列。特别是广西人工乔木林面积达600多万公顷，约占全国的1/10，是我国人工林面积最大的省份，每年木材产量约占全国木材产量的40%。但广西商品林面积承保率仅为42%，整体承保率仅64.7%。全区林木种苗险参保仅5户，累计承保面积仅16.2 hm2，尚有大量有保险需求的林农、种植大户、林业单位未能参保。

5.1.2 与广西特色经济林产业的重要地位不相称 全区特色经济林面积200多万公顷，特别是油茶、核桃、油桐、八角、肉桂等大宗林产品产量位居全国前列，但经济林的收入保险等特色险种开发还比较缓慢。

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5.1.3 不能及时满足时代新要求 全国已经全面停止天然林商业性采伐，天然林应全部纳政策性森林保险，但广西的天然商品林还没有完全落界，部分天然商品林没有纳入政策性森林保险范围。在促进脱贫攻坚方面，森林保险在化解林业风险、服务林业林区林农等方面的功能尚未完全发挥[4-5]。

5.1.4 森林商业险发展缓慢 以保价值为基础的商业火险虽然近6年累计承保面积达到414.49万公顷，保费收入2.09亿元，但是理赔金额极小，风险与费率不匹配。

5.1.5 草地资源未纳入保险范畴 广西草地资源较为丰富，其中3 333.3公顷以上的连片天然草地超100片，总面积达到66.67万公顷。但是草地资源并未纳入政策性保险范围，缺乏风险分散能力。

5.2 风险保障程度不足

5.2.1 保障水平偏低 广西政策性森林保险责任为再植成本，具体责任是林木受灾损失后按造林技术规程恢复森林第一年内的总费用，包括达到造林成活率标准期间苗木和肥料等生产资料购买、林地清理、整地、施肥、栽植及必要抚育管护所需要的各种费用。然而，实际造林投入期限是3年，第一年成本仅占全成本的三分之一左右，与林农的造林全成本、林木价值保障需求仍有很大差距。特别对于相对昂贵的珍贵树种来说，保险金额更是“微不足道”。

5.2.2 巨灾准备金制度缺失 全国相继有福建、江西、四川、海南、吉林等省建立了巨灾风险准备金制度，但广西还没有建立巨灾准备金制度。近年来广西先后经历了多次巨灾侵袭，其中2014年的“威马逊”和2015年的“彩虹”台风对广西森林造成了巨大损失，2014年和2015年商品林简单赔付率达到175%和125%，赔付金额击穿保费收入，严重影响了承保机构的承保积极性。

5.3 林农参保意愿受多方面因素抑制

5.3.1 经营规模影响农户的参保意愿 若林业收入占林农家庭收入比例较小，或只作为家庭副业经营，广大林农会就对林业风险不重视，导致小规模林农的参保意愿较弱。

5.3.2 风险认知低抑制农户参保意愿 森林灾害具有发生频率低、损失程度高的特征，理应采取规避或转移的风险管理手段。但是部分森林经营者对森林灾害风险认知不足[6-7]，不能正确把握森林风险的客观规律，靠天吃饭的侥幸心理仍普遍存在，不主动参与森林保险。

5.3.4 业务弊端抑制农户参保意愿 在查勘定损阶段，从受灾到核损再到赔付需要经过多个环节，如事故上报、事故查勘、初次定损、专家界定、张榜公示、发放赔款等，致使赔付周期延长，林农不能及时得到赔付资金，影响灾后恢复造林，产生不满情绪，抑制下一周期的参保意愿。

5.4 承保理赔业务开展存在诸多难题

5.4.1 标的数据库缺失 保险机构“挨家挨户”采集林农身份证号、联系方式、账户信息、林权证复印件等投保信息，对标的进行拍照记录，但是缺乏对树种、树龄、位置、边界等重要标的信息的现场验证，标的信息没有矢量化，专题管理数据库尚未建立，严重影响森林保险的规范化管理。

5.4.2 经营成本和理赔成本较高 广西是森林大区(省)，林地面积大，但地块呈现“小而散”的特点。根据政策性森林保险“承保到户，理赔到户”的基本要求，目前保险机构需要“挨家挨户”开展业务，经济成本和时间成本过大。

5.4.3 道德风险与逆向选择难以防范 投保后部分投保人疏于管理、怠于管理，甚至人为造险，出现了“不保险不出险，一保险就出险”的现象。森林保险的品种单一，林农会根据不同树种的风险特征与生育期差异特征，倾向对高风险的树种进行投保。

5.5 政府政策支持存在漏洞与缺陷

5.5.1 基层政府与保险机构间政策衔接不畅通 当前市级以上政府的政策实施均较为成熟和规范，但县级政府的配套资金与镇级政府的业务推动仍存在一些问题。部分县级配套资金没有真正落实到位。部分乡镇政府的业务推动积极性不高，主要原因在于配套绩效制度不完善。

5.5.2 基层政府与保险机构间业务衔接不稳定 保险机构的业务开展有多个环节需要政府部门参与。比如承保动员需要镇农业负责人宣传发动、灾害理赔需要林业主管部门技术人员的查勘定损及相关证明等。但是，政府各部门工作的边界和内容尚无严格的政策文件，导致基层政府与保险公司工作衔接不稳定、不流畅。

5.5.3 保险机构监管和考核制度不完善 广西政策性森林保险主要由保监部门负责监管和考核，但是现有的监管和考核制度不能满足森林保险标的种类多样性、林地查勘定损复杂性等特点的客观需要，出现了不规范理赔、理赔时间过长等违规现象。

6 政策建议

6.1 提高森林保险保额水平

积极探索从保物化成本、生产成本、完全成本到产量保险、价格保险、收入保险的转变；推动实行因地制宜、分级分档的商业性森林保险产品结构，使森林保险产品更加适应林业生产经营者的需求。特别对全区投保面积增加潜力最大的商品林，保额应适时提高到2.25万元·hm-2以上。

6.2 加强森林保险风险区划研究

全区突发性自然灾害影响突出，灾害及其衍生灾害近期呈扩大化趋势，灾种增多，各主要灾种灾害频率加快、灾情趋重，给林业生产带来重要的影响。不同树种对同一自然灾害的影响有差异性，同一树种在各县域间表现有差异性，同一自然灾害不同年度的发生频率有差异性。为建立科学的森林保险费率拟订和动态调整机制，实现基于地区风险的差异化定价，真实反映林业生产风险状况，建议进一步加强加强森林保险风险区划研究，构建森林保险生产风险地图。

6.3 完善多层分散的风险分散机制

为了保证森林保险经营的可持续性，需要构建大灾风险分散机制，以便在更大范围分散风险、分摊损失，增强应对巨灾冲击的能力。大灾风险需以“财政支持、多层设计”为核心架构，不断探索建立保险机构大灾风险基金、政府支持的再保险、自治区级巨灾基金、中央层面大灾基金兜底的分层结构，实现市场化与政策性结合的韧性巨灾分散机制，对真正的区域性巨灾，能举全区之力统筹转移支付。