关于行政事业单位项目预算绩效管理问题的思考

马园园

引言

目前，行政事业单位已普遍建立实施了全面预算绩效管理，对预算资金配置的优化、使用效率和效益的提高、监管的加强都起到了非常重要的作用。项目支出预算是包括大型修缮、大型购置等为完成特定工作任务或目标而进行的经费支出，项目预算绩效管理是预算绩效管理的重要内容。

然而，一些行政事业单位的项目预算绩效管理工作仍然存在着诸多问题，如缺乏绩效管理的理念，预算绩效的编制欠缺科学性，绩效监控约束力不足，项目绩效评价及结果运用工作有待改进等。如何完善项目预算绩效管理体系，促进项目预算绩效管理工作提质增效，成为当前行政事业单位面临的重要问题。

一、行政事业单位项目预算绩效管理的重要性

行政事业单位项目预算绩效管理是以绩效管理理念为指导，对预算项目开展的“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈应用”的绩效管理活动。行政事业单位的项目预算绩效管理对行政事业单位的发展有重要作用。

（一）优化行政事业单位的资源配置

项目预算绩效管理工作通过对预算资金的事前评估、事中监控、事后评价和对评价结果的反馈运用，优化了财政资金的支出结构。根据预算绩效管理的要求，行政事业单位在申请项目预算时，要对项目进行充分的事前论证和测算，从而使低效、无效、风险较大的预算项目大大减少。

在绩效管理的引导下，预期绩效高、政策需求强的预算项目将更容易通过预算申请。因而行政事业单位在申请预算资金时将更为谨慎，预算资金也将被集中调配到提高单位公共服务水平、满足社会公众需要的领域，实现预算资金的优化配置。

（二）提高财政资金的使用效率和效益

项目预算绩效管理工作关注预算项目的产出和效果。通过算绩效管理对项目建设与预算资金使用的监控和约束，各行政事业单位将普遍增强绩效意识，在预算资金的产出、效益、满意度等多维度的定性和定量的绩效指标的约束下开展项目实施活动，从而降低了行政成本，提升了项目的实施效果和资金的使用效率。

（三）有助于对预算资金的监管

预算绩效管理工作通过对预算项目实施全生命周期管理，使行政事业单位各预算项目从立项、实施到评价始终在绩效监控下进行。在绩效管理理念的指导下，单位的全体工作人员将自觉提高预算责任意识，积极履行绩效主体责任，使预算资金的收支活动在阳光下运行，有效规避了预算资金支出不透明、低效浪费情况的出现，遏制了违法违纪行为的发生。

二、行政事业单位目前项目预算绩效管理工作存在的不足

（一）缺乏绩效管理的理念和制度保障

部分行政事业单位缺少对预算绩效管理理论政策的掌握，对绩效管理工作的重要性认识不足，在实际工作中存在着重视财政资金的争取和关注项目产出数量，而对预算资金使用效率、项目产出效益和服务对象满意度重视不足的现象。另一方面，由于预算项目在立项、实施过程中缺乏有效的监督和考核，工作人员普遍缺少成本效益意识和“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念。

一些行政事业单位未根据业务发展需求建立预算绩效管理制度和操作流程，或建立的绩效管理制度流于形式，使得绩效管理工作缺乏有效的制度支撑。部分单位的绩效管理工作仅由财务部门作为一项日常性的上报工作来完成，缺少业务部门的积极配合。由于财务部门对业务部门的工作数据掌握不足，在进行项目预算编制、绩效目标制定等工作时往往力不从心，预算绩效管理工作的质量难以保证。

（二）项目预算绩效编制的科学性、合理性不足

一些行政事业单位在进行项目立项决策时，未根据本单位的发展目标进行合理规划，项目立项缺少充分的论证与调研，致使上马一些低效甚至无效的项目。由于对项目缺少足够的了解，部分单位存在预算申报金额与项目实际需求不符的情况，进而后期预算执行结果与编制的预算产生较大差异。有的单位在编制预算时，倾向于向主管部门或财政局多申请预算资金，以备将来项目调整或不可预见情况产生额外的资金需求，这种不够精细的管理模式也容易造成项目的低效和浪费，影响预算绩效管理工作的顺利推进。

一些行政事业单位在项目预算绩效目标及指标的设置方面缺乏科学依据，可操作性不强，不能准确衡量项目的实际情况，大大影响了后期项目实施的效果。例如产出指标的设置，如果没有详实的业务数据作支撑，很难准确设置关联性强、能直接反映项目产出的数量、质量、时效、成本等实际情况的核心指标。再以服务对象满意度指标为例，预期指标值设置为“大于90%”，“大于95%”，还是“大于99.99%”，编制人员多依据主观经验，而不是根据实际情况科学设定，用这样的绩效评价标准对项目执行情况进行监控，不利于项目实施效益的实现。

此外，部分预算绩效编制人员的专业素养不高，业务能力不足，在编制绩效信息时存在直接照搬上一年数据、不合理的套用系统模板、填写的内容不够规范完整等情况，不利于后期对预算执行情况的监控和绩效评价。

（三）预算绩效监控约束力不足

按照“谁支出，谁负责”的原则，预算执行单位是预算绩效监控的主体。行政事业单位在监控项目预算执行的过程中，通常更关注预算资金的使用是否合法合规，对于资金投入的效率和项目产生的效益未给予足够重视。一些单位年初就将项目库的专项资金全额申请到单位账户，而不是按照预算资金支出计划分阶段申请，造成预算资金的闲置；预算资金支出时又过于随意，不注意与项目实施进度的匹配。预算执行过程中出现的与绩效目标的偏差将不能被及时发现和纠正，预算绩效监控的约束力难以实现。

另外，由于一些单位的绩效监控工作缺乏有效执行，致使预算资金缺少监管，出现了不按项目预算批复的用途使用财政资金、资金支付不透明的情况，造成了预算资金使用的低效和国有资产的流失。

（四）项目绩效评价及结果运用工作有待改进

行政事业单位的项目预算绩效评价主要表现为单位对预算项目的自我评价和财政部门的评价。在进行自我评价时，部分单位对预算资金使用情况的评价仅仅依据财务支出明细账上列示的金额，难以准确评价预算资金的使用效率。另外，由于一些单位绩效评价指标本身设置不科学、不合理的原因，据此形成的自我评价无法对本单位绩效目标完成情况进行准确分析，无法发现预算执行过程中出现的问题，不同项目之间的绩效也无法科学地进行比较。目前，财政部门的评价以审核绩效评价软件中评价单位提交的信息及佐证材料为主，评价方式不够严谨，评价结果也缺乏科学性。

一些单位的绩效评价结果未与监督考核机制有效衔接，单位的年度考核缺少对绩效管理工作表现和工作成果的奖惩，不利于绩效管理对单位各项工作的约束和引导。

以上由于评价方法和评价指标制定不科学，或缺乏有效的监督考核，所形成的绩效评价及评价结果运用不能充分发挥绩效管理的目标导向和责任约束作用，不利于项目预期目标的实现；由此形成的绩效评价报告质量也不高，不利于预算绩效公开时社会公众对财政资金使用效率效果的监督。

三、改进和完善项目预算绩效工作的建议

（一）树立预算绩效管理理念，强化制度建设

通过单位负责人的积极推动，在行政事业单位内部进行广泛的宣传动员，使各级工作人员认识到预算绩效管理的重要性，清楚意识到本单位、项目责任人和其他人员对预算绩效的责任。在预算绩效管理理念的指导下，将绩效管理工作与单位的发展规划、日常业务活动、预算管理等具体工作内容有机结合起来，使各项绩效评价标准成为各部门、各岗位工作职责的一部分。

健全预算绩效管理制度和操作流程。预算绩效管理工作是一项全过程、全覆盖的系统性工程，行政事业单位需要根据本单位的发展规划和预算绩效管理的要求，制定出符合本单位实际情况的预算绩效管理制度和操作流程，作为预算绩效管理工作的制度依据。

（二）强化项目预算绩效编制

第一，行政事业单位要对项目预算与项目绩效实施一体化管理，以业务部门提供的信息数据做支撑，制定项目实施计划、绩效目标和绩效指标。制定项目实施计划时要考虑计划的全面性和细化程度，并将项目总体规划分解落实到各阶段的项目工作之中。绩效目标与单位的公共服务职能、发展规划息息相关的，也与预算安排密不可分，制定时要特别考虑绩效目标的可操作性和量化程度。根据绩效目标，在综合考虑产出、效益、可持续影响、服务对象满意度等方面的基础上，从预算项目库中选定一、二级绩效指标，设定符合本单位实际情况、与单位业务活动关联性较强、量化程度较高的三级绩效指标。

第二，制定绩效指标体系之后，根据项目预算绩效管理事前评估的要求，行政事业单位应对申请预算项目的必要性、可行性、经济性、绩效指标设置的科学性进行专业客观的事前绩效评估。对于社会各界重点关注或达到一定规模的项目可引入第三方中介机构进行评估。对评估结果进行严格的审核审批，通过后才可进入项目预算编制环节，纳入财政预算项目库申报。编制项目预算和绩效信息应站在单位整体的角度，由业务部门与财务部门等相关部门共同负责，在协作沟通的基础上汇总出完整、准确的项目数据，填报预算信息和绩效信息。

第三，行政事业单位应每年定期组织人员培训，丰富和更新工作人员关于预算政策、绩效管理理论和本单位的业务知识，完善工作人员的预算绩效管理知识体系，条件允许的单位可引进绩效管理方面的专业人才，以规范单位项目预算绩效的编制，提高绩效管理工作的质量。

（三）强化绩效管理对预算执行的监控

强化对预算项目的全过程、全覆盖监控是实现绩效目标管理的重要一环。行政事业单位按照“全面覆盖、突出重点，权责对等、约束有力，结果运用、及时纠偏”的原则，对预算项目的及时性、合规性和有效性进行监控。预算绩效监控通过对于预算执行情况的实时监控和分析，督促项目按照绩效目标与绩效指标的要求进行实施；监管预算资金按既定的时间和用途进行预算支出，增强资金使用的透明度。

对于在绩效监控中发现的问题，如项目实施偏离了绩效目标、预算资金异常支出等，分析问题的产生原因，及时采取改进措施，弥补管理漏洞，规避风险，确保预算绩效目标的实现。

（四）完善项目预算绩效评价及结果运用

1.客观公正的进行绩效评价

绩效评价机制是预算绩效闭环管理的一个步骤，也是实现项目绩效目标的关键环节。行政事业单位在年度终了或项目完成时，应本着科学公正、统筹兼顾、激励约束、公开透明的原则，及时根据项目的绩效目标和绩效指标等标准对项目的效益性、经济性、效率性进行客观的自我评价或引入第三方中介机构进行评价。

行政事业单位对项目开展情况进行的自我评价包括项目决策情况、预算资金的管理和使用情况、预算绩效制度健全性及执行情况、产出情况、效益情况等。在对绩效评价结果进行打分时，各单位应根据各绩效指标在绩效评价体系中的重要程度对该指标赋予相应权重：通常产出指标所占权重最大，效益指标次之，满意度指标所占权重较小。各绩效指标加权平均汇总后得出总分值，作为该项目的绩效自评得分。

2.加强对绩效评价结果的应用

第一，将绩效评价结果作为以后年度资源配置、项目决策的重要依据。例如，根据项目预算绩效评价的结果，比较不同项目效益的高低，从而确定下一年项目预算资金安排的先后顺序，提高预算资金配置的科学性。如果某一项目绩效评价分值很低，表明该项目低效甚至无效，应考虑在以后年度停止该项目的投入。根据绩效评价报告总结出的经验做法，提高单位使用预算资金的效率。

第二，将绩效评价结果形成绩效评价报告，作为调整改进项目实施活动或绩效管理工作的重要参考。在绩效评价中发现的项目实施结果与绩效目标的偏差、不同部门执行同类项目的偏差，分析产生差异的原因，查找项目实施的薄弱环节，有针对性的改进项目活动的开展。对于在绩效评价中发现的相关性不强的绩效指标，也应予以调整或剔除，从而不断修正完善绩效指标库，推动单位整体绩效水平的提高。

第三，将绩效评价的结果与行政事业单位的监督考核机制有效结合，充分发挥绩效管理的导向和激励作用，将评价结果作为干部选拔任用、评先评优、发放绩效工资的考核标准；在绩效评价中发现问题也应根据考核制度进行相应的责任追究。通过强化绩效评价结果的硬性约束，促进本单位对绩效主体责任的重视，规范单位项目活动的开展。

第四，完善绩效信息公开机制，加大绩效评价结果向社会公众的公开力度。主动公开预算项目的绩效评价结果，特别是主动公开社会关注度较高的重点项目的绩效情况，有助于社会公众对政府履行公共责任的有效监督，提高绩效管理的透明度。以绩效信息公开促进行政事业单位公共服务质量的提升，推动透明型、经济效率型政府的建设。

四、结束语

随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，全面实施项目预算绩效管理日益成为深化财税体制改革、推动国家经济高质量发展的重要举措。行政事业单位要普遍树立预算绩效管理理念，不断探索完善全方位、全过程、全覆盖的项目预算绩效管理体系，形成对预算项目的事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价和评价结果应用的预算绩效闭环管理，提高财政资金的使用效率和效益，提升公共服务质量，推进行政事业单位的长远发展。