片区综合开发下的政企合作方案综述

李 燕 [同济大学建筑设计研究院（集团）有限公司， 上海 200092]

随着城市群、都市圈的功能结构和节点的不断演进，城市边界被打破，网络化的功能节点（主题片区）逐步凸显。区域一体化、产业下沉、消费下沉、新基建等必将带动新的投资和消费，也为片区综合开发注入新的动力。根据公开信息，2015 年以来全国片区综合开发项目投资规模超 2.6 万亿元，涉及 240 余个城市政府和过百家投资企业。本文主要对片区综合开发下的政企合作展开分析。

1 片区综合开发概述

1.1 片区综合开发概要

片区综合开发一般是指以新型城镇化、产城融合、区域经济提质增效、可持续发展为方向，以土地开发利用和产业导入为基础，以项目与片区自求平衡和增量财力产出为开发目标，构建可自我供血、可持续的片区发展模式。片区综合开发也是跨越土地一级开发、二级房产开发及三级产城运营的全生命周期的综合性开发。

1.2 片区综合开发类型

从功能角度梳理，片区综合开发可分为产业新区、城市（镇）新区等类型。

（1）产业新区开发。此类开发既包括产业主题性开发，如高铁新城、临港/空港经济区、交通 TOD 开发（Transit-oriented Development，TOD，以公共交通为导向的开发）、特色小镇、田园综合体、旅游度假区等，也包括综合性产业园区建设，如工业园区、经济开发区建设等。

（2）城市（镇）新区。以城市化建设、城镇化建设为目标，包括城市新区、产城一体化开发、城镇开发、城市更新（如旧城改造、城中村改建）、扶贫开发等开发主题下的城市（镇）建设。

1.3 片区综合开发的特征

（1）综合性强。片区综合开发，既是横跨项目开发前期、投资、建设、运营的全生命周期开发，也是包括土地一级开发、二级房产开发和三级产业运营的综合性项目。实施内容既有项目整体策划、规划、设计、投资与开发建议，也包括产业招商与导入、产业孵化与培育、园区运行管理等，是一项复杂的系统性工程。

（2）资源整合。片区综合开发的开发实施，需要资源的高度整合，如政策资源、资本资源、产业资源等的整合与组合。① 政策资源：以本级及上级政府给予的政策和资源—如土地指标、开发政策、财税政策、产业政策等—倾斜支持为主，以降低片区开发运营和产业培育的成本。②资金资源：如积极吸引社会资本、吸引产业投资基金等多种资本参与片区开发建设。③ 产业资源：如积极导入产业，搭建产业平台，促进产业发展。通过政策驱动—资本驱动—产业驱动，推动片区走上良性发展轨道。

1.4 政企合作开发的趋势

片区综合开发常见模式包括通过政府直投方式或股权合作开发、政府购买服务方式、特许经营权授予模式、与社会资本合作模式等。

片区综合开发项目因建设规模大、周期长、项目类型复合等特性，决定了项目融资及建设的巨大难度。为降低融资压力、快速导入社会资本优势资源，政府与社会资本合作（PPP）成为当下片区综合开发的主流模式。

目前片区开发，除地方城投公司外，越来越多的地产商、建筑商、实业集团和投资公司都向城市运营商、产业运营商转型，成为片区综合开发的重要参与者。

2 开发总体思路

2.1 政企合作模式

目前在实施的片区开发项目，政企合作开发模式主要有PPP 模式、ABO 模式（授权—建设—运营）、投资人 + EPC（工程总承包） 模式、特许经营模式、委托运营商模式、综合开发市场化融资模式等。无论采用何种合作模式，合法合规都是政企双方合作的前提。

2.2 合作期的设置

政企合作开发，既可设定固定合作期限，也可设置灵活的合作期限。

如某项目的产城开发模式，其合作期限设置具有较强的灵活性，即政企双方约定内容履行完毕且款项付清后，双方权利义务均已完成的情况下，合作即可终止，有利于提高效率。

此外，也有相当一部分的片区开发 PPP 项目，选择固定合作期限，以满足 PPP 政策、政府方的产业培育与投融资需求。

2.3 合作范围及内容

政企双方合作范围包括但不限于以下内容。① 土地一级开发及整理。其含土地征拆迁及收储、安置、土地整理等。② 城镇化/城市化建设。五网工程、公园绿地及广场、生态环境、文体设施、教育医疗、社区建设、居住项目、商业项目等。③ 产业项目建设。产业载体（如总部办公、楼宇经济）、公共技术与服务平台、厂房、其他生产性服务设施项目等。④ 产业导入及运营。产业招商、产业导入与孵化培育、产业运营等。

2.4 分工与职责

（1）政府方。负责统筹协调片区的规划建设、产业招商、产业孵化与培育、园区运行管理等。通过产业孵化、招引等，实现产业税源培育。

（2）社会资本方。既是开发建设主体，也是运营管理主体，为片区开发提供投前、投后一体化服务，统筹负责区域内的整体策划、规划与设计，土地整理、城镇/城市建设、产业资源导入与产业生态培育、招商、建设、运营管理等。

政企双方通过片区基础设施建设、联合造地、产业导入与税源培育、人口导入，不断提升土地价值和片区营商环境，实现片区综合开发的可持续发展与项目自平衡。

2.5 项目总体投入产出平衡

片区合作开发下，项目投入产出平衡，不仅是社会资本的财务效益整体平衡，政府方作为开发主体之一，投入了大量的土地资源、财税资源，并给予政策倾斜等，也应达到总体投入产出平衡。建议在项目策划、规划、设计与实施阶段（尤其是规划阶段），动态测算项目投入产出平衡，以确保项目整体与分期均具备可行性。① 资金投入：测算并编制项目整体投资规模、分功能区、分投资主体的投资规模表。② 效益产出：动态测算政府整体的财税效益、开发公司的财务效益，以确保政府与社会资本收益总体平衡。

如各阶段规划、设计方案无法达到投入产出平衡的，建议动态调整各类土地指标，以满足不同投资主体对片区开发的预期收益要求。

3 总体开发节奏

3.1 分期实施、滚动开发

受财政投入的资金压力、社会资本投入统筹、招商进度、土地指标进度等的开发影响，片区综合开发项目很难进行一次性、全面、大规模的项目实施。需结合具体情况，采用滚动开发方式，分周期、分区块实施。

参考国内片区开发项目实施进度，分期开发建议如图 1所示。

图1 片区项目分期开发建议

(1)依据招商进程，分组团开发。发展一片、成熟一片、带动一片，实现有序、可持续开发。

(2)每期产业项目与配套住宅、商业联合开发，一是确保产城融合，二是肥瘦搭配。产业新城是长周期产品，房地产是短周期产品，通过“产业新城＋房地产”实现长短结合，确保分期开发均有收益，使得房子卖得出去（加快资金回笼，降低后续开发资金压力），产业项目落得下来。

(3)资源价值分期分批释放，保证各区域都具备引擎项目，在前期迅速形成核心区多点开发、全面启动的城市/片区发展新形象。

(4)先期以产业项目（税源项目）为主，后续再落实配套产业、科研平台项目（非税源项目）。

3.2 开发项目控制

（1）基础设施建设先行。基础设施先行建设，拉开城市开发框架。

（2）土地综合收益最大化。相对成熟的地段优先开发，条件限制明显的区域中远期实施。

（3）功能引擎先行开发。核心功能性项目、重点项目先行开发，重要空间节点优先开发、产业税源项目先行布局，并以此为节点带动各区块有序开发推进。

3.3 政府投资项目

（1）用地供给保障。① 征拆安置先行，为产业载体落地腾挪空间；② 拆迁量小的片区先行启动建设；③ 拆迁量大的地块、涉及基本农田地块纳入中远期建设。

（2）市政道路与公建先行。拉开城市（镇）开发框架，提升城市投资环境、快速拉升土地价值。

（3）重大产业项目先行。重大产业项目、公共服务与公共技术平台建设先行，加快产业资源集聚。

（4）税源培育先行。龙头项目、隐形冠军项目落地先行，以加快产业链上下游资源集聚，涵养税源。

3.4 社会投资项目

（1）匹配开发。每期产业项目与生活配套均同步开发，一是确保产城融合，提升产业发展活力；二是肥瘦搭配，使得各期开发均有一定收益，确保平台公司有动力。

（2）滚动开发。平台公司后续开发资金，来源于上一期滚动开发收益。

4 开发投融资规划

片区综合开发的投资体量大部分是在十亿级投资以上，其中相当一部分的投资体量达到百亿级乃至千亿级别。因此，开发资金的筹措及使用对开发成败具有重大影响。建议在合法合规的前提下做好片区综合开发的投融资规划。

4.1 前期开发的资金压力最大

在片区综合开发中，开发建设主要发生在前期，但财税收入、产业经营收入集中在产业园区的运营期。因此，前期投入大、开发周期长、资金回流慢，无论财政资金还是社会资本，前期开发的收支缺口均较大，如仅依托财政拨款、银行贷款等渠道融资，将给前期资金筹集及使用带来较大压力。

建议做好投融资筹划，多渠道、多元化融资，拉长基建投资还款期；同时做好资金筹集、管理与运作；并通过合理的项目谋划，增强自身“造血”能力。

4.2 前期开发的投融资建议

建议结合项目实际，统筹用好地方政府债券、PPP、财政直接投资、平台融资、信托，资产证券化，供应链融资等多种合规的投融资模式，相关建议如下。

（1）“贷款、债券、产业基金”三方面共同带动开发融资工作。① 争取政策性银行、地方商业银行等对片区整体开发的一揽子贷款方案。② 建议组建产业基金，放大资金杠杆，以解决首期开发资金筹集问题。

（2）积极引入社会资本合作开发。鼓励社会资本参与基础设施建设，延长基建投资付款期，建议通过 PPP 等模式，将前期建设资金筹集压力顺延，10～20 a 支付建设资金及运营费用。

（3）“财税留存、封闭运作、自行平衡。”建议积极争取本级及上级政府的支持，将片区开发中新增的政府财税收入纳入资金池并封闭运作，专款专用于开发范围内的项目建设与运营。

（4）以分期资金能力，推进滚动发展。一是主要利用一期开发利润，作为二、三期或后续开发的主要建设资本金；二是通过一期形成的资产（如土地、房产、收益权），按抵押/资产证券/企业债/公司债等进行融资。

（5）培育、设立融资主体。做大开发公司资产规模，降低融资成本。以市场化运作，积极孵化、培育、发展各类投融资主体。

（6）建议合理组织开发时序和资金使用计划。避免限于前期投资不足而无法保证工商产业导入，避免陷入前期过度投资导致资金供应衔接不上，致使招商困难、回报不济，避免地方政府投入了过多应由市场化实施的项目，造成债务负担沉重，后续发展遇阻的情况。

4.3 合作社会资本的招选

政企合作下，如何选择合作的社会资本方，应严格按招标采购办法实施。

(1)依据。合作社会资本的招选，应符合招投标法、政府采购法、预算法、政府投资条例、基础设施和公用事业特许经营管理办法等法律法规。《关于进一步做好<必须招标的工程项目规定>和<必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定>实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号），明确提出了使用国有资金项目的招标采购办法。

(2)实施建议。选择社会资本方作为实施片区综合开发的主体，应履行招标采购程序，不能直接指定。以下存在违规风险：① 直接与社会投资方成立项目公司，约定由项目公司承担片区开发的投资建设运营责任；② 通过协议约定的形式，直接确定子项目的实施主体。

5 结 语

片区综合开发中，政企合作通过长期契约关系，在规划的封闭片区内进行统筹规划设计、投资、融资、建设、运营维护，导入先进的产业功能，加速形成地区固定资产、提升区域营商环境，加快建立地区新的经济增长极（并新增一定规模的 GDP 和财政收入），实现片区经济、社会、人文、环境、基础设施和公共服务等全面发展。

政企合作下的片区开发，也推进了片区开发从债务融资向股权融资转变，实现了片区开发营利性、模式合规性、社会发展的多方共赢，因此能够成为片区开发的主流模式。