广州地方行政机构和城市管理部门演变史研究*

庞晓媚，陈 璐，周剑云，黄暄雯 ，温墨缘

前言

广州作为中国近代第一个建制城市，其城市建设管理不仅渗透着西方技术、理念制度的影响；同时也是2000 余年城市行政发展历史的脉络相承。广州城市管理机构的演变，对于认识城市治理、研究我国规划建设管理有极其重要的意义。

但从学术界对广州城市发展历史的研究来看，对于明清之前的城市管理的研究内容非常少，部分学者注重广州城市物质空间，探讨空间发展演化的规律特征，忽略其内在的制度层面[1-4]；部分学者研究广州明清时期的基层管理制度，但多局限在县以下的乡村区域[5-6]，缺失相应的城市管理部分；部分学者关注晚清或民国某个特定历史时期的城市管理或市政制度[7-9]，忽略了广州市古代的制度渊源，也难以体现各个因素在长历史阶段的演变及其相互作用。可见，广州城市管理的历史演变研究缺乏从古代到近代的转型研究。广州古代缺乏相应的城市治理机构，城市管理的职能附属于地方行政机构，1857～1861年期间，英法联军占领广州，胁迫广东地方官员共同管制广州近四年时间，是促使广州城市管理发生根本性变革的开端，其根本性差异在于城市管理机构的角色和职能转变。

因此，本文通过研究相关历史文献、古籍，梳理广州古代至民国初期城市管理相关的官制、职能范围以及行政机构的演变，通过研究城市发展以及城市职能转变的关系，清晰的呈现城市管理职能与原有地方行政机构的演化关系，揭示近代广州公共管制形成及公共服务职能产生的西方社会因素，并且对比广州与西方市政厅职能、角色上的差异性，从管制与服务的角度进一步探讨城市规划建设管理机构对城市发展的影响，有助于理解我国规划建设管理的制度延续性，完善广州城市历史研究体系。

1 地方行政机构与城市管理机构概念辨析

机构是职能的载体，行政机构是行政管理活动的重要主体，地方行政机构是相对于中央行政机构而言，作为地方行政权力和政府职能的物质载体。而独立的城市管理机构是城市发展目标和治理职能的具体承担者，是城市发展到一定阶段的产物。

对于广州而言，从古代城市转变为现代城市的核心特征在于城市形态背后的组织载体，也即面向城市管理的这类机构的角色与职能的转变，最根本的变化是由管制型转向服务型过度。值得注意的是，我国古代的“城市”与西方社会的“城市”存在内涵差异。在西方语境中城市（city，town）既是实体的（urban area），也是制度的（municipality）[10]。而在中国古代语境中，“城市”是由城墙为边界的“城”和交易的场所“市”两种具有特定性质的区域组成。20 世纪前后，受到西方思想与制度的影响，中国的城市发生了根本性的转变，现代意义的城市实质是一个特定的实体性治理单元，包含功能、权力、边界三个核心要素[11]。治理功能、权力的不同是城市区别于乡村的核心。1921 年以孙科为代表在广州推行的市政改革，建立广州“市制”，包含了组织、政治、法律等方面的所谓城市“制度”的含义。而市政厅的重要组成部分——工务局的成立标志着广州开始拥有对城市规划管理的独立机构，使得规划管理机构从城市管理职能中独立出来，很大程度上加快了广州城市化和现代化的进程。

2 古代广州城的发展与行政体系的演变

2.1 城市作为“城堡”阶段——以占领和统治为主的城市职能

中国古代城市大多是在官署治所的基础上演化而来，以广州表现的最为典型。“城”或“堡”是占领区域的标志，也是统治区域的工具。其占有范围不仅限于城墙的范围，还包括广大的乡村地区。为实现占领的目标，“城”的基本功能包括君主及其保卫和服务人员的居住、屯兵兵营、仓储、监狱等，后来演化为服务区域市场交易，以及教化民众的宗教、文化、教育场所。广州“城”的发展也是在秦代的南海尉衙基础上不断扩建。秦三十三年（前214 年），秦始皇平定了岭南，南海郡尉任嚣在番禺选址，修筑番禺城（史称任嚣城）[12]。秦末大乱时，赵佗割据岭南，汉高祖三年（前204）建立南越国，定都番禺，并在番禺城基础上扩建，人称赵佗城[13]（图1）。秦代的广州城是中央政府的地方占领机构，汉的南越国时期为区域统治机构，广州城仅仅是占领的标志以及统治的中心。

图1 秦任嚣城、赵佗城位置示意图

据清代各版本《广州府志》中的职官表记载，秦代建城以来，广州为南海郡治，是政治中心，官府所在，由行政长官直接掌管一郡的军、民行政；晋代专门设立了“门下贼曹”掌盗贼警卫事，对治安进行管理；至隋代，郡守之下的官制已经进行了管理职能的细化，设置主簿、功曹、西曹及金户兵法士多类曹员，以及专门掌管市场的“市令”（图2），管理职能的多元化反应了城市功能的多元化。

图2 隋代行政机构组织简图

从官职体系的变化可以看出，秦代广州城已经逐步从最初的军事占领，逐步向城市治安、社会经济管理等职能拓展。

2.2 唐宋坊市的发展——区域中心的转变

唐宋时期随着海上贸易、商业及手工业的发展，城市规模逐渐扩大（图3、4）。城市职能在加强统治的基础上向区域中心扩展。公元917 年，刘岩建立南汉国后，仿照唐朝都城长安建制营建兴王府[14]，包括宫城、皇城和郭城。皇城之南为郭城，布列中轴大街左右的坊市，称“左街”和“右街”，是人口稠密的居住区，并且设立左右街使进行居民区管理[1]。唐代还划设“市区1）”供外国商人聚居。宋代出于加强军事防御目的，对广州城进行扩建加固，包括城、濠、门、桥、渠、及学校、贡院在内的建设等都是由负责地方军事的经略安抚司管理，历经数任经略使2），最终形成“宋三城”（东城、西城和子城）[15]。其中，修建的西城的目的便是为了保护商业区，由此城内形成官衙区、商业区与居民区[16]。

图3 南汉兴王府城址示意图

图4 宋代广州城示意图

唐宋期间广州城市管理最大的变化则是对坊市的管理及干预由高度的强制、直接管理到逐渐宽松化、间接管理。唐中期以前，坊市实行严格的分离制度，并设有“坊正3）”进行管理，实行严格的宵禁制度，建立社会秩序以维护封建统治的稳定。至宋代，在坊之上设厢，形成厢坊两级管理制。另外，从相关官职及管理机构的演变看，隋唐以来，广州都设有“市令”，对市场的设置、交易的时间、方式以及交易秩序等进行直接管理和控制，在市场中起着重要作用（图5）（图中黄色部分可视为城市管理机构，其余为地方管理机构）。宋代以后，朝廷逐渐下放对具体交易场所的管理权，将管理市场的具体事务交予牙人、小吏。朝廷转而侧重于加强税收机构的完善并建构了一套严密的税务征收系统，从征收商税的角度来实现对市场的管理[17]。在明成化《广州志》中对宋代的官职记载中已经没有“市令”这一官职，而在本州中设有监都场税务文武二员，县级如南海县则是设有4 名监管场税的官员（图6）。

图5 唐代行政机构组织简图

图6 宋代行政机构组织简图

由此可见，唐宋时期商品经济的迅猛发展促进了城市管理制度的变化，并伴随着新的机构的设立。管制严格的坊市制度逐渐废弛，商业管理权力的下放，使得市场经济的发展呈现出强大的生命力。同时，贸易、教育（府学、县学）、宗教、文化等职能的兴起，使得广州区域中心职能得到强化。

2.3 元代“录事司”的设立——城乡分治的开始

元代广州城市管理上出现的重大变革在于设立了“录事司”这一独立的行政机构。司徒尚纪认为，元代以前，广州建城不建制[18]。建制城市的标志是城市拥有明确的行政界线、专门的行政管理机构[19]。录事司的成立，让广州城市性质、结构和功能等都发生很大改变，意义重大。

录事司是金元时期非常普遍的管理城市民政的机构。至元三十年（1293 年）全国共置有录事司103 个，分属于100 个城市[20]。其中广州录事司，“至元十六年立，以州之东城西城子城并番禺南海二县在城民户隶之”。录事司实则把城内人口、区域单独划分出来，形成一个与县级平行的行政机构进行城市管理，但官职组成仍与县衙非常相似4）（表1）。

表1 元代广州录事司与南海县官职构成对比

录事司的建立开启了城市独立管理的制度变革。元大德《南海志》5）记载了元大德八年录事司与其他七县在人口、产业结构上的差异（图7），并且详细记载了税粮、盐课、商税、酒课的情况，其中录事司对商税6）、酒课的贡献很大，分别占总比重的90%、60%。可知广州城内商业活动非常活跃，农业人口极少。但是除南海番禺之外的五县农业生产仍然占据主导。广州作为地区经济中心的城市职能得到凸显。

图7 元大德八年广州路一司七县人口产业比例分布

事实上，录事司并非完全新生事物，各地的录事司大多是废宋代的厢、都监司或元初的兵马司而来7）。《元史》中虽未明确记载广州录事司的废立渊源，但《南海志》对旧志中“厢”多次提及8），并记录了元代的录事司分为四隅，其中东南隅、西南隅各含四坊，东北隅一坊，西北隅含三坊；南海县坊里的“城西厢”含九坊、“城北厢”含三坊；番禺县坊里中的“子城厢”含一坊、“城南厢”含六坊、“城东厢”含七坊。这些详尽描述，足以证明广州厢坊制度的延续性（图8）。

图8 元代行政机构组织简图

从管理内容上看，录事司—隅/厢—坊的三层管理形式与县—厢—坊并无本质差别，并没有催生出更加多元化的现代城市管理职能，仍主要局限于户口、治安及判案等民政行为。但是将城市区域单独划分，使得城市具备自身的行政区域与相应的行政权力机构，对城市发展与管理而言无疑是一个重大的变革。

2.4 明清南海番禺分治广州——城市管理与行政界线的分离

明洪武三年（1370）在永嘉侯朱亮祖的主导下，广州原有三城合并，明嘉靖四十三年（1564）又加筑外城，形成旧城中心区的轮廓[1]。清代广州城基本延续了明代的总体格局。由于珠江沿岸新积滩地的不断扩大，商业在城外江边继续聚集。于清顺治四年(1647 年)筑“东、西二翼城”，直至珠江边9）。这是广州城建史上最后一次的城池建设，至此，广州的城垣格局已趋固定[2]。清代随着海禁解除，移民、商业、资本的集中使得靠近十三行的西关等区域发展迅速，城市空间发展突破城墙，不断向西、南、东三面拓展。

对于城市管理而言，原独立管理城厢民政事务的录事司被取消，明之后广州由南海番禺两县分治东西（图9），但厢坊管理体系得到了一定延续10）。两县中的坊、市有的在城内，有的在城外11）。并且，厢坊后已逐步演变为街，如道光《南海县志》记载，南海城内街有四十七、新城内街三十一、太平门外街一百三十四、西门外街三十六、大北门外街十三，分区内有“街”、“约”、“铺”、“里”、“巷”等街坊单位。

图9 道光《南海县志》县治分界图

从行政官职构成上看，元代县衙的丞、主簿、典吏、巡检12）等核心官职在明清之后都得以延续（图10、11），但相应的行政管辖与权力范围得到进一步完善。清末，南海番禺都确立了相应的“捕属13）”范围，包含城内及邻近城的城外区域，与捕属区相对应的城外各乡村地区则是延续宋元以来的巡检制度，由巡检司统辖，水上居民归河泊所管辖14）。从晚清各代的南海、番禺县志也都收录了捕属图（图12、13）与各司图，以地图与文字的形式记录了不同权力运作、管辖的具体范围，虽形成于两县分治之下，捕属实则是社会经济意义上的城市区域。

图10 明代行政机构组织简图

图11 清代行政机构组织简图

图12 同治《南海县志》捕属图（27-28 两页拼合）

图13 同治《番禺县志》捕属图（13-14 两页拼合）

因此，明清阶段城市空间发展突破城垣，城墙不是区分城、乡形态的分界，而基层行政的调整以捕属分区为标志，实则界定了现代意义的城市的范围，即南海捕属与番禺捕属的范围，捕属区之外，是各巡检司管理的乡堡范围。城乡的范围在空间上有了区分，空间形态上已有城市雏形，但仍没有与行政管理范围相适应的正式权力机构。

3 近现代广州市政管理的发展

3.1 1857～1861 英法联军占领广州的城市管理——公共管制的形成

1857 年12 月，英法联军攻占广州，为了维持广州的正常运转，联军于1958 年初成立占领委员会来监督扶持的广州政府的工作，并成立了警察部队，组成的警察队伍分布在6 个区域，维持治安。占领初期，广州城外团练经常袭击。但在联军占领一年半后，随着社会秩序逐渐稳定、商业缓慢复苏，广州几乎已经看不到对外国人的敌意了[21]。

英法联军通过建立警察部队进行公共管制，以此维护社会秩序的方式也影响到了清末的保甲总局与之后的巡警总局。光绪元年（1875），广东保甲总局设立，在老城、新城、东南关、西关、河南15）设立了保甲分局，延续了英法联军占领时期对社会秩序的管理方式，即分段巡查街道，维持社会治安，在管理区域上，明显具有“城市性”。1903 年，保甲总局被改组为广东巡警总局16），其总办官职是在番禺南海两县县官之上，监管城区警务，兼负户籍、卫生、消防等一切市政管理。宣统三年（1911）南海捕属下设六个警察分区17）。可见清末时期，警政从地方行政机构中独立出来，并与县政并立。伴随着南海、番禺治权的萎缩，独立的城市管理机构正逐渐成型，警政管辖的正是南海番禺捕属区，也即制度上的城厢范围。

可见，在英法联军的影响下，广州城市管理的目标和内容发生转变，原有的城市保甲制度是一种自下而上的、被动型的、维护个人或小团体的保卫制度，而英法联军占领广州之后是主动建立规则，通过警察机构维持市场秩序，保障整体利益，是城市公共管制的开端。

3.2 沙面广州租界的建设管理——公共服务职能的产生

1861 年中英、中法分别签订了《交换沙面英租界协定》和《交换沙面法租界协定》，英国人立即开始了对土地的开发与规划，保留了部分土地用以修建领事馆和教堂，其余地块都以拍卖的形式出租给其他在广州的外国人，并以英女王的名义发与契证，吸引私人投资从而分摊建设成本，而法国人到1889 年期间一直保留着他们的土地。

英国人吸取了原十三行商会区狭窄拥挤容易产生火灾卫生问题的经验，并结合西方的规划理念，沙面形成了主次分明的道路系统，完整的绿化带，逐渐成为外国商行、银行、领事馆、教堂的聚集区。事实上，到1865 年，沙面的大多数土地一直没有开发，直到在英国领事的监督下建立了一个权威的委员会来为集体利益工作，这个委员会被称为“土地承租人委员会”（Committee of the renters of Land），1871 年被沙面“市政委员会（常被称‘工部局’）18）”（Shameen Municipal Council）取代。市政委员会下设一个巡捕房，负责租界内日常保卫和签发租界出入证。根据《王室契约》与《英国租界土地章程》，市政委员会不仅负责片区内的税收，还负责管理街道、桥梁、公共建筑、下水道等的铺设与修理[22]。市政委员会将租地人缴纳的税金充作经费，牵头兴建沙面大型公共设施。如1910 年兴建沙面水厂、水塔，供沙面租界自用，正是由市政委员会向沙面各住户集资，并负责筹建、维修与管理[23]。

可见，沙面的建设为广州近代化的城市建设与管理树立了一个示范，推动了广州由古代城市转向近代城市，为保护公共利益而进行系统管理的公共机构——市政委员会的出现使得城市公共服务能力提升，城市不再是一个简单的建筑聚合体，而是一个具有完整组织形态的有机整体。

3.3 广州市政管理机构的出现

英法联军建立的公共管制是以一个独立的警察机构对整个城区进行治安维护，沙面的建设是构建市政委员会提升城市公共服务能力，治安管制与市政服务的结合形成了晚清的巡警总局。巡警总局逐渐取代了原有的自下而上的街坊组织，并承担统一的市政管理。根据1907 年《广东巡警总局章程》，广东参照日本东京警视厅并结合省内情形，将巡警总局分为总务科、警政科、警法科、卫生科（图14），并对警察职能具体进行了规范和明确，使得警察制度本身具有行政属性，兼顾与公共治安、公共卫生等一系列与公共利益相关联的城市职能[24]。

图14 清末广东巡警总局官制

辛亥革命之后广东军政府设立的工务司和1918 年的市政公所，拥有一些城市建设和管理的权力，但是它们本质上只不过是附属省级机构下主导拆除城墙，拓宽街道的行政单位，警察机构才是当时负责城市管理的主体机构。如民国时期广州的住宅报建制度（行政许可制度）是从1914 年警察厅主管城市事务时期开始的。各类建设的报建需通过警署、警察厅审批，违章建设也由警察署查处，可见，警察厅、署成为近代城市管理与建设的主要执行主体部门。警察制度的公共性，推动了城市管理机构公共管理技能的进步。

民国初期，在不断高涨的“民主”、“地方自治”等呼声中，广东省进行了市政改革。当时，作为市政改组法制编纂委员会之一的孙科，凭借其在美留学多年，专门研究过多国市政，因此以他主稿起草的《广州市暂行条例》（以下简称《暂行条例》）为根据，成立了广州市政厅。市政厅下设财政、工务、公安、卫生、公用、教育六局（图15）。市长和六局局长组成兼具决议权与行政权的市行政政委员会，另设参事会与审计处作为市民代议与财政监察机关。1921 年，根据《暂行条例》，“广州市为地方行政区域，直接隶属省政府，不入县行政范围”。市政厅的建立，使得广州成为了独立的行政机构，兼具建设和服务的职能，统一了实际上被省级各机构分割的管理权限。

图15 广州市政厅组成

市政厅下设工务局，工务局的诞生标志着广州开始拥有对城市规划管理的独立机构，使得规划管理机构从城市管理职能中独立出来。根据《暂行条例》，工务局负责规划新市街、建设及修理道路桥梁濠沟水道、取缔各种楼房建筑、测量全市公有及私有土地、经理公园并各种公共建筑以及其他关于土木工程事项。并先后颁布了《广州市建筑法规》、《广州市修正取缔建筑章程》，无论是对公共卫生、公共街道、渠道的管理，还是对建筑的管理规定如建筑防火规定，其目的均在维护公共秩序、公共健康及公共安宁。

值得注意的是，市政厅成立之初市区未定，仅将清末捕属区的基础上演化而来的警察分区作为为权宜边界，后在工务局的推动下，拟定广州市区的边界，才使得广州成为具有完整功能、权力、边界的治理单元。在工务局的推动下，广州改变了原有自然发展的状态，更多的建立在规划的指导下，有目标有计划的向外不断拓展。1930 年工务局制定的《广州工务之实施计划》和1932 年广州市政府制定《广州市城市设计概要草案》是近代广州城市发展极为重要的两个规划文件，明确了广州城市功能分区及发展的方向。建国后的广州发展，仍然主要建立在总体规划的控制下，不断拓展市域空间。可见，广州城市的边界已经不再是由空间形态来决定，而是依据治理机构的服务范围。近现代的广州城市发展很大程度上得益于相应的市政机构、规划管理机构的发展，使得广州建设和服务城市的职能得到不断的发展和强化。

4 广州地方机构与城市管理机构的整体演变路径及其启示

综上分析，广州城市管理机构的演变存在两个源头：一方面是从原有地方机构（衙门）中逐渐演化发展而来；另一方面是鸦片战争后，受西方巡警制度及市政厅制度影响，广州市政厅成为了独立的城市管理机构（图16）。

图16 广州地方机构与城市管理机构演化简图

4.1 城市基层管理机构的历史延续性

自唐宋以来一直延续的坊市、厢坊到街坊，不仅是指代一个区域，同时也是城市基层管理机构。唐代的“坊正”是管理城市人口、治安及赋税徭役，元代在城市中分设隅（宋时的厢）、坊两级，由录事司管辖。隅设隅正，坊设坊正，在当役人户中轮流差充[25]。对蕃坊的管理也是通过设置外番为番长或都番长，以夷“治”夷[26]。

19 世纪初，一连串大都市的社会冲突及城市控制管理问题的复杂性日益凸显，如城市治安、防火、公共卫生等。广州作为两广总督督抚所驻地及广东省的省城，有四层权力重叠在一起，包括两广总督、广东巡抚、广州知府、番禺和南海两县[2]。官署集中的结果是广州在管理上松散且重叠，使得官府对社会秩序的控制十分有限，省城城墙的边界的存在，也造成了城厢内外管治方式与权责的差别，城外更为依靠民间力量，因此，清末广州的城市管理已经逐渐形成了某种官、绅、商共管的格局。在现代化市政机构尚未建立前，街坊组织是维持城市管理的最基本单位[27]。如民国十年《广州市市政概要》中的记载：“凡公安卫生修渠筑道一切工程，大抵皆有街众自行举办……”广州的街坊组织主要功能为维护本街区的社会治安和防火消防，在晚清社会动荡中还与团练相结合，为抵抗外来侵略斗争做出了重大贡献。另外，除了护城濠与六脉渠等较大工程由官方组织外，一般的沟渠也是有各街坊自行组织清理[28]。还有由士绅、行商等地方菁英建立的清濠公所（清理沟渠）、水车公所（消防队）等民间组织在社会治理方面发挥了重要作用。

但是由街坊或士绅自发形成的社会治理方式存在区域管理缺乏统一调度，贫富不均等问题，不是从整个城市发展的角度考虑，因此是片面的，具有局限性。英法联军占领广州期间，通过建立警察机构维护城市的治安，取代自下而上的自治形式，建立了公共管制的概念。原有的广东全省保甲总局是一个官绅联防机构，必须依赖士绅的参加才能运作。而广东巡警总局成立后士绅不再参加，成为一个完全的官治职能机构[29]。因此，清末广州警察制度的建立是在来自内部、外部双重冲击下的一系列动荡与危机的背景下产生的。晚清的多种机构及多种权力的分割、扩张与重组的新旧勾连中，广州城厢内外的事务管理仍得到一定的整合。

4.2 广州民国市政机构职能与角色的发展

民国期间，广州市政厅成立，成为中国近代第一个独立的城市政府，使得城市建设管理突破县的约束。广州市政厅是借鉴美国市委员制，在官僚组织层面相似，但其性质与西方市政厅存在一定差异。西方市政厅的本质是实现城市自治、具有较强的公共性质的市政机构。例如澳门回归以前的市政厅就是由早期居澳葡人自治组织——澳门议事会发展演变而成的。市政厅与澳葡政府的关系，是受监督而非被领导的关系[30]。可见，市政厅是澳门自治的机构，与市民关系密切，代表着澳门的社会力量。沙面的市政委员会也具有同样的公共性质，与租地人的利益密切相关。而广州市政厅是在时任广东省长兼粤军总司令陈炯明的大力倡导及支持下建立起来的，虽也响应了民间“自治”的呼声，但市政的权力并非民间主动赋予，而是来源国民政府，实行的是自上而下的自治改革。如广州市长、审计处长，及各局局长是由市长荐请省长委任，行政监督机关参事会的参事员中的三分之一也是由省长指派，具有较强的官方色彩[31]。由于民国初期民主制度并未成熟，市民经验不足，参照西方市政体制建立的广州市政厅在实际运作中的代议权与监督权非常有限，没有充分发挥市民监督市政府的作用。

但是无论如何，市政厅的成立使得广州拥有了独立管理城市的一级政权实体，从而使广州彻底摆脱传统城乡合治行政体制下县级地方政府的控制，推动了广州的现代化建设。是中国近代史市制史上的重要里程碑，对中国后来其他各大城市的建市都具有模范作用。

从管制与服务的角度而言，市政厅是将公共管制与公共服务整合成为的地方发展主体，但同时需要承担上级政府或中央的发展意图。在广州后续的发展中，市政府的职能也不断的变化。如计划经济时期，广州主要是将国家经济计划确定的建设项目落实到具体空间上，更多承担的是国家管理的职能；改革开放之后，广州快速城市化和现代化的进程很大程度上是得益于如广州市规划局等职能部门的成立，承担了更多地方服务的职能。

结语

（1）地方机构与城市管理机构的三大转变

首先，城市职能源于军事占领，后加强区域统治。晚清的警察机构建立了公共管制，民国市政制度的建立，使得城市公共服务职能增强，由此，广州逐渐发展为华南地区的文化、教育及医疗中心，同时也提升了广州的占领与统治的职能。

其次，在独立的城市管理机构尚未出现之前，附属于地方行政机构的厢、坊、街等城市基层管理机构曾在社会治理中发挥了重要作用，近代在英法联军以及西方市政制度的影响下，对城市进行统一管理的市政机构逐渐从地方行政机构中独立出来，逐步完善城市管理机构与行政权力的设置，也在空间上不断落实与权力相匹配的行政范围。城市规划建设管理是城市管理职能进一步分工的产物。

最后，元代之前，广州建城不建制，缺少专管城市并与城市范围相匹配的独立管理机构，录事司开启了城市独立管理的变革。然而，传统的衙门或录事司都是保护皇权或统治者的利益，城市建设必须高度服从这一特殊利益群体的空间要求，并且录事司的管理职能与原有县衙的职能没有本质的区别。晚清时期，诞生于动荡社会下的巡警机构较大的分割了地方行政长官如知县的管理权限，逐渐承接了县政中的城市治安维持与户口管理职能，并通过消防、卫生、交通等新职能扩大了管理权限。使得广州逐渐从两县分治的状态走向“城乡分治”的趋势，并且突破或摧毁了单一的利益保护模式，着眼于更广泛的公共利益。市政厅的成立使得广州继录事司之后再一次的建立了独立的城市管理机构，但是从录事司仅管理的职能转向了服务与建设城市的职能。

（2）“管制向公共服务”转型的重要性

古代城市与近代城市最根本的变化是由管制型转向服务型。管制与服务是政府进行城市管理的两种模式。古代的城市管制是单一权力的、自上而下式的管理模式，因此，在城市服务能力不足的情况下，乡绅居民自治是中国古代城市治理的常态，晚清市民组织在城市公共领域的拓展，清晰的反映了国家权力与市民自治力量的消长。

从城市发展的角度而言，不同时期不同社会背景下，应对地方发展诉求、国家发展目标及外部竞争的变化，管制与服务的主次关系在不断的变化，也即相应的城市管理机构的职能与角色也在不断的变化，机构职能与角色的不同，直接影响到城市发展方式和策略。因此，城市管理机构是城市形态背后的组织结构的载体，实现高品质的城市治理就是要合理的确定城市管理机构的角色和职能。

当代城市发展开始进一步向服务型转变，即管制与服务的关系进一步转变。为了追求更好的物质空间和社会治理的环境，城市发展应当要明晰城市政府管制的边界，处理好管制与公共服务的关系。在城市治理中，非政府公共机构是一种非常重要的类型。它是政府管控模式的重要补充，能够积极有效的提升城市的公共服务水平，激发地方活力。例如实现公众参与需要相应的机构来承担，通过以公共利益为核心、以市民为主体的公共机构，将社会公众的需求吸纳到政府的决策中，有助于提升政府的公共服务能力。

因此，研究广州城市管理机构的发展，对认识城市的本质以及理解城市治理的内涵，具有重要意义。

图、表来源

图1：参考文献[13]；

图2、5、11：根据光绪《广州府志》的信息进行整理绘制；

图3：参考文献[14]；

图4：参考文献[15]；

图6、8、10：据成化《广州志》的信息进行整理绘制；

图7：根据元大德《南海志》统计数据进行整理绘制；

图9、12、13：广州大典数据库http://gzdd.gzlib.gov.cn/Hrcanton/.

图14：根据《广东巡警总局章程》的信息进行整理绘制；

图15：根据《广州市暂行条例》的信息进行整理绘制；

图16：作者绘制；

表1：作者根据明代成化《广州志》三十二卷的信息进行整理绘制。

注释

1）据《粤闽巡视纪略》记载：“唐始置市舶使以岭南使臣兼领之，设市区，以居番人……”

2）根据《古今图书集成》方舆汇编职方典广州府部汇考记载，“宋庆历四年，经略使魏瓘加筑子城周环五里……经略使吕居简转运使王靖重修东城……熙宁四年经略使程师孟筑西城。”元大德《南海志》中也详细记载了城、濠、门、桥、渠，也包括学校、贡院的建设过程。

3）《旧唐书•食货志》中记载，大唐令：“在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，别置村正一人。其村满百家，增置一人，掌同坊正。”“坊正”是管理城市人口、治安及赋税徭役；“村正”与“坊正”相对应，区别乡村和城市的管理。

4）明代成化《广州志》三十二卷详细记载了元代官职构成：录事司设达鲁花赤、录事、录判、典吏各1 员，司吏4 员。南海县设达鲁花赤、县丞、主簿、县尉各1 员，巡检11 员（下辖11 个寨，每寨各1 巡检），典吏1 员，司吏5 员，尉吏、巡检司吏各1。

5）《南海志》所记地域，先记录事司，后以次叙南海、番禺、东莞、增城、香山、新会、清远等七县，因此“虽名《南海志》，而实则广州一路之志也”。

6）《南海志》对商税的记载中未见南海与番禺的数据，仅统计了“在城商税务周岁办”，因此，推测在城商税总额包含录事司及附郭二县。

7）根据《元史》记载，嘉兴路“录事司。旧置厢官，元初改为兵马司。至元十四年，置录事司”。临江路“录事司。宋隶都监司。元至元十三年，设兵马司。十五年，改录事司”。湖州路“录事司。旧设东西南北四厢。至元十三年，立总督四厢。十四年，改录事司”。龙兴路“录事司。宋以南昌、新建二县分置九厢。元至元十三年，废城内六厢，置录事司”……

8）如文中旧志兵防数中的“厢军”，旧志诸司仓库中的“犒赏回易西库，在右二厢高桂坊”、“广惠仓，在右二厢青云坊”。

9）清•郝玉麟《广东通志》（1731）记载“顺治四年冬总督佟养甲筑东西二翼城，各长二十余丈，直至海傍，厚一丈五尺，各为门一。”

10）根据《中国历史大辞典•下卷》，明清的厢成为近城居民的基层组织，城内只设坊而不设厢。

11）清•郝玉麟《广东通志》（1731）详细的记载了广州府南海县管辖厢一、坊十五、乡七、都六、堡六十一，另有市八、墟六，“南海县厢曰城西，坊曰德星曰贵德……俱在城内，曰绣衣曰丛桂……俱在城外……”番禺县管辖厢二、坊十一，乡十、都十、堡六十八，以及市八、墟六。

12）光绪《广州府志》卷二十三国朝的职官表中记载：“县丞主簿分掌管粮马征税户籍巡捕之事，典吏掌监察囚狱，巡检掌缉捕盗贼盘诘奸伪，凡关津要害并设之，河泊所官掌收鱼税。”

13）光绪《广州府志》第一至百六十三卷中对疆域——都捕厅的记载：“南海城内街四十七，新城内街三十一，太平门外街一百三十四，西门外街三十六，大北门外街十三，乡七，都六，六十八堡除了城西、西隅、南隅、中隅、北隅、河泊所六处属督捕厅，统辖无村，不列都堡外，其余六十二堡分隶督捕六巡检司。番禺十一坊改为三坊，厢二曰东城厢曰南城厢，街一百十有六，巷四十二，城外乡十，旧志以十都分属之，后定为六，堡六十有七。”

14）康熙《南海县志》记载：“河泊所，辖城西一带水面专司渔船蛋户与番禺河泊所分管。” 《清稗类钞》中记载：“南海、番禺两首县，案牍较繁，分捕属、司属、客案各席。”

15）参见宣统《番禺县续志》第8 卷。河南指广州现珠江南岸的海珠区等地。

16）1936年《广东省会警务纪要》中记载：“光绪二十八年十月，将原有保甲总局改组为巡警总局。”

17）宣统《南海县志》记载“由于城西一带城市扩展了60%到70%以上，因此重新编订了捕属，按照警察分区编列各司属。捕属居省城之西城内前以双门底街为界，后以正南街为界，新城以小市街为界，城外以五仙直街为界。”

18）参考费成康《中国租界史》，市政委员会（Municipal Council）即中国居民所说的“工部局”。在清代，作为六部之一的工部掌管各项工程、工匠、屯田、水利、交通等政令，租界的市政机构主官的也是工程、水利、交通等事宜，故当时中国人称“工部局”。《广州沙面英法租界工部局人物考述》、《广州的洋行与租界》中译为“工部局”。