风险理念转变与我国农村返贫风险长效治理

王三秀

（华中科技大学 社会学院，湖北 武汉 430074）

一、引言

2020年是我国实现全面建成小康社会目标的关键之年，也是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年。在扶贫已经取得巨大成果后，如何有效防范应对农村返贫风险，成为我国扶贫持续深入推进的关键因素。据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200 万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300 万存在致贫风险。[1]2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》也特别提出，巩固脱贫成果，防止返贫，加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶，为巩固脱贫成果提供制度保障。进入后扶贫时代，我国需要实现从应对绝对贫困到建立解决相对贫困的长效机制的转型，但这一转型必须以脱贫稳定为基础。因此，如何分析看待农村返贫风险，并进行有效治理，是我国后扶贫时代亟待研究的理论与实践问题。对此，目前有的地方已形成了专门的政策，如陕西省脱贫攻坚领导小组办公室下发《关于进一步完善防止返贫致贫动态监测问题排查机制的通知》，确定收入型、保障型及发展型风险点，并制定相应的对策。特别提出要及时排查发现建档立卡户、边缘户、收入骤减或支出骤增困难农户的致贫返贫风险情况，及时有效落实针对性帮扶措施。[2]目前已存在多角度的分析探索，但尚存在不少的局限性，如注重以脱贫户为单位共性分析，忽视个体复杂的风险情形及致因差异，在治理对策上注重具体操作，忽视对深层问题的探索。[3]在分析框架上主要局限于收入方面，忽视了国际上广泛认可的多维贫困概念。[4]尤其缺乏在风险理念创新视角的分析探索，这是一种不可忽视的理论逻辑缺失，因为在我国扶贫中的返贫问题，本质上应视为一种治理风险现象，并存在远比收入重新陷入困境的更为复杂的风险情形，需要确立和建构政府应对特定风险的观念与能力。习近平总书记在2019年省部级主要领导干部坚持底线思维，着力化解防范重大风险专题研讨班开班式的讲话中特别提出，要强化风险意识，提高风险化解能力，透过现象把握本质。这对农村返贫风险分析治理同样具有重要指导意义。基于此，本文试图以风险观念的创新转变为基本理论逻辑与分析视角，进行尝试性探索，以弥补此方面的研究缺失。

二、风险理念转变：农村返贫风险研究的逻辑基点

梳理和分析社会风险研究成果发现，关于这一议题的研究经历了一个从理论建构到转变拓新的过程。德国学者乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中形成了关于现代社会风险系统的理论，其重要内涵包括：一是从风险对象看，基于风险全球化视野，强调社会的各个阶层风险性，包括不同职业和不同教育程度人群，同时，不同风险人群避免、应对和补偿风险的能力也存在差异。二是从风险致因看，主要是由现代性引起的不安全方式以及各种错误决策引起的，这是与自然风险最大的不同之处。同时，风险原因也与社会结构具有密切联系，从财富分配结构看，存在“财富在上层聚集、风险在下层聚集”的差异性。[5]36对于风险致因的现代性问题，英国学者吉登斯有着更为系统的阐述，他提出社会现代性是一种双重现象，即在给人们带来机会与成就的同时，也造成各种风险，如社会机制的崩溃、生态的破坏、核冲突及可获得资源的有限性等。[6]150三是从风险应对策略看，主要改变现代性及决策内容与方式，因为“风险取决于决策；它们以工业化方式被生产，并在这个意义上具有政治上的反思性。”[5]225反思现代性并进行新决策的核心是，调整单纯追求经济效益的线性工业化理念与方式，强化风险意识、集体意识和沟通意识，构建风险制度化与非制度化相结合的新决策。

上述风险观念对当今社会风险的分析化解仍具有重要的启示意义。但随着社会情境的转变，特别是人们生存客观条件的变化，对社会风险理念创新拓展成为必然要求，这种新的理论发展集中体现在英国学者彼得·顾柏等人对新社会风险理念的探索，进而实现了以下三方面的风险理念转变：

第一，风险人群的转变：从普遍人群到特殊人群。总体看，新风险人群认识更加具有多样化和个性化，应对策略也更具有创新性和精细性。“新风险产生新的利益群体，他们同旧风险相关人群交叉，情况更复杂。”[7]7总体看，新风险理念更为关注残疾人、儿童、老人、就业能力较弱青年群体、妇女等群体，他们是新风险研究的重点人群，因为这些人群在市场竞争、政治活动及社会资源获得上的弱势性，比社会其他人群更容易陷入贫困风险。

第二，风险原因认识的转变：从一般社会分析到社会与个体情境考量的有机整合。产生新风险的主要原因是劳动力市场频繁变化、人口老龄化及家庭照护困难而影响就业，同时也由于个人生存与发展能力的不足，以及特殊的家庭困境等。2003年，芬兰等社会福利较高国家的专家工作组特别建议，通过修订劳动法，使雇员在安排照顾他们父母的时候有临时的请假权，使那些照顾年迈父母的人可以选择缩短工时。同时提出照顾和服务的计划，通过增加国家对市政的拨款，希望增加4500 名照顾老人的工作人员以弥补目前的人员缺口，[7]83使更多存在照顾困境的家庭成员能够就业。

第三，风险应对策略理念转变：从宏观社会思考到积极的个性化措施。主要是通过鼓励和提供不同选择、不同行为方式来满足特定个人及家庭防范陷入贫困风险的需求，促进家庭生活方式的积极变化；不主张大量政府财政支出，而是强调弱者进入劳动力市场的平等权、家庭和工作的平衡，以及有利于其进入劳动力市场的培训和教育等。从本质看，新风险福利政策主要关心的是动员群众提高竞争力，扩大机会，改变行为和对责任的预期。[7]9这也是对传统福利国家倾向于向贫困者提供大规模福利支出政策的新调整。

不难看出，上述新风险及应对理论的一个突出特点是，将风险与特定人群贫困风险发生与特殊治理策略分析进行了直接的关联，不仅实现了风险理念的转变，也为各种人群返贫问题的研究提供了新思路。其重要价值体现在：

一是有益于充分细致地把握返贫风险人群的差异性。新风险的研究特别关注从普遍人群到特殊人群的转变。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中也提到，到2020年，我国要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，这显然也是使用多维贫困的概念，并蕴含着人群差异。目前，人们对多维贫困范畴认识仍在继续拓展，有学者将就业质量、赋权、体面生活能力、主观福祉及安全等缺失或不足，都作为贫困的基本维度。[8]2

二是有益于把握返贫风险致因结构的复杂性。这种复杂性与人们对贫困内涵的认知有着密切联系。对于何为贫困，人们的认知已经历一个逐步细化和全面的过程。目前，从收入贫困到多维贫困已成为人们对贫困致因的基本共识，并得到国际组织的肯定。1997年，联合国出版的《人类发展报告》中提到了人文贫困概念以及贫困的三个指标，即寿命的剥夺、知识的剥夺和体面生活的剥夺。同时，进一步认识到多维贫困内部的分层及循环影响关系，如剥夺意味着应享有权利、机会、途径的丧失，从而导致发展能力的不足，这是收入不足的深层原因。阿马蒂亚·森可行能力贫困理论中，贫困指除了收入和物质匮乏以外，主要体现为可行能力的贫困。“可行能力的视角聚焦于他们有理由珍视的那种生活，以及去扩展他们所拥有的真实选择能力也即实质自由”[9]293，并将可行能力缺失视为收入贫困的根本原因，同时这也是返贫风险发生根本原因。

三是促进新时期扶贫中应对返贫风险的策略创新。基于多维贫困概念，并引入个性化返贫风险分析，不仅能够更为全面地认识其中的风险情形，而且有益于探索避免不同类型返贫风险之间恶性循环累积问题。从国外实践看，在新风险研究影响下，不少国家加大对老年人和残疾人服务居家照顾、青年就业培训、人力资本建设、残疾人就业扶持服务等支出比例，贫困风险治理的政策设计与实践模式也都发生了新变化，并带来了积极效果，颇具启示意义。

三、风险理念转变视域下农村返贫风险特质及根源

（一）返贫风险的四重特质

第一，返贫风险的叠加性。意味着脱贫人群多种风险的共存性及其相互交织影响的状态。以农村老年人及残疾人为例，他们不少人存在收入不稳定、身体机能逐渐退化、生活环境和照顾需求难以充分满足、慢性疾病造成不同程度的身心健康问题，自主能力不足风险更为突出。

通过近年的实地调查发现，目前农村留守老人存在颇具代表性的返贫风险叠加情形：他们较常见的现实生存情况是，儿子和儿媳妇常年在外务工，孩子由老人照管，常常会担心孙辈的安全；老年人很少收到儿子寄款；艰难种植几亩地，有时支出都超过了实际产出收入，也难以采用新技术增产增收；老年人大都患有慢性疾病，新农合对健康贫困缓解作用有限。而失能老人的返贫风险更为突出。研究显示，我国现有9%的居家养老的老年人失能，相当于老年人口数量的1200 多万，尚有54%老年人存在部分照料需求未能完全满足。[10]这对老年人个人还有家庭都是较大的返贫风险原因，因为家庭照顾会直接限制家庭成员的劳动就业参与，在发生重大疾病及自然灾害的情况下，返贫的风险程度更高。

第二，返贫风险延续性。在新风险的致因理念中，新风险主要的原因包括劳动力市场频繁变化、人口老龄化、家庭照护困难及个人就业能力不足等综合因素。只要这些问题未能有效解决，农村返贫风险始终存在，并显现延续性状态。以上问题的解决需要综合性措施，但在贫困地区扶贫财政支出总体不足及多元主体扶贫共治格局尚未真正形成的情况下，返贫风险延续性必然客观存在。以易地搬迁扶贫对象为例，收入来源单一性和家庭成员患病或残疾的比例分别为19%、20%；43%的受访贫困户家庭收入来源主要为外出务工，另有26%的受访对象表示收入来源以政府帮扶资金为主。部分贫困户仍然存在难以就业的问题，有高达42%的受访对象认为改善就业条件是政府最需要改进的帮扶措施。认为脱贫致富中发挥主要作用的力量主体是各级政府、自身努力、社会帮扶和其他原因的受访对象占比分别为42%、36%、18%、4%，对依靠自身实现脱贫致富的信心与决心存在不足。[11]

第三，返贫风险人群多样性。对是否为返贫风险人群衡量判断的一个主要依据是，观察分析农村居民个人应对返贫风险能力的状况。根据印度学者阿马蒂亚·森可行能力贫困理论，这种能力应包括能够拥有足够的收入来购买各种商品和服务，具有延长寿命、享受健康身体、获得更多知识以及参与社会公共事务等各种能力。据此来看，农村有待康复的残疾人、受教育程度低者、劳动能力差的老年人群、就业困难人群等，都存在这样或那样的自身能力不足，都可能成为返贫风险较高的人群。

第四，返贫风险的变动性。指因贫困者自身及环境因素而造成返贫风险的变动性特点。以健康贫困返贫风险为例，这种风险与年龄有着直接关系。随着年龄的增高，这种风险也逐渐增大。从实质上看，返贫风险的变动性实际上体现为一种贫困的脆弱性状态。2000年度世界银行报告中首次使用返贫风险的变动性这一概念，学者已有多种研究，主要指居民或家庭面对各种随时可能发生的外部不利冲击时，存在敏感性、承受力、适应性及恢复力不足的状态。有学者也强调，对贫困脆弱性的研究，要特别关注在某点或某个时间概念的脆弱性风险程度。[12]在这些能力方面，对于新近脱贫的农民而言，显然存在更大能力局限性和较高的返贫风险性。随着新时代以相对贫困治理为主要任务的推进，这种风险具有双重变动性，即或者风险性增加，或者得到一定缓解，对其中的具体情形与原因都需要深入探索。

（二）返贫风险致因之分析

第一，贫困者个人仍存在较深层的贫困因素。阿玛蒂亚·森从收入、能力、赋权等不同层面对多维贫困进行了界定。在这种注重各维度贫困内在联系的“空间思维”中，将文化知识不足和能力缺失作为收入贫困深层因素。从我国贫困地区情况看，这些深层次方面的问题仍较为突出，主要由于贫困地区农村普遍知识文化水平不高。2018年贫困地区常住劳动力人口中，不识字或识字不多所占比重为7.8%，小学文化程度占35.3%，初中占44.8%，高中占8.6%，大专及以上文化程度仅占3.5%。劳动力中初中及以上文化程度所占比重为56.9%，可见，文化知识不足在很大程度上制约脱贫发展空间的拓展。（参见图1）

图1 2018年贫困地区常住劳动力文化程度分布

此外，2018年贫困地区农村劳动力中只有22.7%接受过技能培训。其中，18.2%的劳动力接受过农业技术培训，只有11.7%的劳动力接受过非农技能培训。可见，农村居民文化水平总体上还处于较低状态[13]35，这直接制约了其风险应对能力的提升。

第二，多主体协同治理不足。西方学者克雷斯·德·纽伯格认为，现代社会有五个构成因素可被用来满足人的福利需要和控制风险要求，它们分别是市场、家庭、社会网络、会员组织和政府当局。这些机构共同构成了一个福利的五边形。一项政策目标往往是单一措施所难以达到的。早在2007年我国国务院发出的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》就提出，建立农村最低生活保障制度，以保障其基本生活，并帮助其中有劳动能力的人积极劳动、脱贫致富。脱贫致富的发展往往需要多部门参与，不能仅仅依靠民政部门。因此，我国2014年《社会救助暂行办法》中强调多部门协同的同时，还专章规定了社会力量参与，县级以上地方人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务。对于老年人群体而言，更加需要多样化服务支持，否则他们就难以真正摆脱多维贫困返贫风险的叠加状态。正因为如此，我国目前在促进多主体应对贫困的协同治理方面，已形成了相关政策制度，但总体看，实践效能亟待提升。其一，一些政策规定的政府责任难以落实，其重要根源在于制度不够细化。2014年《社会救助暂行办法》规定了国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。这些规定有利于贫困者主体性能动性激活运用，但目前政策落实情况亟待改进。同时，还规定了医疗救助范围，主要指最低生活保障家庭成员及特困供养人员，总体看其范围较小，其他困难人员获得救助存在一定困难，因病致贫风险仍然存在。其二，其他社会资源参与不足、对社会参与激励扶持制度建设不足等。例如未能形成有效的家庭政策制度。促进家庭资源参与返贫风险治理在国外已存在不少相关制度，韩国《国民年金法》规定赡养60 岁以上的父母或二级以上残疾父母的公民，政府可支付附加年金，而我国在以细化激励措施动员整合家庭资源参与扶贫方面尚重视不足。我国《社会救助暂行办法》还规定了县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务，但如何将以上制度具体落实，还需要进一步探索。其三，目前基层民政与扶贫部门普遍存在扶贫任务重、工作经费少、人员不稳定及专业人才缺乏问题，直接制约了制度执行能力，各主体之间衔接协作关系亟待改善。调查表明，不少地方扶贫中，扶贫部门、民政部门与残疾人机构等扶贫信息未能有效衔接，不同扶贫项目扶贫数据交换也存在一定困难。

第三，存在多重不利的环境因素。社会学的场域理论表明，一种现象和行为总是受到特定场域因素的影响，返贫风险也不例外。目前，农村地区还存在一些对稳定脱贫不利的环境因素，主要体现在：一是目前法律政策环境存在缺失，贫困人口在重大或慢性疾病使生存权受到威胁时，仍会存在较大的支出压力，不少地方虽然已开始制定实施了支出型贫困救助帮扶制度，但细化执行制度还不够健全，发展型功能尤其不足，从而处于脆弱状态；未能在农村地区形成民间机构、企事业单位和社会团体协同共治的社区治理环境。我国扶贫立法制度发展存在城乡立法不平衡、基本立法缺位、制度碎片化及缺乏应有整合等问题，这些都制约着政府责任落实。二是贫困地区文化环境有待于优化，Johnson和Schwarts 认为，在确定任何特定人群需求时，必须考虑其生活方式、文化和价值观系统，必须考虑所帮之人的身体、情感、认知、社会和精神属性。[14]79从目前看，贫困者认知还存在一定问题，如对扶贫过度依赖心理，自我脱贫信心不足，存在主体性文化困境。有学者根据阿马蒂亚·森自由的工具性作用和建构性的分析框架，认为当前我们对待社会救助体系的理念是一种明显的工具价值观，而忽视了“建构性作用”或目的价值。[15]建构性作用主要指对贫困者自身文化价值等方面的改变，我国在这方面重视不够。并且有些制度规定很可能成为贫困者潜能发挥的抑制因素。同时，我国也存在一些福利立法制度的缺位，如特殊人群的福利津贴制度等，包括老年人、儿童、残疾人及慢性病人专项福利立法缺位。三是自然资源环境不利影响。我国贫困问题仍主要集聚于中西部地区，这些地区自然环境相对不利，这不仅制约着当地产业的发展，也影响着人们脱贫可持续性。从世界卫生组织对健康定义看，“健康不仅为疾病或羸弱之消除，而系体格、精神上的完满状态以及良好的适应力”。该定义中健康是被视为多层面的，而贫困者生活的环境往往对其有着重要影响。健康权利主要包括两大类型：与“保健”有关的权利，主要是治疗保健与预防保健权利；与健康保障基本前提相关的权利，如安全饮水、适当卫生设备、适当的营养、健康有关的信息、环境卫生及职业卫生等权利。[16]235而我国中西部地区，存在上述相对不利的自然环境，对贫困人口健康及可持续资源获得都存在不利影响。综上，可以将农村返贫风险致因及风险特性进行分层归纳。（见图2）

图2 农村返贫风险致因的分层识别及风险特质图

四、风险理念转变视域下农村返贫风险长效治理策略

在我国后扶贫时代的贫困治理中，应将返贫风险有效治理作为扶贫深入推进的重要目标，并形成具有长效化的风险治理策略，主要包括：

（一）转变扶贫政策观念，实现扶贫政策的功能创新

在未来扶贫救助中，应在不断完善兜底扶贫制度前提下，更多突出可持续生计发展功能。一是在适度扩大可享受服务性支出福利人群范围，对低保边缘户给予适度保障的同时，将适当延长保障期限与促进发展相结合，以防止扶助对象再次陷入贫困的风险。

二是在多维贫困治理整体的观念下，为各种返贫风险人群提供更多的服务性支持，逐年加大政府在这些方面的财政投入，借鉴或参照国外已有的经验，如欧盟国家、北欧国家等在新风险开支方面都有所增加，包括对老年人和残疾人的福利开支、家庭服务开支、劳动力市场积极支持开支等[7]14；再如加拿大在包括补贴、捐赠、社会援助等方面的开支占政府开支的比例也逐年上升。（见图3）

图3 加拿大的补贴、捐赠、社会援助及其他支出占政府支出的比例

三是重视对返贫风险人群的人力资本投资。为降低返贫风险，对特殊群体应采取更加具有针对性的早期预防措施。如在积极应对老龄化理念下，将老年人因健康问题返贫的治理重点放在促进健康、预防疾病、有质量的初级保健和长期保健策略上，注重增加其健康参与能力，完善对慢性疾病农村家庭的家庭成员健康参与的具体激励制度等。

（二）整合创新扶贫制度体系，促进多主体应对返贫风险的协同共治

一是具体措施的整合。这种整合能够整体地解决贫困者物质性收入及非物质性机会、服务和权利不足等问题，实现扶贫效能的最大化。如英国对残疾人身体、精神健康疾病康复项目联动的“组合型福利”，使残障男士和残障女士的就业率分别上升了32%和23%，远超过同期非残障人士上升3%和4%的就业率。[17]149我国也可借鉴国外做法，拓展救助式扶贫的功能，将促进自立嵌入最低生活保障中，将农村低保、扶贫开发、就业援助、残疾人政策及老年人福利等多种政策衔接，注重参与主体嵌入性行动，避免行动分割。将就业机会提供及必要技能的学习整合于农村基本生活救助中，以充分激发他们的潜能。

二是非正式与正式制度的整合。在正式制度方面，要加强立法。反贫困的宗旨、主体、对象、标准、目标、内容途径、方式、措施等都需要法治建设。[18]192但目前在返贫风险应对中，应把握好着力点，主要是解决合理的财政分担机制的立法规定，调动各级政府的积极性，改变地方政府承担的财政责任过重，或者资金难以配套问题，并使县级地方基层部门在扶贫救助资金使用上享有一定自主权；通过立法制度完善，充分发挥贫困者反贫困作用，使贫困者成为反贫困中权利义务的统一体，动员贫困者积极参与政府反贫困活动，同时加快完善我国就业相关法律法规，改变专门立法不足、配套性制度缺失等问题，将贫困救助与促进贫困人群就业相结合，使贫困者通过就业持续脱贫的权利得到有效保障。非正式制度是法规、政策等制度的延伸、阐释和修正，是得到社会认可的行为规范和内心行为准则。[19]64这些规则有利于融合农村扶贫资源。目前，多地探索出“孝心基金”这一扶贫养老新模式。以山东省沂南县为例，2018年1月数据显示，沂南县已经在864 个自然村推行了“家庭养老孝心基金”，覆盖率达到92%，收到子女缴纳的孝心资金8447 万元，募集社会爱心资金1056 万元，县财政投入奖励资金1400 万元，惠及70392 名老人。“‘基金养老’的创新模式，依靠的是村规民约的道德约束力，重构了农村孝德平台，做活农村社会治理文章，从根本上解决了农村老年群众的养老问题。”[20]

三是城乡扶贫政策的整合。近年来，我国不断加大对农村扶贫支持力度，但随着脱贫攻坚阶段性任务的完成，农村未来扶贫资金可持续问题值得关注。中央政府对农村最低生活救助转移支付水平远远低于城市，这种状况应尽快加以解决。在我国相对发达的地区，城乡一体化制度逐步实行，一些地方已进行了多年实践，如2001年10月1日，浙江省开始实行城乡一体化居民最低生活保障。但是其他一些地区，特别是相对落后的农村地区在扩大救助对象的范围和增加多种救助资金方面尚存在扶贫救助城乡一体化统筹发展不足问题，进而造成农村地区的贫困治理长期处于资金不足状态，不利于返贫风险有效应对，为此需要加强城乡返贫风险治理整合全面性。此外，应及时调整城乡居民最低生活保障标准测算方法，实现城乡统一，同时注重将更多扶贫资源向农村返贫风险较高的人群倾斜。

（三）注重扶贫环境整体治理，形成返贫风险治理的有利外部条件

第一，注重改善农村脱贫稳定的政策环境。细化优化支出型贫困救助制度，将发展型政策观念引入其中，使救助注重贫困家庭的个性化需求，如向患病的青少年倾斜教育资源，就业扶持向患病的劳动力倾斜就业机会等。加快落实2020年中央一号文件提出的扩大职业教育学校在农村招生规模和提高职业教育质量政策指示，推动基本公共文化服务向乡村延伸，提升农民人力资本；依托现有资源建设农业农村大数据中心，加快物联网、大数据、区块链、人工智能等现代信息技术在农业领域的应用，提升贫困农民利用现代信息技术脱贫发展能力。第二，注重贫困农民文化观念的转变。除了继续必要物质帮扶外，强化观念转变，促进农民进行新的价值观建设，通过政府购买专业服务，充分发掘他们的潜能，在农村形成有利于防范返贫风险的互助文化环境，更多培育贫困者契约责任观念，对自身长效脱贫承担应有责任。第三，对扶贫工作人员，在保障工作人员数量的同时，提升其扶贫专业化知识水平。在遵循立法政策制度原则下，确定积极能动的主体责任担当概念，敢于在扶贫资源的分配内容及方式等方面积极创新，以此助力形成返贫风险治理的良好文化环境。

五、结语

对风险理念转变的研究，不仅能够有效拓展社会风险的研究视野，而且为政府提升治理农村返贫风险的能力提供了新思路，其要义在于：既要看到返贫影响因素的复杂性和多样性，又要善于识别和把握风险形成的关键因素，并注重各种影响因素的内在关联，以便采取整合化的治理措施。

与脱贫治理相比较，返贫风险治理在一定程度上对扶贫主体的贫困治理能力提出了更高要求，其核心是在时间、空间、人群及水平等方面，使风险治理效能得到有效保障，体现了一种对特定风险的精准分析与应对能力，这种能力需要纳入国家整体治理能力的提升范畴。在能力提升过程中，应着力优化相关政策制度，使各扶贫参与主体及贫困者自身相互间权责关系清晰化与规范化，并在信息共享、决策参与、资源运用及责任承担等方面形成操作性制度安排，进而促进各主体有效发挥积极作用。为此，需要创新治理策略，引入贫困家庭成员参与老年人照料服务的激励性福利制度等；创新运用扶贫契约法治形式，促进契约化形式在扶贫中更广泛的运用，以便形成权责统一的契约文化氛围；同时创新政府资金的支持形式，从而使各种主体资源在农村返贫风险的长效治理中得到最大限度的动员和整合运用。