对国有企业推行全面预算管理的几点思考

郑君毅

引言

国有企业掌握着国家的命脉，在新形势下国有企业正在同时面临诸多机遇与挑战。现阶段，全面预算管理显然已经成为企业内部管理体系的主要构成之一，也是企业为了提升运营效率、加强内部控制而采取的重要举措，围绕企业发展战略，对资源配置、风险管控、绩效考核等都产生着积极作用。对国有企业而言，预算编制不科学、预算执行不到位、预算绩效考核缺失等是目前亟待解决的问题。本文就此展开分析与论述。

一、全面预算管理相关理论概述

（一）全面预算管理

全面预算管理以预算为主要手段，全方位控制企业的各类资源，合理分配，提高资源的使用效益，协调经营活动，预测现金流量、经济利润等，本质是一种新的管理模式，作用为监控、考核等，基本流程包括目标制定、预算编报、预算执行、预算分析调整以及预算考核。

（二）全面预算管理的特点

（1）长效性，即贯穿于所有经营活动，通过加强预算对各项活动展开有效管理，综合平衡内外因素，助力实现优化资源配置、降低经营风险，属于一种长效的管理控制机制；（2）全面性，即全体员工参与、全方位管控，涉及各个基本环节，纳入各项职能，从管理层到基层，都有相应的目标；（3）战略性，逐层分解企业战略目标，促进企业价值的进一步提升，预算管理工作的开展应以战略为导向；（4）系统性，全面预算管理的各个环节紧密衔接、缺一不可，需要各部门、各岗位的协同合作，形成完整的预算管理系统，体现全面预算应用的作用。

二、国有企业推行全面预算管理的意义

（一）有利于协调战略目标

国有企业是实现国家调节经济的组织机构，通过推行并实施全面预算管理，可优化企业治理结构，加强内部沟通与联系，掌握企业经营状况与成果，以国家宏观调控方向为主，协调战略目标。同时，将战略目标细化、具体化，根据企业实际需求与发展目标，设置预算目标，制定中长期发展规划，促进战略目标与预算目标的稳步达成。

（二）有利于提升管理水平

全面预算管理是一种新的管理模式，对国有企业来说实施起来还是有一定的挑战性，对传统的预算管理带来直接冲击，必须要及时转变管理思维。企业推行全面预算管理，一方面可规范预算管理工作，在全员参与下确保预算编制的科学性，全方位监控企业经营活动，以全面预算为基础，形成事前预测、事中控制、事后评价的体系，环环相扣，有利于进一步提升企业的整体管理水平，加强预算管理建设。

（三）有利于优化资源配置

国有企业组织结构链长，资产数量多，推行全面预算管理可为企业资源配置提供有利条件。实施全面预算管理，各职能部门参与到其中，共同完成预算编制工作。由财务部门提供专业服务，各责任主体履行职责，整合财务信息、业务信息等，加强内部沟通与协调，将各类资源集中到体系，汇总企业内部资源。再根据实际需求以及预算编报，优化资源配置，满足部门的实际需求，同步提升各类资源的使用效益，避免发生资源浪费等类似问题。

三、国有企业全面预算管理存在的问题

（一）全面预算组织体系不完善

近几年，我国大部分国有企业已经实行全面预算管理，积极改进传统的预算管理模式。但是全面预算组织体系不完善却是企业普遍存在的问题，主要体现为：第一，未能设立独立的预算机构，一般由财务人员全权负责预算工作；第二，缺失严谨的预算管理制度，在全面预算方面的经验不足，从预算目标确定到预算绩效考核的整个过程，各部门沟通不畅，不能进行有效配合；第三，全面预算流程不清晰，各环节的职责划分与具体职能不明确，事前缺少预测与分析、事中缺少过程控制、事后缺少监督与总结。

（二）全面预算编制不科学

国有企业预算目标应当以战略为导向，与战略目标相对应，助力企业战略的逐步实现，在各部门的积极配合与共同协作下，科学编制预算。然而实际上，部分国有企业所制定的目标过于单一，未能从战略视角出发，或者是直接将预算编制工作交由对全面预算以及企业战略了解不够的管理人员，导致预算编制科学性、可行性缺失，且有可能为了获得短期利益而忽视中长期发展，违背可持续发展战略。全面预算管理与传统预算管理相比，优势在于“全面”二字，强调全员参与、全覆盖，预算编制过程也需要全员的主动参与，结合工作实际来编制部门预算，但是一般预算编制却过于注重高层管理者的个人想法，对基层岗位员工所反馈的信息或者建议很少采纳，预算目标与企业实际情况相脱离。还有预算编制方法多采用增量预算法，过分依赖历史数据，没有考虑未来适用性。此外，预算编制往往止步于财务预算，以简单的预算数据呈现出来，未能延伸到具体的业务上。

（三）全面预算执行控制不及时

预算执行是全面预算管理最关键的环节，要想提升预算执行效力，应当对整个执行过程加以监督与控制。但是实际上大多数国有企业还存在预算执行控制不及时、不到位的问题。但预算目标下达至各个部门，预算委员会或者全面预算管理小组并未实行跟踪监管，而各员工在执行预算时也只是将其看重目标任务，且当个人利益与企业利益出现冲突时，道德风险纪律增大。企业预算控制系统不完善，具体实施过程中出现各种偏差，各项规章制度无法贯彻实施，导致预算控制失败。此外，在预算调整方面由于缺少全过程监控，不能第一时间发现预算与实际的偏差问题，预算调整不及时，而使调整的权限十分有限与预算调整过于随意呈现两大极端，前者体现预算刚性约束却灵活性不足，后者预算监督弱化且审批制度流于形式，都不利于预算执行效力的提升。

（四）缺失全面预算绩效考核

国有企业建立预算绩效考核机制，完善考核指标体系，以客观公正的考核结果督促员工、激励员工，才能进一步提升全面预算管理的最终效果。然而目前部分国有企业缺失预算绩效考核环节，具体考核工作局限在业绩层面，而且考核的范围过于狭窄，不能覆盖整个预算执行过程，绩效考核机制不健全，导致绩效考核流于形式。一方面，考核结果千篇一律，不具有针对性与客观性，所设置的考核指标单一，从原则上就违背了考核的公正性与合规性；另一方面，绩效考核未与激励奖惩相挂钩，绩效工资与预算执行实际效力的关联不大，对于预算超支的没有采取惩戒措施，使得预算绩效考核的作用根本不能体现。此外，还缺少最终的反思环节，对考核结果的总结与运用不当。

（五）全面预算管理信息化建设待加强

“互联网+”时代，将信息技术融入全面预算管理具有可行性。由于全面预算管理是从预算目标制定到预算考核的一个完整的系统性过程，其实施效果与预算工作效率、工作完成度密切关联。采用信息化手段，以信息技术为支撑，可减轻基础工作压力，实现信息资源的高效传递与高度共享，有助于提升全面预算管理的实施效果。但在目前的环境下，有的国有企业针对预算管理并未加大信息化建设力度，只是引入简单的财务软件，预算编制阶段多制定电子表格，人工操作与软件辅助并存，数据准确性、实效性无法保障；预算执行阶段，所采用的预算手段不能获取所有的数据信息，整个过程缺少跟踪监控，无法及时发现预算与实际出现偏差的问题；预算考核阶段，缺少信息技术支撑，不能实现全面性的综合考评。另外，即使有的企业搭建了全面预算管理信息系统，但该系统与企业其他系统未能实现有效对接，数据信息不能实现跨部门的传递与交流。

（六）预算管理人员综合素养待提升

新时期的全面预算管理必然对企业预算管理相关人员的专业水平、工作能力等提出更高要求，而且全面预算管理还强调企业全员的参与以及配合。目前，国有企业还面临预算管理人员综合素养待提升的实际问题。以A国有企业为例，该企业虽说每年都会组织专题培训活动，但是只要求财务部门参加培训，未能将其他职能部门划分在培训范围之内。另培训形式固定，多以理论分析为主，包括预算报表内容调整、预算数据具体填报内容等，不利于激发企业员工的学习积极性，造成参与培训的人员对全面预算管理理解不深入。

四、助力国有企业推行全面预算管理的有效措施

（一）完善全面预算组织体系，发挥全面预算的作用

为了将全面预算的作用充分发挥出来，国有企业应当完善全面预算组织体系，增强预算管理规范性以及严肃性。第一，立足于企业实际，建立预算管理委员会，作为最高决策工作，负责建章立制、召开预算会议、协调预算事项、审查等；第二，下设预算管理办公室，负责一系列日常管理工作，包括传达预算编制流程、初审预算方案、出具预算差异分析报告、组织相应培训活动等；第三，确定各预算责任主体，即企业各部门在全面预算管理中的职能与地位，通过建立完善预算管理制度，以制度为保障约束责任主体的行为，配合预算管理报工时，有序完成预算编制、预算执行等工作。上述三大层级各司其职，权限与职责划分明确，在不同层级的相互作用下，促使全体员工成为预算管理的参与者，由预算责任主体认真听取办公室的意见，及时反馈相关预算数据，以为决策的制定提供参考依据。

（二）建立上下结合的预算编制流程，科学编制预算

传统的预算编制流程多为由上至下，具有强制性的特点，无法确保预算编制的科学性。国有企业实施全面预算管理，必须建立上下结合的预算编制流程，遵循标准性原则，注重各部门之间的有效沟通与联系，在共同参与以及积极配合下，科学编制预算，确保预算编制的可行性，避免发生预算松弛的问题。首先，理清全面预算总体思路，做好事前准备工作，分析内外环境，如市场行情、内部管理现状、项目开展情况等，制定计划方案与预算编制模板；其次，坚持“谁执行、谁编制”的原则，由财务部门指导其他职能部门完成部门预算编制工作。结合业务特点，选择适宜的预算编制方法，适应业务开展的实际需求，降低后续预算工作的难度；再次，适当增加预算弹性，为预算调整留有一定的空间，提高预算目标的适应性；最后，经由管理办公室多次审核、修订，预算管理委员会审核通过之后，形成年度或月度预算，细化分解，下达至各预算责任主体。还应当注意的是，应严格要求各责任主体对预算编制与预算方案负责。

（三）加强全面预算执行控制，提升执行效力

针对预算执行控制，国有企业必须对预算执行过程进行监督与控制，加大监管力度，提升预算执行效力。一要以预算目标为导向，严格细化预算执行流程，确定不同环节的责任主体，建立相应的规章制度，在制度的约束作用下按标准流程展开各项工作；二要搭建动态监管机制，依托信息技术，实时反馈执行过程所产生的各种信息，找准预算与实际是否出现偏差，并严格把关审批流程，经审批通过后再予以调整；三要重点分析导致预算偏差问题的原因，深入到业务层面；四要体现内部审计部门的权威作用，进行审计监督工作，提出专业审计意见，加强过程控制，提升执行效力。

（四）应用管理会计工具，健全预算绩效考核机制

国有企业应合理应用管理会计工具，从新的角度健全预算绩效考核机制，走出考核结果千篇一律且不能体现预算执行实际情况的困境。B国有企业现有预算绩效考核体系不能体现出全面预算的特性，无法将其优势与作用发挥出来，为此该企业引入平衡计分卡，完善预算绩效考核体系，从四个维度设置KPI指标，结合财务指标与非财务指标，包括业务技能指标、技术服务质量、市场占有率等等，关注经营过程的持续优化、企业人才建设、与利益相关方的关系等。在应用平衡计分卡进行预算绩效考核时，统一执行，预算执行情况为考核基础，正式预算方案为标准，绩效考核结果直接与绩效奖惩相挂钩。除此以外，该企业还充分运用绩效考核结果，进行深度反思，分析预算执行差异的具体成因，制定改进方案，为下一年度的全面预算管理工作提供支撑。

（五）加大全面预算管理信息化建设力度

新一代信息技术革命已然到来，大量先进技术的涌现为企业全面预算管理的实施带来更多可能，采用信息化手段也逐渐成为提升预算实施效果的主要举措。国有企业以新一代信息技术为依托，有利于实现信息资源的高度共享与高效传递，提高预算工作效率，减轻工作压力。为了确保全面预算信息系统与企业业务特性的完全适应，可与技术服务型企业合作，提出个性需求，设计富有企业特色的信息系统，功能强大。完成试点工作，正式投入使用时，还要注重预算系统与资金系统、财务系统的对接，打通内部信息传递平台，实现在线编报预算、在线传递信息，自动汇总、自动分析处理。利用信息系统，对预算执行过程进行全方位跟踪监控，建立预警机制，定位关键环节，及时发现是否存在预算偏差问题，发出信号后便于实行预算调整。

（六）提升预算管理人员综合素养，组建专业管理团队

人才培养是根本，国有企业应当加大培训力度，培养复合型的预算管理人才，既具备财务、预算等方面专业理论基础，又熟知软件操作、管理会计工具等，在此基础上组建专业的管理团队。培训方面，应创新培训形式、扩大培训范围，尽可能覆盖企业全员，组织专家讲座、对外交流学习、岗位调换学习等，通过培训提升人员的综合素质。人才选拔方面，提高招聘门槛，对应聘人员掌握新时期财会方面的各种管理理念、管理思维等提出明确要求。人才考核与激励方面，定期进行培训课程考核，偏向于理论应用与实践，将考核结果与激励挂钩，创新激励手段，物质激励与精神激励结合，以此来保持企业员工的学习积极性，促使他们不断提升自我，更加胜任全面预算管理岗位。

五、结束语

综上所述，当前经济形势下推行并贯彻实施全面预算管理是国有企业最为主要的一项任务，关系着企业经营业务能否顺利开展、各项资源能否优化配置。因此，国有企业应当对全面预算管理有正确的认知，立足于企业实际，分析具体实施过程中存在问题，探索可行的改进措施。通过完善预算组织体系、加强预算执行控制、加大信息化建设等，大胆实践，一一解决相应的问题，不断提升全面预算管理水平，将其作用与优势充分发挥出来，促进预算管理模式革新与完善，从而进一步推动国有企业的稳定运营与可持续发展。