事业单位预算绩效评价存在的问题与对策研究

杨 奇

近两年来，新冠肺炎疫情全球蔓延，全球发展受到重创，我国的经济增长也持续进入走低状态，事业单位的公共服务职能需要政府高绩效运行以更好履行职责，我国的财政支出规模逐年增加，要求政府信息公开力度意愿加强，这迫切需要评价财政资金的支出效益，评价纳税人的钱用到何处，效率如何，打通为人民服务型政府的最后一公里，绩效评价在事业单位的全面预算管理过程中发挥着举足轻重的作用,它是管理者进行决策的重要依据,是事业单位判断项目资金效率评价的重要内容,对健全事业单位治理体系，建设服务型高效运作政府具有不容忽视的重要作用。

一、绩效评价的相关概念

（一）绩效评价的内涵

财政部颁布的《绩效评价管理暂行办法》指出预算绩效评价是事业单位依据国家的有关规定,并结合自身特点,设定一系列评价的指标、标准、方法对预算完成的经济性、效率性和效果性进行公允、公正的评判。其中指标主要有经济指标、投入指标、产出指标、公众满意度指标、战略相关指标等。标准通常包括计划标准、行业标准、历史标准等。方法主要有成本效益法、标杆管理法、最低成本法等。

（二）绩效评价的分类及原则

依据内容来分主要有部门预算、决算、项目预算绩效评价。按照评价主体区分为单位自评和外部评价。广义的绩效评价指的是绩效评价管理，按照时间节点划分为事前评价绩效目标、事中绩效追踪评价、事后绩效评价和评价结果的运用四个阶段，狭义的绩效评价主要是事后绩效评价。

绩效评价应运用科学合理的指标体系，评价标准和方法，对使用资金进行客观评价，一般应遵循如下原则：

1.科学规范可行。绩效评价要采用科学可行的方法，严格按照规范的程序，客观公正地反映绩效评价内容。

2.经济效益导向。绩效评价要求秉承价值原则，真实反映出评价对象的经济、社会、生态等价值。

3.分级分类实施。依据评价对象的特点分级别、类型组织实施。

4.绩效相关原则。评价结果应反映支出和产出的绩效关系。

（三）我国在推进绩效评价改革的制度实践

随着我国行政事业单位的体制改革,财政资金的使用效益情况急需一种机制进行评价和度量,国家陆续颁布一系列的政策法律法规来推进绩效评价的全面应用实施，财税体制改革以及新预算法等系列法律法规对财政支出绩效评价提出了更高要求,国家从制度规范层面大大地保障预算管理项目资金支出绩效评价能够得到高质量执行,推动阳光财政的建设,保障财政资金的效益。

表1我国推进绩效评价的制度文件

二、事业单位预算绩效评价存在的问题

在我国事业单位推进绩效评价,不仅可以科学评价公共财政投入和产出效益情况,而且对降低事业单位经营成本,激励其节约资金,强化其绩效管理责任。但是我国目前的绩效评价工作起步较晚，具有很大空间的开拓性和创新性，尤其是评价过程体系的制定和灵活性比较难以恰到好处地把握，在实施绩效评价时,存在着重视程度不够、缺乏灵活性、指标体系不合理等一系列的问题，鉴于存在下述问题,需要予以引起重视。

（一）绩效评价管理理念欠缺

预算绩效评价在我国起步时间较晚，实施时间不长，实施范围较小，在事业单位中开展绩效评价的理念尚不够深入人心，导致存在不重视的现象十分普遍。虽然财政部鼓励推行绩效评价,但是仅限于在财政部门积极推进,并没有法律制度方面的保障,长期以来在行政事业单位预算的编制和资金分配是重点,对资金支出的效果如何关注较少,大部分单位存在着这样的观念,只要资金使用合法合规,就没有多大责任和问题,不重视甚至漠视绩效评价,有些单位项目绩效评价即使实施,也是对项目完成后的总结工作,不重内容,偏于形式,存在较多的问题。事业单位缺少专业的绩效评价人员，缺少绩效评价方面的专业知识培训和提升，单位重视程度不够，开展绩效评价的员工积极性不高，没有深入地理解到绩效评价的深层次驱动因素，绩效评价的目标初始设置时没有很好地匹配预算的完成情况，评价目标与部门目标相关度不高，绩效评价的执行效果大打折扣。

（二）预算编制依据缺乏灵活性

事业单位在编制预算时，一般会参考上一年度资金支出情况,并会量入为出，参考当年的收入情况，然而历史成本往往并不等同于现实成本,在进行当年预算的编制时,严格来说应该按照现实成本,而现实成本取决于当年的商品和劳务支出情况,但是无法对当年的商品和劳务支出情况作出准确地预计,尤其是如果当年出现新的突发情况需要资金支出的,预算就会缺乏灵活性。以过去的结果测算当前的预算支出，会造成资源分配不均，各部门因资金的多寡引起矛盾，造成资源利用效率低下。预算编制后的管理长期以来处于粗放的管理状态，预算编制设定的目标与绩效评价的目标匹配度差,有时无法对应。另外我国的政府会计制度体系改革与发展滞后于与国际会计准则趋同的企业会计,政府会计在成本会计核算方面缺失,而全面预算管理进行绩效评价需要高质量的政府成本会计制度作为支撑,否则,绩和效无法得到体现。

（三）现行评价指标体系不合理

目前指标评价体系分为指标、权重与评分标准。其中指标分为共性和个性。共性指标具有普遍的评价对象适用性,贯穿于项目立项情况,项目实施情况和绩效目标实现情况等;个性指标是事业单位结合自己的实际情况制定的,适用于具体实际项目的指标体系。虽然财政部发布了指标框架参考模式,但是这两类指标在制定评价体系时,定性定量指标分配不合理,定性指标设置过多,描述性指标打分客观性较差,有些标准的制定含糊不清楚，目标值设定偏低，踮踮脚尖就能够得到，定量需要测算获取的数据指标较少,投入考核指标和产出考核指标分配不合理，有些指标设计比较笼统,导致事业单位在预算绩效评价时,个人主观因素占比较大,打分随意。在指标权重方面,各个事业单位不同经费指标体系设置的权重不同,评价结果之间存在较大的差异,不同项目以及不同经费之间绩效评价结果可比性较弱。而且评分标准没有能细化在什么情况下应采用什么标准,导致绩效评价可比性弱化,因不同行业领域、不同项目等存在差异,导致评价指标构成存在差异,这就需要在构建评价指标时兼顾统一性与差异性、原则性与灵活性,但实践中很难达到要求。因此,构建科学、合理的绩效评价指标体系任重而道远。

（四）绩效评价机制不健全

我国的预算重申报轻管理现象比较严重,预算编制与预算申报是为了最大限度的争取到财政资金,很多项目的预算绩效评价成为事后的总结或汇报,缺少事前、事中的考评、监督和跟踪机制,导致项目的完成和验收以财政资金是否花完为标准,而不是本着资金得到合理有效利用;另外财政资金到位后,在后续的执行过中,部分单位并没有严格执行财务预算,存在项目资金被挪作他用以及被其他项目挤占的现象。在项目结束之后,对预算的绩效评价往往是流于形式,绩效评价的成果在实践中应用很少,并没有真正发挥绩效评价对资金的使用情况的完全事前、事中和事后的监督作用,花钱必问政,花钱必问责的效果。

三、事业单位加强预算绩效评价的策略

（一）强化绩效管理的理念

各单位的领导应带头倡导绩效管理的理念,在各单位利用新闻媒体、业务培训会和政策解读会等多种场合宣传绩效评价,让绩效评价的管理理念深入人心,让全体员工从内心深处重视起来绩效评价，在单位内部形成上下一心的绩效评价氛围。

1.建立预算绩效评价的制度体系和规范。事业单位的顶层设计有责任建立保障绩效评价的内部控制和监督约束机制，建立绩效管理工作的常态化、制度化和规范化。在单位内部制度规范的约束下，推行绩效评价有据可依，有文件和规范得以执行，让单位成员能够意识到绩效评价的重要性。

2.把预算管理和绩效评价的目标同步。在单位内部强调花钱必问效,问效必问责的重要性,把资金的效益和使用效果贯穿到整个预算管理的整个过程当中,改变传统的预算是预算，绩效是绩效，预算编制与预算执行相脱离。单位在编制预算时，应建立全面预算概念，综合使用零基预算、弹性预算及绩效预算等多种方法，灵活运用，具体问题具体分析结合实际情况使用。

3.组织绩效评价的队伍。在事业单位内部财务人员中选出一些熟悉绩效管理和绩效评价的员工组建一支专业化的队伍，有针对性地对这些员工开展专门的绩效评价培训，定期组织人员外出学习培训和交流、线上学习、模拟实践、案例学习应用、小组讨论等多种方式参与研究和学习绩效方面的最新知识,探讨绩效评价的运用等,做到常学常新,学有所获，学以致用，把理论学习与具体的实际绩效评价操作相结合，在实践中遇到困难迎刃而上,注重学习结果的思考、总结和反馈，不断锤炼业务技能和绩效评价专业素养，提高绩效评价管理的水平。

（二）加快建立事业单位成本会计核算改革

事业单位传统上是收付实现制核算,2019年1月1日政府会计制度改革,在事业单位核算中引入权责发生制,双分录双体系核算,为建立成本核算建立良好的基础,事业单位的财政拨款资金取之于民,用之于民,更应该采用成本核算,评价资金的使用效益。在事业单位中引入成本会计核算，更能真实地反映单位的实际开支情况，给事业单位改革注入创新和活力，预算编制建立在全面成本会计核算的基础之上，增强项目支出的合理性，避免项目支出的随意性。将预算绩效管理的目标与成本核算想挂钩,按照项目绩效导向的思路,任务与资金结合,建立有效的绩效评价体系,科学核算成本支出,评价预算项目的经济和社会效益。传统的事业单位核算以收付实现制为基础，对于应计入成本的项目由于资金尚没有支出，也不能计入到成本核算当中，无疑会造成成本计量的不准确，权责发生制引入到事业单位财会核算当中，能够合理科学地计量当年实际成本的情况，还能便于事业单位进行中长期的预算编制和资金支出计划，而成本的计量更能够科学地考察政府项目资金的实际费用开销支出情况，绩效评价和绩效考核需要真实、准确的成本费用和收入的核算资料，成本核算的科学合理完善也会客观上促进绩效管理和绩效评价的有序开展，而且能够使得绩效评价采用更加客观的定量评价，具体的数据、数据之间的比例和勾稽关系等财务评价指标更具有参考价值，也更加符合项目成本费用的实际耗用情况。权责发生制逐步应用于事业单位，这是我国建立高效透明政府的需要，也是新时代我国建立现代治理体系的要求，体现了社会治理能力的进步。目前随着我国入世和世界一体化进程加快，我国逐步与国际企业会计制度接轨，在国内不断地进行规范和改革各项会计制度，在事业单位推进成本会计核算具有重要的意义。

（三）动态优化绩效评价指标

世异则事异，事异则备变也，随着情况的发展变化，事业单位的指标体系也需要根据在不同时期评价对象的不同，建立动态的指标体系，使其不断地更新完善和优化。事业单位的预算绩效评价按照业务和财务两个模块设立指标体系,制定指标时要注意以下几点:

首先,考核评价指标必须具有可操作性。综合分析评价事业单位的项目的基本情况,找出项目的重要环节中的关键影响因素,设置出可操作性具有实践意义的绩效评价指标,在指标体系建立过程中,要综合统筹考虑内外部专家的意见,结合需要评价对象的实际情况，分析评价指标的界定及关联性，提高评价指标体系的实际可操作性，具有较强的应用性。

其次,所有的绩效考核指标都必须是可计量的。事业单位预算管理的每一项绩效考评指标都能够被准确计量或估计,在给予一定在自由裁量权的基础上,最好大部分可以直接定量进行表示,在这样的情况下,绩效考核的科学性与客观性也能够得到最大程度的保障。

最后,绩效评价的指标体系应具有综合性和和合理性,能够揭示出绩效评价的实质,抓住关键环节的关键要素,综合评价出项目的绩效如何。事业单位绩效评价指标体系的建设应及时更新并完善，梳理以前年度的指标体系,并将符合当前时期的情况和项目建设特点的指标收编入库,丰富和完善指标数据库,在应用指标体系的过程中,要注意指标体系和实际的资金支出之间的关联匹配如何,关注合规性指标和描述结果性指标合理设置，科学规范。

（四）加强绩效评价的全过程管理

预算绩效评价并非只有相关部门参与,动员全体员工参与,这是一项整体性和协作性的事情,在事业单位中建立预算管理的制度以及对预算管理工作本身进行监督管理工作的制度,建立绩效评价的全过程管理,激励与监督结合，建立有效的绩效评价、奖励和惩罚机制，切实调动全员参与绩效管理过程的积极性和主动性，把预算绩效评价落实到实际行动当中。事业单位要健全预算编制方法,为开展绩效评价实施一些基础性的工作。例如可以从细化预算编制工作着手,以绩效为导向,细化项目预算,细化预算绩效指标。开展建立预算执行过程中的全过程管理,从项目实施、项目执行和项目验收等全面关注预算资金的使用情况,以及偏离预算的程度给予重视及评价关注。要科学规范的实施预算绩效规定的内容,建立绩效评价的跟踪监督机制,加强资金的事前控制、事中控制和事后控制。强化责任和激励机制，把预算和绩效激励挂钩。加强外部监督审查,在全社会形成预算问责、审计整改、社会监督的全方位机制,营造奖优罚劣,应用绩效评价结果的良好氛围。

结语

综上所述,事业单位绩效评价虽然存在一定的问题,但是若采取行之有效的对策,在一定程度上可以规避相应的风险和问题。事业单位全面实施预算绩效评价,促使预算单位切实能够提高资金支出过程中自身的责任意识,本着节约原则,有序合理使用资金,节约项目支出成本,提升预算管理能力,以评促改,以评促进，全面推进我国财政治理体系和治理能力的现代化。