对口支援政策实施绩效与完善对策研究——基于北京市、杭州市对口支援巴东县的实证分析

胡 丹 田钊平

(浙江广厦建设职业技术大学 浙江 东阳 322100)

巴东县隶属于湖北省恩施土家族苗族自治州，位于武陵山连片特困地区，常住人口为43.12万人，少数民族占50.5%，是国家级深度贫困县。目前对口支援巴东县的是北京市和杭州市下城区。北京市的对口支援始于1993年的三峡工程建设，属于重大工程的对口支援；杭州市下城区的对口支援始于2017年，属于贫困地区发展的对口支援。北京市、杭州市下城区的对口支援对巴东县决战决胜脱贫攻坚，按期脱贫摘帽发挥了重要的推动作用，但也存在一些亟待改进的问题。为此，我们于2019年8月至11月到巴东县就对口支援项目(2017-2019年)的实施情况、存在问题和不足等进行了较为深入的调查和分析，以期为国家改革和完善对口支援政策提供可资参考的对策和建议。

一、对口支援政策实施情况及成效

自1992年3月党中央、国务院作出全国对口支援三峡库区移民工作的重大决策以来，北京市对口支援巴东县至今已有近27年。随着三峡库区百万移民搬迁安置任务的如期完成，从2014年起，北京市对口支援巴东县的工作转入了帮助巴东县安稳致富，与全国同步建成小康社会的新阶段。2016年10月党中央、国务院作出由杭州市对口支援恩施州打赢扶贫攻坚战的决策部署。杭州市、恩施州签署扶贫协作框架协议，由杭州市下城区对口支援恩施州巴东县。在对口支援中，北京市和下城区根据巴东县的自然资源禀赋和经济社会发展现状，决定以项目建设为抓手，开展扶贫援建工作，并把教育发展项目、产业发展项目和公共基础设施建设项目作为援助重点。2017-2019年，共支援资金22870万元。

其中，北京市对口支援12970万元；下城区对口支援9900万元。(1)数据根据《巴东县统计年鉴》(2017-2019)以及巴东县财政局精准扶贫项目台账(2017-2019)计算整理，以下除注明外均与此同。通过对口支援项目的实施，有效缓解了巴东县各族群众在上学、饮水、医疗、道路等方面的实际困难，让广大群众得到了实惠，特别是发展产业帮扶项目的落实，为巴东县经济社会发展奠定了坚实的基础。

(一)教育脱贫项目实施情况及成效

1．教育脱贫项目实施情况

2017-2019年，北京市和下城区对口支援教育发展脱贫项目25项，主要包括学校基础设施项目和人力资源培训项目，共计支援资金1721万元，已使用资金1718.15万元，资金使用率达99.83%。

从组织和实施的具体情况看，北京市仅在2019年实施有对口支援“教育发展脱贫项目”，累计 2项，包括学校基础设施建设项目1项、人力资源培训项目1项，支援的资金分别为160万元和600万元，共计760万元，资金到位率和使用率均为100%。

下城区三年均有对口支援“教育发展脱贫项目”，累计 23项，共961万元，资金到位率100%，已使用资金958.15万元，资金使用率为99.7%。其中，2017年2项，包括学校基础设施1项、人力资源培训1项，支援的资金分别为130万元和10万元，共计130万元，资金到位率和使用率均为100%；2018年9项，包括学校基础设施建设4项和人力资源培训5项，支援的资金分别为398万元和70万元，共计468万元，资金到位率和使用率均为100%；2019年12项，包括学校基础设施建设2项、人力资源培训12项，支援的资金分别为213万元和150万元，共计363万元，资金到位率100%，已使用360.15万元，资金使用率为99.63%。

北京市和下城区对口支援教育发展脱贫项目具体情况如表1所示。

表1 教育脱贫项目对口支援情况表

2．教育脱贫项目实施成效

2017-2019年，通过学校基础设施项目的实施，完成了野三关镇、清太坪镇、茶店子镇、绿葱坡镇、金果坪乡、大支坪镇等六个乡镇初级中学学生宿舍楼的建设，有效地缓解了学生住宿的困难，改善了1100多名学生的住宿条件，为学生安心学习奠定了较好的物质基础。

2017-2019年，通过人力资源培训项目的实施，开展针对中小学管理人员及师资、旅游从业人员、农村致富及创业带头人员、基层卫生工作人员、农技干部、扶贫干部、党政领导干部、月嫂、厨师、电商、贫困户等的培训，累计2500人次参加培训，参训人员开拓了视野，学到了很多先进的理念和方法，提升了相关专业技能，为巴东县的经济社会发展提供了强有力的人才智力支撑。

(二)产业脱贫项目实施情况及成效

1．产业脱贫项目实施情况

2017-2019年，北京市和下城区对口支援产业发展脱贫项目58项，重点支持茶叶、中药材、林果、畜牧等产业的发展,共计支援资金13649万元，已使用资金13436.93万元，资金使用率达98.45%。

从组织和实施的具体情况看，北京市在2017-2019年间，只在2018、2019年实施有对口支援“产业发展脱贫项目”，累计12项，共计支援资金8100万元，资金到位率100%，已使用7895.82万元，资金使用率为97.48%。其中，2018年5项，支援资金2400万元，涉及茶叶、柑橘等产业，资金到位率和使用率均为100%；2019年7项，支援资金5700万元，涉及茶叶、柑橘、硒食品加工等产业，资金到位率100%,资金已使用5495.82万元，资金使用率达96.42%。

下城区在2017-2019年间，三年均有对口支援“产业发展脱贫项目”，累计 46项，共计支援资金5549万元，资金到位率100%，已使用资金5541.11万元，资金使用率为99.86%。其中，2017年1项，支援资金170万元，主要是茶旅融合项目，资金到位率和使用率均为100%；2018年16项，支援资金2322万元，涉及茶叶、中药材等产业，资金到位率和使用率均为100%；2019年29项，支援资金3057万元，涉及柑橘、茶叶、猕猴桃、特种生猪、魔芋、中药材等产业，资金到位率100%,已使用3049.11万元，使用率99.74%。

北京市和下城区对口支援产业发展脱贫项目的具体情况如表2所示。

表2 产业脱贫项目对口支援情况表

2．产业脱贫项目实施成效

巴东县拥有量大面广的茶叶、柑橘、中药材等特色优质资源，长期以原材料和初级加工品出售为主，经济效益非常低。2017-2019年，北京市和下城区对口支援的产业发展脱贫项目，主要是结合巴东县产业转型发展的需要，聚焦于优势资源，找准结合点，落实具体的支援措施。

通过相关项目的实施，实现了官渡口镇、东瀼口镇、水布垭镇、溪丘湾乡、沿渡河镇、茶店子镇、信陵镇、金果坪乡、绿葱坡镇、清太坪镇、野三关镇、大支坪乡等12个乡镇的茶叶、中药材基地改造升级、柑橘标准园管护提档升级、创业扶贫园基地孵化，以及特种生猪养殖和魔芋深加工能力的提升，共解决1.12万左右贫困人口的就业，带动11.45万左右贫困人口脱贫。

同时，硒食品精深加工集群创造的收入明显增加，仅2018年就实现综合收入7.5亿元,有利地助推了巴东县茶叶、柑橘、猕猴桃、魔芋、贝母等生产的规模化、标准化和集约化的发展，为巴东县产业结构的升级和优化创造了良好条件和基础。

(三)公共服务建设项目实施情况及成效

1．公共服务建设项目实施情况

2017-2019年，北京市和下城区对口支援公共服务建设项目30项，共计支援资金7500万元，资金到位率100%,已使用7447.03万元，资金使用率达到99.29%，重点支持了供水、道路、公共卫生等方面的项目建设。

从组织和实施的具体情况看，北京市在2017-2019年间，只在2018、2019年实施有对口支援“公共服务建设项目”，累计13项，共支援资金4110万元，资金到位率100%，已使用4087.93万元，资金使用率为99.46%。其中，2018年8项，包括供水项目7项和福利院项目1项，共支援资金1460万元，资金到位率和使用率均为100%；2019年5项，包括供水项目1项、公共卫生3项和群众活动中心项目1项，共支援资金2650万元，资金到位率100%，已使用2627.93万元，使用率99.17%。

下城区在2017-2019年间，只在2018、2019年实施有对口支援“公共服务建设项目”，累计17项，共支援资金3390万元，资金到位率100%，已使用资金3359.1万元，资金使用率99.09%。其中，2018年12项，包括供水项目3项、公共卫生2项、道路项目5项、政务服务设施项目1项和儿童福利项目1项，共支援资金1658万元，资金到位率和使用率均为100%；2019年5项，包括供水项目3项、卫生项目1项、农产品交易市场项目1项，共支援资金1732万元，资金到位率100%，已使用1701.10万元，资金使用率98.22%。

北京市和下城区对口支援公共服务建设项目具体情况如表3所示。

表3 公共服务建设项目对口支援情况表

2．公共服务建设项目实施成效

2017-2019年，通过北京市和下城区对口支援的公共服务建设项目实施，巴东县农村基础设施补短板取得重大进展，茶店子镇、绿葱坡镇、野三关镇、溪丘湾乡等乡镇基础设施条件明显改善。硬化农村公路700公里，整修砂石路1000公里。新建农村饮水工程14600多处，碾子坪、上坪村、牛洞坪、孟家垭、陈家岭等村的供水条件和质量明显提高，解决了当地群众的饮水困难。

通过公共服务建设项目的落实，极大地改善了溪丘湾乡、东瀼口镇、官渡口镇、水布垭镇、茶店子镇、金果坪乡、信陵镇等基层政府提供公共服务的条件，提升了基层政府在交通、医疗、供水、福利等方面的公共产品供给能力，密切了党和政府同各族群众的联系，促进了各族群众的和睦相处、和衷共济、和谐发展。

二、对口支援政策实施存在的问题

(一)项目以支援产业脱贫项目为主，对教育帮扶重视不够

国家的强盛兴旺离不开教育，民族地区的发展也离不开教育。但从教育发展水平看，无论是义务教育还是职业教育，民族地区与发达地区相比都存在非常大的差距。北京市和下城区对口支援巴东县的项目包括教育发展脱贫项目、产业发展脱贫项目和公共服务建设项目三大类，但在教育发展脱贫项目上的支持力度最小。

从2017-2019年对口支援的22870万元资金的分布情况看，产业发展脱贫项目支出13649万元，占比59.68%，公共服务建设项目支出7510万元，占比32.84%，而教育发展脱贫项目支出仅有1711万元，占比仅为7.48%。在发展教育脱贫项目中，针对义务教育阶段(初中)学生宿舍建设投入1268万元，占整个帮扶资金的5.54%；在职业教育阶段人力资源培训方面仅投入443万元，仅占1.94%。

由此可见，在对口支援的具体实施过程中，教育帮扶和教育脱贫问题并没有引起足够重视，投入明显偏少，这与教育尤其是职业教育在脱贫攻坚中的重要作用极不相称。当然，产业发展脱贫也是非常重要的，但其支持资金应更多的来源于社会力量，政府则应采用政策引导，而不是财政性资金的补贴。财政性资金的支持，则应更多地用于教育发展脱贫和公共服务能力提升。

(二)项目缺乏切实可行的评估体系，项目质量普遍不高

对口支援是党中央、国务院下达给地方政府的政治任务，时间紧、任务重，对对口支援的双方来说，都要在规定的时间内完成规定的任务。但是，由于当前缺乏一套科学严谨有效的评估体系，来规范和评价对口支援项目的选择、实施和完成情况，因此，受援方政府为了按时完成任务，主要根据项目申报者提交的资料进行审批，在项目选择上比较盲目，缺乏前期调研论证。从调研的情况来看，在实践中项目的可行性论证基本都是由项目申报者自行完成，项目申报者为了争取到资金，其论证的真实性和科学性则难以保证。在调查中，我们发现有少数项目虽然申报成功，但究竟是以发展什么产业或技术为主，能否实现预期效益，就连项目申报主体自己都考虑得不是十分清楚。

正是因为项目申报主体在前期科学论证和可行性研究不够，政府又缺乏可行的项目选择标准，导致被批准的项目整体质量并不高，存在“以钱找项目”之嫌。调查中还发现发展产业脱贫项目中多以发展茶叶、柑橘、药材为主，导致项目分散，缺乏规模化、标准化和品牌化效应。同时，现行的对口支援政策对对口支援项目的监督广度和深度还不够，监督的内容也还不完整。

(三)项目支援方积极性和主动性偏低，缺乏有效参与

在对口支援项目实施中，北京市相关部门、下城区政府除了提供资金支持外，在项目的选择安排、实施管理、完成验收和绩效评价上基本不参与。由于支援方主要是基于人道主义或者政治责任感而作出的纯输出式的帮扶，在对口支援中只有付出、没有收益，由此导致支援方积极性和主动性严重不足。

同时，作为受援方的巴东县政府，在前期项目选择、项目实施过程中的管理，以及项目完成后的经营或管理等环节，亦未主动对支援方的利益给予相应考虑。同时支援方北京市的相关部门与杭州市的下城区有关部门之间也缺乏沟通和协调，导致援建项目或区域存在交叉或重复现象，造成了支援资金的浪费或低效率。

(四)项目以资金支持为主，技术帮扶力度不足

从2017-2019年北京市和下城区对口支援巴东县的情况来看，支援方与受援方虽然签订了对口帮扶框架协议，协议强调双方开展多形式、多层次、多渠道的扶贫协作和对口帮扶，但从实施的实际情况来看，支援方主要还是以资金支援为主，且支援资金也全部来源于支援方政府，技术帮扶力度明显不足。

在现阶段对口支援工作应摒弃受援地落后的传统思维，结合巴东县产业结构转型和优化的需要，并充分考虑巴东县的资源优势，加大技术帮扶的力度，将技术转移和创新作为对口支援的核心，通过协作共赢、优势互补，合作共建创业创新园区，来提升对口支援工作的质量。

(五)对口支援主要政府帮扶为主，社会力量参与较少

在2017-2019年间，北京市和下城区对口支援项目中的资金，全部来源于支援方政府财政资金，社会力量参与度严重不足。政府的资金是有限的，无法满足受援方的各种需要，受援方在使用资金时存在“撒胡椒面”现象，也影响了支援方政府的积极性。

因此，为促进对口支援的长效发展，特别是产业发展帮扶方面，必须改变现有的利益机制，在帮扶中注重公平、注重市场机制的运用，努力实现受援方群众受益，同时也要考虑支援方的利益，以求实现多方合作共赢。这就要求在对口支援工作中支援方政府和受援方政府要通力合作，构建利益引导机制，以加大支援方社会力量的参与力度, 重视市场在资产及资源配置中的决定性作用。对口支援工作的动力不能仅靠上级政府的不断动员、督促和要求，而应当注重内在驱动机制的构建和完善，让动力的来源具有主动性和持续性。

三、改革和完善对口支援政策的对策建议

对口支援政策体现着社会主义制度的优越性，在新时代的背景下，随着我国经济社会形势的不断变化，为适应促进区域协调发展的客观需要，应当及时对对口支援政策进行必要的调整和优化。

(一)制定统一的“对口合作”政策，逐渐实现“对口支援”向“对口合作”的转变

2020年底，全面建成小康社会的目标已经顺利实现，“对口支援”的目的将不再以“扶贫”为主，而应转向以“缩小发展差距”为主。因此，在脱贫摘帽后，应适时对对口支援政策进行调整，制定国家统一的“对口合作”政策，推进“对口支援”向“对口合作”的逐步过渡。

无论是“对口支援”，还是“扶贫协作”，大家理解的主要还是支援方不计回报的单项付出，支援方承担的是政治责任和义务。而在对口合作中，“对口”跟“对口支援”中的涵义依然一样，“谁支援谁”或者说“谁跟谁合作”，依然由国务院做出明确的安排，这也充分体现社会主义制度的优越性。但是，“合作”则可以体现双方的平等性，强调支援过程中要通过合作的形式来充分考虑双方的利益，在这个过程中不再是支援方的单向付出，不仅要考虑受援方的利益，同时也要考虑支援方的利益，支援主体也不再以政府为主，而应转向以社会力量特别是企业参与为主。[1]

对以社会力量为重要主体的支援方来说，就不能再简单地以政治任务或政治责任感来要求，而应通过制定国家统一的对口合作政策，通过实施税收、土地征用、技术转移等各种优惠政策来构建利益引导机制，引导企业等社会力量积极参与对口合作，参与受援方产业结构的转型、升级和优化。在不摒弃对口支援政策中公益性根本原则的前提下，重视市场机制的作用，赋予支援方主体的项目选择权，提高对口合作双方的积极性和效益性。同时应建立对口合作的专项基金制度，对完成的项目进行实施效果、项目管理、资金使用情况等综合评定，成功的项目给予奖励，从而提高项目管理者(可来自受援方，也可来自支援方)的积极性，保障对口合作资金的高效使用。

(二)建立健全对口合作项目的科学评价体系，强化对口合作的动态化管理

国家应从项目选择、项目实施管理、项目完成绩效评价等几个方面入手，建立统一的、科学可行的对口合作项目评价指标体系。通过评价体系的有效评估，提升项目选择、项目实施以及项目完成的质量，使对口合作的项目达到预期目标。

同时要建立对口合作工作制度、约束与激励制度、协调和会商制度、信息报送和分析制度、检查督导和绩效评价制度，加强对对口合作项目过程的指导、督促和评价。利用互联网技术，建立对口合作服务管理平台，提高对口合作工作管理的科学性和适时性。搭建对口合作项目动态管理系统，实现对项目立项、实施、完成及退出的动态和分类管理；建立对口合作工作网上协调机制，推进对口合作项目和合作资金的联网审批、联网备案，实现全过程、全流程监管。[2]

目前受援方政府在对口支援项目的管理上依然采取的是大包大揽的做法，从项目的审批、监督和评价都是政府一手操办，导致项目运行机制缺乏灵活性、资源配置不尽合理，预期的经济和社会效益目标也难以完全实现。因此，政府应积极转变职能，将项目实施的全过程监督和评估委托给注册会计师事务所，由第三方做出客观公正的监督和评价。同时建立根据评价结果分等次享受优惠政策的制度，以加大企业参与对口合作的吸引力度。

(三)降低对口合作中资金直接支持所占比重，强化智力帮扶力度，以构建对口合作利益共同体

为提升对口合作效果，当下应改变由受援方政府审核对口支援项目，支援方政府支援项目资金，并纳入受援方财政预算的项目经费管理机制，逐步降低支援方直接通过资金帮扶的比重，加大智力帮扶的力度，提升受援方的自我发展能力。支援方不仅在资金有优势，在教育、技术、管理及市场等方面更具优势，作为受援方政府要积极创造条件，充分发挥好支援方除资金之外的其他优势。

当然，对公共服务建设项目特别是公共基础设施建设而言，必要的资金直接支持也是非常重要的。因受援方财政资金的不足，公共服务能力受到较大限制，采用直接的资金支持，可以帮助受援方政府较快地提升公共服务能力。

在教育发展帮扶方面，可以推行职业教育与培训工程，加大职业教育的对口合作支持力度。2017年5月，教育部、国务院扶贫办已联合下发《职业教育东西协作行动计划(2016-2020)》，职业教育的对口协作已提上议事日程。为此，建议国家制定《对口合作职业教育与培训工程规划(2020-2025)》，将国家层面的计划和要求落实到具体的帮扶项目工程中去。比如支援方在受援方实施职业教育专项招生计划，实施3+2教育模式(3年在受援方职业院校就读，2年在支援方职业院校就读)，等等。[3]从当下的情况看，对口支援巴东县的北京市和杭州市职业院校优势明显，且受高考生源总量下降的影响，教学资源闲置趋势越来越严重，双方也有强烈的合作意愿，关键需要政府通过一定的载体来引导和推动。通过对口合作职业教育与培训工程的实施，使支援地和受援地合作的相关职业院校或培训机构真正成为利益共同体，为受援地培养更多的技术技能性人才。[4]

在产业发展帮扶方面，对口合作双方应推动多种形式的合作，实现优势互补和共同发展，建立对口合作双方互动互促的利益协调机制，动员支援方的社会资源进入对口合作工作中，鼓励支援方的企业加大对对口地区的投资，并可实施“交钥匙工程”制度，以保障支援方企业的合法和正当权益。[5]受援方政府应当与支援方政府一起协商做好对口合作规划，对对口合作项目在土地征用、招工政策、税收减免方面给予优惠和照顾，做好对口项目的服务指导工作。

总之，通过对口合作利益共同体的构建，不仅可以强化市场机制配置资源的决定性作用，提升支持与合作的效果，而且也可以减轻受援方政府的行政负担。当然，对口合作同样强调奉献精神，但只有通过合作实现了“双赢”或“多赢”，才能够为对口合作提供持续不断的动力。