吉林省农村环境治理现存问题及解决路径——基于吉林省299 份调查问卷的分析

王鑫

（吉林工程技术师范学院，吉林 长春 130000）

一、文献综述

农村环境治理问题不仅是党中央、国务院关注的焦点，也是国内学者争相讨论的热点问题之一。近几年学者们研究的侧重点主要集中在政策体系、治理主体、治理行为以及治理路径和策略等方面的探索。如杜焱强（2019）分析了新中国成立70 年来的农村环境治理各个阶段政策脉络，从理念、结构与技术三重视阈下探讨制度环境治理变迁的转换逻辑。张志胜（2019）梳理了十八大以来的7 个中央一号文件对于农村环境治理问题的详细举措，提出多元共治的农村环境治理新模式。戚晓明（2018）回顾了新中国成立近70年来的农村环境治理主体变迁轨迹，给予农村环境治理主体新的角色定位。张芷婧（2019）认为应该从自觉意识、法治建设、发展经济以及组织嵌入等4 个角度充分保障和发挥农民的主体作用，为农村环境治理提供长效不竭的动力源泉。张童朝等（2019）通过构建Probit 模型检验了农民的利他倾向和有限理性对农民自身采用绿色农业技术行为的影响。谢文宝（2018）运用了计量经济分析研究了农户的经营行为对耕地面源污染的严重影响。孙慧波等（2018）基于结构方程模型实证分析人居硬环境和软环境两个方面对满意度的影响，得出农村人居环境满意度较差的结论，需要在优化农村环境卫生和提高农村社会服务上下功夫。孙钰等（2019）通过构建农村环境治理投入-产出指标体系，基于DEA 计量模型实证研究方法，得出农村环境治理技术水平治理效率偏低，认为采用先进技术，加大投入开展跨区域治理合作是提升农村环境治理效率的主要策略。总体而言，已有文献忽略了农民作为参与者与使用者的双层角色对环境治理效果的切身体验,因此本文以农民满意度作为切入点探究农村环境治理效果，从政府、农户及农村经济组织分析农村环境治理问题表征，继而预判出农村环境治理问题的未来走向，以期能为吉林省乃至我国农村环境治理问题的解决以及实现乡村振兴战略提供参考。

二、数据来源

本文数据来源调查范围涉及吉林省5 个县（市）（公主岭、榆树、伊通、舒兰、辽源）10 个行政村，调查时间为2020年8 月～10 月。共发放调查问卷350 份，回收325 份,有效问卷299 份,有效问卷占回收问卷的92%。数据分析利用SPSS.23 进行数据统计分析。

有效调查问卷中，受访者个人基本特征从年龄分布上看30 岁及以下6 人，30～40 岁24 人，40～50 岁99 人，50～60 岁133 人，60 岁以上37 人。从性别上看男性155人，占51.8%，女性144 人，占48.2%。从家庭人口数分布上看，3 口人以下占14.38%，3 口人家庭占23.41%，4 口人家庭占37.46%，5 口人家庭占14.38%，6 口及以上的占10.37%。从学历分布上来看，小学及以下的受访者101 人，占总数的33.8%，初中学历的受访者162 人，占总数的54.2%，高中及中专学历35 人，占总数11.7%，大专及以上学历的受访者1 人，占总数的0.3%。在种植结构分布上，以玉米为主要种植作物的家庭占73.6%，水稻24.7%，其他（包括土地流转）占1.7%。

三、农村环境治理效果分析

2013-2019 年7 个中央一号文件对于农村环境治理问题从推进农村生态文明建设到农村人居环境整治，从美丽宜居乡村建设到补齐农村人居环境和公共服务短板，体现了国家对生态文明建设顶层政策设计的重视，为继续深化农村环境保护奠定深厚基础。2014 年和2018 年国务院出台的《关于改善农村人居环境的指导意见》《农村人居环境整治三年行动方案》，2013 年和2015 年原农业部出台的《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，2015 年住房和城乡建设部出台的《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，2016年国家发展和改革委《关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见》，体现了国家及政府各部门对农村生态环境治理思路从顶层设计到分项政策配套逐步系统化的过程，体现了生态文明建设已经深入到农村社会生活的方方面面。随着各项政策措施的实施，农村环境治理问题正在逐步得到解决，农村环境状况正在逐步得到改善。

1.农业生产环境持续恶化有所遏制

农业面源污染是农业生产环境遭到破坏最大的元凶之一。农业面源污染的根本原因是分散的养殖户畜禽粪便的随意排放和过量的农药及化肥使用经雨水冲刷氮磷流失进入水域。根据2015 年《中国环境公报》数据显示：“全国废水中化学需氧量排放量是2223.5 万吨，农业源化学需氧量排放量1068.6 万吨，占总数的48.1%,全国废水中氨氮排放量229.9 万吨，农业源氨氮排放量72.6 万吨，占总排放量的31.6%。”调查问卷结果统计，耕地土壤污染方面，67.9%的调查对象认为与过去3 年相比耕地板结情况没有恶化，21.7%的调查对象认为情况愈来愈严重，75.6%的调查对象粮食亩产填报的数据与当地农业部门给予的平均数值相比变化范围在5%以内。在农药和化肥等农资资料投入方面，75.9%的调查对象填报的化肥投入量数据是在当地平均投入量5%变化范围内，42.1%的调查对象填写的农药投入量数据是在当地平均投入量5%变化范围内，而36.5%的调查对象填写的农药投入量数据高于当地平均投入量。在畜禽养殖方面，64.2%的被访户没有进行畜禽养殖，超过一半的被访户认为畜禽气味、粪便对生活影响较之前有所缓解。从问卷整体反映的情况来看，农业生产环境持续恶化有所遏制，并且有初步好转之改观。

2.农村的人居环境改善初见端倪

通过调查问卷统计，67.2%的被访农户所在村80%以上道路属于水泥路，18.7%为砂石路，只有13.7%的被访农户所在村80%以上道路属于土路；73%的被访农户认为饮用水口感与过去5 年相比没有变化或者越来越好喝；92.3%调查对象所在村建立了集中垃圾收集场所，但是污水、厕所治理还没有采取更进一步的措施，70.2%调查对象所在村没有建立污水处理设施，74.6%的调查对象所在村没有政府修建的卫生厕所。对于农村的生活环境与过去5 年相比整体满意度，67.2%的被访农户认为生活环境越来越好，26.8%的被访农户认为没有变化，只有6%的农户选择越来越差。总体来看，农村生活环境改善状况成效明显，农户对农村整体生活环境满意度较高。

3.农村的自然环境改善还在原地踏步

根据调查问卷统计，农户认为所在村庄的自然环境与过去5 年相比没有变化的占到一半以上，21.7%的被访农户选择了越来越差。笔者还设计一道题目是“所在村屯的绿化覆盖率”，80%以上的被访农户选择了不清楚。

四、农村环境治理存在问题

1.现有涉农资源缺乏有效整合

以吉林省为例，美丽乡村、耕地质量保护、黑土地保护和畜禽标准化养殖等各种奖补项目资金主要承担实施部门是农业农村厅；秸秆综合利用奖补项目主要承担实施部门是发展和改革委员会；垃圾污水处理项目承担主体变成了住房和城乡建设厅。各个部门在项目实施过程中侧重于本部门职责区域和范围，各自为政分散治理的结果最终导致农村环境进入九龙治水，供需错配“内卷化”困境。

2.公共基础设施和服务投入不足

尽管农村环境工作受到高度重视，各种政策资金向农村环保项目倾斜，但是由于项目资金碎片化导致资源配置低下,垃圾、污水、卫生厕所等公共基础设施建设和公共服务投入不足导致农村环境治理形势依然严峻，治理道路依然任重道远。根据于法稳2016 年对全国的行政村数据调查显示：52.62 万个行政村有20%的比例能够对生活污水进行处理，65%的行政村对生活垃圾进行集中收集转运。

依据本次调查数据统计分析来看，受访农户所在行政村（镇）能够进行污水处理的村镇占总村镇比例29.8%；受访农户所在村有政府修建的卫生厕所占总村镇比例的32.8%；92.3%的受访农户所在村建立了集中垃圾收集场所。尽管大多数村都实现了垃圾集中堆放、集中收集、集中转运，但是后续的垃圾处理仅限于填埋为主，资源化利用效率极低，不仅给填埋场带来极大负担，而且在转运和填埋过程中容易造成二次污染。

3.村民参与农村环境治理意愿较低

各地实践证明，农民是农村环境治理问题解决的核心，农村环境污染治理工作的主体是生活在农村地区的居民，其环境治理离不开他们的支持。然而，事实上，在我国快速工业化和城镇化进程中，大部分农民思想意识还停留在小农经济形态里，环保自我治理需求比较低，更加关注政府环保政策的输出和治理安排，“等、靠、要”现象比较突出。本次调查数据关于农户的环保认知、参与和支付意愿情况如下表1：

表1 农户的环保认知、参与和支付意愿

五、农村环境治理问题解决路径

通过以上分析可以得出，近些年来，随着国家对农村环境治理问题的高度重视，各项政策和配套项目资金倾斜，农村环境状况有了很大改善。但是，其治理形势依旧严峻，存在问题依然突出，特别是现有涉农资源配置较低、公共基础设施建设投入不足，公共服务模式单一，村民、农业企业和农业经济组织环保自主参与意愿和行为较低等方面。因此，结合乡村振兴战略的重点任务，着力思考我国农村环境治理未来走向正是想国之所想，急国之所急。

1.理顺政府各部门职能，实现农村环境政策系统化供给

新中国成立后很长一段时期，受城乡二元结构、产业发展等因素影响，我国的农村环境保护一直让位于经济建设，处于空白和边缘位置。后期国家逐步加强对“三农”工作的重视，尤其是新农村建设和美丽乡村建设的目标提出后，农村环境治理问题也提上日程。近期，随着习近平总书记在各种会议场合对农村环保工作的科学论断，农村环保价值和重要性又得到重新认识，为农村环保工作的开展开辟了良好的政策基础。然而很久以来，我国各级政府部门不同程度存在职能重叠、分工不清、权责不一致、争功诿过、政出多门等等之乱象，仅农村环境治理这一问题就涉及农业、发改、住建及环保等等多个部门，多头分散治理大大降低农村环境治理效率。因此，历次的机构改革，理顺职能关系也变成了政府改革的第一要务，2018 年机构改革继续推行“大部制”，体现了政府政策思路系统化过程。未来农村环境治理政策思路顶层设计应更加关注系统化和综合性，从各部门单要素专项治理转向多部门联合整治，打破空间地域限制，实现农村环境连片治理。

2.创新农村环境治理模式，实现农村环境服务多样化供给

长期以来，我国农村环境治理一直是以行政化手段为基础，以罚款和资金奖补为主要惩罚和奖励措施来纠正环境外部影响，强调政府权威性管制一种模式。然而随着社会经济的不断发展，环境治理问题层出不穷，原有治理模式不再适合复杂环境现象，探索农村环境治理模式，实现农村环境服务多样化供给正是未来农村环境发展应有之义。农村环境服务多样化供给模式包括：农村环境服务第三方治理模式、PPP 模式以及村民自我服务模式等等。以吉林省公主岭市为例，2017 年开始，公主岭市政府与北京环卫集团签订服务合同，采取政府购买、服务外包模式，将公主岭市24 个乡镇，404 个行政村生活垃圾清运交给北京环卫集团，很好地解决了公主岭农村垃圾随意堆放、环境脏乱差问题。

3.广泛动员农村环境治理参与主体，推动农村环境治理多元合作

实践证明，随着经济社会的转型升级，农村环境治理问题由多重复杂因素交互在一起，任何单一主体政府、企业、社会治理模式都会造成部分“失灵”是不可取的。近年来，相关政策强调农村环境治理主体的多元化。政府作为公共产品主要供给者，承担着农村环境治理终极责任；农民和农村社区作为农村环境使用者和治理的参与者有着得天独厚的优势和必要性；农村企业和农业经营组织应该转变观念，承担环保的社会责任；非政府组织通过自身的社会影响力，弥补政府失灵和市场失灵环境治理空白。因此在农村环境治理过程中，由传统政府行政管控转向多元主体合作共治模式已经成为必然趋势。

4.强化绿色生产方式认知，促进现代农业可持续发展

不置可否，农村环境问题大规模爆发，与村民、农业企业、经济组织的环保意识淡薄，缺乏绿色生产方式认知有很大关系。因此当务之急就是增强村民、农业企业和经济组织负责人的环保意识，提高环保素养，明晰环保社会责任，使他们清楚认识到自身的环保主体地位，认识到生态环境与自身生活质量息息相关。

其次要强化村民、农业企业和经济组织负责人绿色生产方式认知，引导他们在农业生产过程中自觉践行环保理念，真正将环境发展融入到农业绿色发展中，促进现代农业的可持续发展。