农业面源污染防治的法制对策

林 煜

（农业农村部农村经济研究中心，北京100810）

运用法制手段对农业面源污染防治这一问题予以规制，既是对生态文明建设和全面依法治国的推动，也是对以习近平同志生态文明思想、法治思想的诠释，应从立法理念、法律责任和法律体系等方面对这一问题进行完善。

确立“绿色发展”的立法理念

立法理念是立法的内在精神和最高原理，体现了立法者对立法之本质、原则及规律的理性认识和价值取向。立法理念对于立法具有十分重要的指导作用，正确的立法理念是构建和完善法律制度不可或缺的前提和基础。

2021年1月1日正式施行的《中华人民共和国民法典》，第一编第一章第九条规定，“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”这一规定确立了“绿色原则”在我国法律体系中的基本原则地位，其确立一方面，贯彻了我国宪法关于保护生态环境的根本要求；另一方面，贯彻了习近平生态文明思想，贯彻了新发展理念，与我国需要处理好人与资源、生态的矛盾这样的基本国情相适应。绿色发展理念侧重强调以效率、和谐、可持续为目标的发展方式，其要义是要处理好人与自然和谐共生的问题。“绿色发展”的内涵包括可持续发展和人与自然和谐共生两个方面。

——可持续发展

可持续发展理念的核心是规范两个基本关系，即：“人与自然”的公平关系；“人与人”之间的公平关系。理论和实践已经证明，曾经的人类中心主义已经不能继续指导人类的发展，唯有坚持可持续发展的思想并以此为指导思想，方能使环境得到真正的保护，人类得以长久的生存与发展。1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》可谓是人类社会历史发展的一座里程碑，其所提出的全世界各国政府和人民应当共同保护和改善人类的生存环境，是首次针对环境问题提出的全球性合作理念。可持续发展的理念最早是于1980年的联合国大会提出的，之后1987年世界环境与发展委员会发布了《我们共同的未来》这一研究报告，在其中对可持续发展战略进行了勾勒，标志着这一新的发展理念正式诞生了；最终可持续发展的定义是通过1989年联合国环境署理事会发布的《关于可持续发展的声明》所确立的。

可持续发展也是一个包括了社会、经济、文化、科技、资源及生态环境等多个方面在内的多元理论。可持续发展落实应从资源环境、经济和社会这三个方面着手。简单来说就是，可持续发展以可持续利用现有和改善当前生态环境为根本，以经济发展为先决条件，以谋求社会的全面发展为方向。如果一个社会能在其存在的各个时期都能协调资源环境和经济社会的关系，那么，社会就可以视为达到了可持续发展。

——人与自然和谐共生

党的十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。“绿色发展”的内涵应该是建设能够让人类和自然和谐共生、互利双赢的生态文明。它的建立要以人类树立正确的自然观为先决条件，以科技发展谋求技术手段，实现自然的开发和保护，达到社会、经济、环境和生态的同步发展，在谋求物质文明进步的同时兼顾精神文明的建设，让人和自然达到真正的互惠共生。可以断定，也已到来的21世纪必将是重建生态文明的世纪。

需要明确的是，必须摆正人与自然、发展经济与保护自然环境的关系。人和自然是一个和谐的整体，蓝天、大地、森林、草原、山川、河流，是生养我们的基地，人类生存和发展离不开自然界的支持。自然界为人类提供了必须的物质基础和生存空间。因此，我们应和自然保持和谐统一，而不能对它任意掠夺。自然资源的再生能力是制约社会生产力的主要因素。所以关注生态环境，可持续地开发环境和资源，更有助于社会和经济的发展，相当于存了生产力的发展；反过来，社会和经济的发展也仰仗于良好的生态环境，所以必须杜绝盲目性、短期性、极端功利性的经济发展，从长远角度出发大力开展生态文明建设，切实保证经济发展和生态发展的同步进行。

明确政府各方法律责任——政府的法律责任

民以食为天，粮食安全的基础是有一个良好的生产环境，清洁的水源、土壤和空气都必不可少。一个负责任的政府应将人民的衣食住行放在首位，作为政府工作的核心。因此，为了有效防治农业面源污染、保证“食”的安全，必须改革现行的农业生产方式，推行农业清洁生产。农业清洁生产是“农业污染的持续预防”，是一种“高效益的生产方式”，其既能预防农业污染，又能降低农业生产成本，是农业可持续发展的基础。其实质是在农业生产全过程中，通过生产和使用对环境友好的“绿色”农用化学品（化肥、农药、地膜等），改善农业生产技术，减少农业污染的产生，减少农业生产及其产品和服务过程对环境和人类的风险。

在农业面源污染防治立法中应当明确政府的职责和义务，如：保证农作物种子、农药、化肥等生产资料的清洁生产与供应；制定农业生产过程中农药的使用规范，限制可能排入环境的污染物的数量；切实保障农田水利等农业生产基础设施的投入；为农业清洁生产项目的开展提供补贴等资金扶持；采取必要的管制措施，督促农业生产者采用清洁的生产资料和生产方式，在生产经营过程中严格按规范进行操作。同时，可借鉴《中华人民共和国水污染防治法》等单行法律的规定，将农业面源保护目标的完成情况纳入地方人民政府政绩考核指标，要求政府必须依法行政，切实履行法律所赋予的义务。

——生产者的责任

通过在立法中明确农业生产经营者的责任，将极大地有益于防治农业面源污染、加强农村环境保护、保护生态安全和人类身体健康的社会综合治理。一方面，立法中应规定农业生产经营者必须履行的强制性义务，包括不得使用对环境有害的高毒、高残留投入品；不得生产加工对人畜有危害的农产品；不得焚烧农作物秸秆；以及必须及时对养殖场畜禽粪便进行无害化处理；生产农产品的产地环境必须符合卫生标准等。

另一方面，在立法中要区别不同情况，对实施清洁生产的农业生产经营者，对采用先进工艺生产、销售无毒、无害农业生产资料的工商企业，要采取奖励、补助或税收优惠等鼓励支持措施；对农产品产地环境不符合要求的，违规生产、销售、使用对环境有害的农资产品的，对生产过程不按有关技术规程操作的，生产、销售对人畜有害农产品的均要设置相应的处罚规定，严把产前产地环境质量关、产中生产过程关和产后市场准入关。

——农户的责任

在长期的农业生产中，农户为了提高农作物产量而大量使用高毒性、高残留农药，由于缺乏环保意识和基础设施等原因，肆意堆放垃圾、畜禽粪便等，这些生产生活所产生的污染致使土壤退化、水体受损、空气浑浊……这些严重的农业面源污染已然不仅影响到农民自身的生产生活，也影响到自然环境，甚至经济发展。公民环保意识的提高是面源污染防治取得成功的重要因素，因此，在农业面源污染防治立法的过程中应当明确农户的责任，一方面通过宣传、引导等措施让农户深刻认识防治农村面源污染关系到我们生活的质量乃至我们子孙后代和全人类的发展，在生产过程中要求农户选择相对清洁、符合标准的化肥农药，严格依据国家标准选择农膜等生产资料；另一方面，在环境保护中应当完善公众参与机制，赋予农户反映问题的渠道，使其在作为责任者的同时也是监督者。

健全农业面源污染防治法律体系——现行法律法规规定

针对农业面源污染的特殊性以及新变化，应及时制定具有针对性的应对农业面源污染专门立法，以规范农业面源污染防治的基本方针、原则、法律责任等。目前我国尚未出台专门针对农业面源污染的立法，相关条文散见于不同法律法规中，并且多是原则性规定（详见表1、表2），然而上述法律条款都是原则性、概括性的规定，缺乏可操作性，在实践中无法贯彻执行，相关法律规定分散而不系统。行政性法规居多，符合市场经济原则的民事法律手段太少，对于农业面源污染而言其法律效果并不尽如人意。除此之外，有一些部门规章对肥料、秸秆、畜禽养殖等进行了规定，但对于农业面源污 染而言其法律层次不足以有效治理。

表1 关于农业面源污染的现行法律

表2 关于农业面源污染的行政法规

——加快立法进程

鉴于以上分析，应加快立法进程，针对农业面源污染制定专门法律，大力推广农业清洁生产，制定农药、化肥等生产资料的环境标准以规范这些生产资料在生产中的使用以及符合生态标准的生产资料和生产技术的运用。对于涉及农业生产特有领域如畜禽养殖业、种植业、水产养殖业等相关产业的问题，应加快制定并出台相关法律法规，为防治农村面源污染提供法律依据。鉴此，有效防治农业面源污染，真正实现环境友好型农业生产，关键在于进一步强化防治农业面源污染的相关立法，使法制在防治农村面源污染上真正发挥作用。

结 语

如今生态问题应该面向小到个人，大到国家的各个层面，明确生态环境有关的权利、责任和义务的划分，妥善处理公共资源的使用划分、过往经济发展的历史遗留问题。达成这些目标的首要任务就是要制定系统规范的相关法律法规和管理条例。农业面源污染的治理不仅仅是技术问题，更是社会发展问题，在生态文明建设和法治建设的当下，通过明确“绿色发展”立法理念、厘清政府、生产者以及农户的责任、完善农业面源污染相关的法律法规，在立法上真正贯彻习近平生态文明思想，落实各方责任，将抽象的责任具体到法律规定中，以此法制手段应对农业面源污染。