我国教育救助中儿童发展账户建设研究——基于韩国的启示

王 巍 刘 钥

（哈尔滨商业大学 黑龙江 哈尔滨 150028）

百年大计，教育为本。2019年，我国学前教育毛入园率达到83.4%，小学学龄儿童净入学率99.94%，初中阶段毛入学率102.6%，高中阶段毛入学率89.5%，全国累计受助学生达到10590.79万人次（不包括义务教育免除学杂费和免费教科书、营养膳食补助），国家和各级政府努力做到让每个学生不因贫困而失学。①实现不让学生因家庭经济困难而失学，只是完成了一个低层次的目标，更高层次的目标应该是追求教育质量，以人为主体，激活人力资本，让每一个孩子的潜力都被挖掘出来。[1]目前，发达国家及地区针对贫困儿童教育救助的做法是建立有补贴性质的儿童发展账户，为儿童未来成长发展积累资金，相关研究也证实了儿童发展账户对儿童学业成绩、未来发展预期及家庭亲子关系都有很大的帮助。本文借鉴韩国儿童发展账户成功经验，为我国儿童发展账户建设提出对策建议。

一、韩国儿童发展账户的运行机制分析

一直以来，针对贫困人群的救助政策都是以收入为基础的，这种政策的基本假定就是贫困的产生不是由于分配不公平而是由于资源供应量的不足导致的；因此，解决方案是使资源供应量更加充足，政府通过发放生活补助满足贫困者最低生活需求。[2]79传统的收入支持政策体现了人性与公平，缓解了贫困，解决了温饱问题。但是经过多年实践发现，这种政策取向无法做到真正消除贫穷。20世纪90年代美国学者迈克尔·谢若登在《资产与穷人：一项新的美国福利政策》一书中提出了新的救助理念，即穷人要想真正摆脱贫困，必须以某种形式拥有资产。他强调以资产为主的社会福利政策比以收入为主的社会福利政策是更有力的反贫困措施。收入只能维持消费填饱人们肚子，但资产能改变人们的思维和互动方式，改变人们头脑。以资产为基础的政策效应包含着除潜在消费之外的其他经济、社会和心理效应，也就是说资产的好处不仅仅是占有，而是它能产生一系列的行为结果，包括：促进家庭的稳定、创造一种未来取向、促进人力资本和其他资本的发展、增强专门化和专业化、提供了承担风险的基础、增加个人效能、增加社会影响、增加政治参与及增进后代的福利。[2]105总之，以资产为基础的政策可以激发群体信心，激励人们去努力工作，去憧憬未来。从许多方面来看，谢若登认为，年轻人是这项政策最好的目标群体；因此，提出为儿童建立专门的账户，即儿童发展账户。这是一种为儿童长期发展而设立的专门储蓄或投资账户，被认为是一种潜在的、新型的可以帮助儿童获得大学准入并取得学位资格的有效机制。[3]这一理念在世界很多国家地区纷纷进行了实践，实践结果也表明儿童发展账户对学生学业成绩、未来发展预期和家庭亲子关系都有明显积极作用。[4-5]

2005年韩国卫生福利部提出儿童发展账户计划，帮助离开福利系统的儿童为以后更好的生活做准备。虽然最初的儿童发展账户提案在政府内部得到积极响应，但在预算阶段遭到财政和经济部的反对，没能获得资金支持。2006年，卫生福利部部长将该项目与社会投资战略联系起来，目的是通过对青少年投资以减少贫困代际传递，促进国家经济发展。此后儿童发展账户重新获得政治影响，得到了广泛支持。2007年由韩国卫生福利部在儿童福利系统内正式启动儿童发展账户计划，到2010年约有3.5万名儿童开设账户，占有资格申请人数的87%。韩国儿童发展账户的运行情况如表1所示。

表1 韩国儿童发展账户的运行情况[6]

1.赞助人捐赠机制

韩国儿童发展账户优势之一就是引入赞助人机制，使账户资金由儿童、政府、赞助人三部分构成。儿童发展账户最初仅面向福利系统儿童，政府考虑到这一群体经济状况的同时，也为减轻政府财政负担引入了赞助人机制，后来虽然扩大了救助群体范围，但赞助人机制保留了下来。韩国赞助人机制可以分为三类：（1）对于已经获得传统资助金的儿童来说，可以由儿童或者监管人自行决定是否存入儿童发展账户；（2）赞助人可以对指定的学生账户捐款，但需要把资金打到孩子常用的银行账户中，然后由孩子把钱存到儿童发展账户中去，这样做是为了培养儿童储蓄习惯；（3）出现赞助人还没确定赞助哪个儿童时，这笔捐款将分配给没有赞助人或者存款比较低的儿童。[7]这样做使每个受助儿童都可以获得赞助人的资助，避免出现重复捐助或者没人赞助的情况。

2.国家政策保障机制

韩国是第一个将儿童发展账户项目作为国策的国家。法制化的保障促使各个部门机构有效协调运作。政府（韩国卫生福利部、地方政府）、私人银行（新韩银行）及非营利组织（儿童福利联合会）负责整个项目的运作。韩国卫生和福利部负责项目的整体规划管理、协调部门之间关系和提供匹配预算；地方政府负责儿童发展账户在地方的具体实施工作。包括儿童发展账户的监督管理和使用、在全社会推广儿童发展账户项目及向地方政府提供部分匹配预算；新韩银行负责儿童发展账户的开通、后续管理工作及每月向当地政府提交儿童账户存款金额，地方政府根据银行提供的金额去计算需要匹配的资金数额；韩国儿童福利联合会负责包括管理和发展赞助人，监督和评估该计划在内的所有工作。各个合作机构的有效协调配合也是韩国儿童发展账户成功的关键因素之一。

二、我国儿童发展账户建设对策建议

1.健全儿童发展账户法律法规

一个政策要发展，就要有法律做后盾，使其稳固下来。儿童发展账户属于教育救助范围，需要对教育救助的内容进行重新整合，设计一部完整的教育救助立法。对儿童发展账户统一规范，使各层次法律之间能有效衔接，通过相关法律明确儿童发展账户管理机构、运行程序、设定条件与标准。待儿童发展账户制度稳定实施后，还要辅之以儿童发展账户办法规范实施行为，要求地方政府出台详细的政策来规范儿童发展账户的执行，包括参与条件、救助标准、账户运行程序、资金筹集与监管、政策反馈机制与考评机制等方面的规范，使儿童发展账户政策进一步完善。完善的儿童发展账户相关法律制度，不仅可促进贫困儿童发展权益的实现，而且可将儿童发展账户运行过程中操作性细节制度化。

2.拓宽儿童发展账户资金来源渠道

教育经费是发展教育的先行保障。我国儿童发展账户资金构成借鉴韩国做法引入社会赞助力量，由三部分构成：儿童父母储蓄、政府配比、赞助捐赠，政府是儿童发展账户资金主要来源。2012年，我国财政性教育经费首次突破4%标，目前已连续8年超过4%且稳步增长。研究发现，中国财政性教育经费投入总量只有达4.5%以上，才能基本上达到国际平均水平。如果要实现教育发展的目标，还应达到4.77%以上。[8]儿童发展账户实现的不仅是“学生不因贫困而失学”这一目标，更多强调的是通过建立学习储蓄账户，使儿童和家长对未来学业充满希望，并且通过账户中积累的学习资金进行教育投资，使学生走出贫困；因此，要继续加大国家财政性教育经费投入。

教育捐赠是筹集教育经费的重要方式之一，也是儿童发展账户资金来源之一。随着我国经济社会的发展，社会捐赠总额整体呈上升趋势，2014年以后每年社会捐赠金额稳定在千亿元；但最后流入教育领域的经费整体呈递减趋势，2018年教育捐赠仅占社会捐赠总额的6%。②作为儿童发展账户的重要资金来源，政府要为教育捐赠创造一个良好的社会环境，包括健全我国教育捐赠立法、完善教育捐赠的激励机制、理顺教育捐赠资金管理运作机制及构建多元化的教育捐赠监督机制[9]，使社会捐赠资金更多地流入教育领域。

3.合理确定儿童发展账户管理主体职责

明确儿童发展账户实施主体机构责任边界是开展工作的前提基础。中央政府作为我国儿童发展账户整体统筹规划部门，负责儿童发展账户政策整体规划、资金支持、相关法律法规的制定和完善工作。地方政府作为儿童发展账户在地方具体实施的决策部门，工作内容主要包括掌握本地区贫困儿童基本情况、审批通过符合儿童发展账户申请条件的儿童、根据中央政府制定的儿童发展账户整体规划，按照本地区物价水平合理制定儿童发展账户储蓄金额及储蓄期限标准并提供账户配额资金、监督协调其他部门工作、评估儿童发展账户运行状况。金融机构负责儿童账户的开户及账户后续管理工作，定期向地方政府提供账户运行情况。非营利组织工作主要涉及寻求爱心款项、接待捐赠的企业和个人、管理分配捐赠资金，确保贫困儿童一旦参与儿童发展账户，捐赠资金不会中断。

三、结语

如何使富有成效的儿童发展账户在我国落地生根，仍需要不断探讨与实践，本文仅给进行了框架性的讨论。我国政府部门一直以来强调的“发展型”救助政策与儿童发展账户理念相吻合，尽管儿童发展账户的制度框架和实践模式还需要不断健全和完善，但这一视角对于实现儿童长远发展与完善教育救助政策仍具有积极启示。

注释：

①来自《2019 年中国学生资助发展报告》。

②根据《中国教育统计年鉴》《中国慈善捐助报告》整理得出。