山东省农户宅基地退出意愿影响因素分析

王梦茹 康涌泉

（河南工业大学经济贸易学院，河南 郑州 450001）

目前，宅基地改革的一项重要内容是宅基地退出。农村宅基地退出已成为必然趋势，但在法律和制度方面还不完善，没有充分了解农民的需求，甚至有些地区在进行宅基地退出时严重违背了农民的意愿。笔者根据调查问卷数据对山东省宅基地使用现状及影响农户退出的影响因素进行分析，得出结论并提出相关建议，希望能够有效解决宅基地退出过程中出现的相关问题。

1 山东省宅基地利用现状

1.1 调研对象的选择及数据的收集

选取山东省4个典型地区进行调研，分别为济南市、青岛市、淄博市、德州市。选取依据为：①这些城市人口基数大，近期城镇建设用地需求量也较大，人地矛盾较为突出，具有一定的代表性；②这些城市的农村中进城务工人数较多，宅基地资源浪费严重，无法实现有效配置。依据山东省典型城市的实际情况，综合距离城镇的距离、交通便利程度、经济发展程度等因素进行实地调查，共发放400 份调查问卷，筛除无效问卷后，共计357份，有效率为89%。

1.2 山东省宅基地利用现状

1.2.1 “一户多宅”现状。由表1可知，在收回的357份有效调查问卷中，拥有1 处住宅的有212 户，占比59.4%，拥有2处住宅的共112户，占比31.4%，拥有3处及以上住宅的共33户，占比9.2%。在所调查的4个城市中，济南市共调查87 户，其中拥有2 处住宅的30 户，占该地区调查总户数的34.5%；青岛市共调查92 户，其中拥有2处住宅的27户，占比29.3%；淄博市共调查76户，其中拥有2处住宅的26户，占比34.2%；德州市共调查102户，其中拥有2处住宅的29处，占该地区调查总户数的28.4%。因此可以看出，山东省“一户多宅”问题突出。

造成这一问题的主要原因是：①宅基地管理不严格，不合理，制度引导缺失；②农户法律意识淡薄，对用地政策理解不透彻，即使在另一处宅基地上建造了新房屋，也不愿意交出旧宅基地［1］；③农户的宅基地可以通过购买、赠送、继承获得，使得“一户多宅”现象更加严重。山东省大部分农民缺乏合法用地观念，对宅基地相关政策熟悉度低。“一户多宅”现象，导致农村居民住房紧张，在很大程度上阻碍了农村土地集约以及节约利用，降低了宅基地的有效利用率，违反了相关法律，影响了农村社会的稳定。

1.2.2 宅基地大量闲置。在调查问卷中，对“您村有宅基地闲置问题存在吗”问题的调查中，有273 人选择“存在”，约占总人数的76.5%，有42 人选择“大量存在”，约占总人数的11.8%。而在对“您村的闲置宅基地现状是什么”的调查中，有58.7%的人选择“废弃无主”，36.4%的人选择“老旧房屋，无人居住”。根据调查数据可得，大量宅基地被闲置，造成资源浪费。

1.2.3 严重的违法用地现象。由于基层部门对宅基地管理松散，导致山东省内70%以上的农户均出现了违法占地、违法乱建的问题，甚至部分农户会在占地时移位，超出规划面积，增加了宅基地的管理难度。出现这一现象的主要原因，一方面是基层管理部门监管松散，使部分农户趁机违规搭建，破坏耕地，给耕地造成不可逆转的伤害；另一方面，宅基地利用政策和土地法律法规的宣传力度不够透彻，广大农民群众对政策法规的认识不足，认为宅基地是祖产，是个人所有，导致土地违规利用。

1.3 宅基地闲置的原因

1.3.1 外出务工导致宅基地闲置。由于社会经济水平的提高和城镇化的发展，农村出现了打工高潮和建房高潮，大量农村人口转向城市。根据问卷调查的数据，收回的357 份有效问卷中，163 户为进城务工的农户，占比为45.7%。163户进城务工的农户中，有28户举家搬迁至城镇居住，宅基地处于全闲置状态，占进城务工农户总数的17.2%，占农户总数的7.8%；104户为青壮年外出务工，并在城镇中居住，留下老人和孩子居住在农村，占进城务工农户总数的63.8%，占农户总数的29.1%；还有34 户在农忙或者过节时才会回农村居住，宅基地处于半闲置状态，占进城务工农户总数的20.9%，占农户总数的9.5%。这种现象形成的原因主要是大部分农户进城务工后会选择居住在离工作较近的城镇居住，但由于传统观念及各种因素影响，不愿退出现有的宅基地，导致宅基地全闲置或半闲置。

1.3.2 建新不拆旧导致宅基地闲置。农户进城务工后，家庭收入远比在家务农时高，部分农户经济能力提高后会选择在农村建新住房，且农村房屋建设成本低，建房速度快，致使旧房无人居住。在农民的观念中，宅基地和房舍属于自家财产，可以世代相传，因此，新房建成后，旧宅基地使用权一般不会按照规定退回村集体，进而造成宅基地闲置。

1.3.3 使用制度不合理造成宅基地闲置。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，1 户农村居民只能拥有1处宅基地，但却没有明确“户”的定义。有些地区要求农户结婚成家后才能分户，而有些地区规定只要成年或达到结婚年龄后即可分户。这种不合理的宅基地使用制度为界定户或限制合理分户提供了可操作空间，导致出现宅基地使用权被非法取得和宅基地被压制的双重现象。在我国，宅基地的使用权是无偿且不受限制的，这种制度导致一户家庭拥有多处宅基地，造成宅基地闲置。

1.3.4 宅基地建设缺乏规划。由于相关部门对宅基地管理重视程度低，导致山东省宅基地的建设和布局十分混乱。出现这种现象：一方面是由于基层政府对村庄建设缺乏详细规划，以及群众对规划认识不足，农民大多数选择自己生活较为方便的地区或者道路两侧，选址随意，布局杂乱，土地浪费严重，从而在一定程度上阻碍了新农村建设；另一方面是由于长久以来相关部门对宅基地缺乏管理，造成农村建设混乱，毫无章法，宅基地荒废严重，无法实现资源的合理配置。

2 对山东省农户宅基地退出意愿调查

从农户的年龄、性别、受教育程度及退出与补偿方式4 个方面调研农户宅基地退出意愿［2］。通过对收集的数据分析，阐述山东省农村宅基地的基本现状，研究影响农户宅基地退出意愿的因素。

2.1 年龄方面

由表2可以看出，年龄越大，越不愿意退出宅基地［3］；年龄在45 岁以下、年龄在45～60 岁和年龄在60 岁以上的农户宅基地退出意愿分别为75.6%、42.6%和29.7%。

造成这一现象的原因可能是：①年长的农民对土地的感情较为深厚，乡土意识更为强烈，传统观念根深蒂固；②这部分农户接受新事物的能力较弱，加之缺乏技能，无法适应城市生活；③农村各项制度不健全，如社会保障制度不完善，因此退出宅基地的意愿不强。而随着社会的发展，年轻人的学历水平逐渐提高，接受新思想、新事物的能力较强，更愿意前往城市，也更倾向于选择有偿退出闲置宅基地。

2.2 性别方面

性别对退出宅基地有一定的影响［4］。由图1可看出，男性愿意退出的比例远超于女性愿意退出的比例，这可能是因为，一方面农村女性多为家庭妇女，思想较为保守，更倾向于安定的生活；另一方面男性在社会上拥有的机会更多，外出务工获得的报酬也更多，因此更愿意退出宅基地。

2.3 受教育程度

由表3可知，学历水平也影响着退出宅基地的意愿，初中及以上学历退出宅基地的意愿更为强烈。这表明受教育程度越高，对宅基地的依赖程度越低，其能更好地适应城镇生活，同时退出宅基地可获得一定的经济补偿和城镇生活保障，因此，接受教育程度越高的会更倾向于退出闲置宅基地。而学历较低的农民技能单一、适应能力弱，不愿进入城镇适应新的生活，因此不愿放弃宅基地。

表3 学历高低在宅基地退出意愿中的占比

2.4 退出后的补偿方式与标准

农户的退出意愿与宅基地退出后的补偿方式与标准有关。由表4 可以看出，在补偿方式方面，40.1%的农户选择一次性货币补偿，这部分大多为已经在城镇购房或者有购房计划；51.8%的农户选择住房安置，这部分大多为不能负担在城镇买房；8.1%的农户选择其他方式，这部分大多希望一次性货币补偿和住房安置这两种举措并举，既可以解决农户退出后的住房问题，也可以获得经济补偿［5］。在宅基地退出后的补偿标准方面，根据调查数据可得，希望结合省里征地标准进行补偿的有133人，占调查总数的37.3%；希望政府按照所在地周边市场价格进行补偿的有126 人，占调查总人数的35.3%；此外，还有27.4%的农户希望政府可以与其个人商议补偿的标准。

表4 补偿方式意愿表

3 结论与措施

3.1 结论

基于农户视角，选取合适样本，对影响山东省农村宅基地退出意愿的相关因素进行研究，选择具有代表性的济南市、青岛市、淄博市、德州市为典型研究区域，发放调查问卷，问卷有效率达到89%。通过对数据的深入分析，结合山东省农村在宅基地退出过程中存在的问题及相关理论，得出以下结论。

第一，目前，山东省内宅基地的利用中，“一户多宅”问题较为突出，且宅基地大量闲置。造成宅基地大量闲置的主要原因是大量农户外出务工，并在城镇居住［6］；农户建新不拆旧；宅基地使用制度不合理；宅基地建设缺乏规划等。

第二，对调查问卷数据进行分析可得，农户年龄越大，其退出宅基地的意愿越低；受教育程度越高，退出宅基地的意愿越高；男性比女性退出意愿高。另外，宅基地退出后的补偿方式与标准也是影响农民退出意愿的一大因素。

3.2 推进宅基地退出政策实施的措施

3.2.1 探索多种补偿方式及标准。积极探索多种形式进行补偿，提高补偿标准，扩大补偿范围，完善宅基地补偿机制。由于农户的情况各不相同，因此，无法使用单一的宅基地退出方式来满足不同农户的需求，应结合实际，实事求是，将农户分类，完善宅基地退出制度，设置多种补偿方式，加大补偿力度，深入推进农村宅基地退出工作，解决宅基地退出的相关问题。

3.2.2 加强政策宣传，增强农民意愿。从研究问卷调查结果发现，山东省农户对宅基地退出的政策措施了解不够详细，因此，大部分农户做出的举措都是听从政府号召或者盲从。对此，政府应加大宅基地退出相关政策的宣传力度、宣传广度，确保农户充分了解政策内容，增强农户的民主意识，保障农户的主体地位，提高农户退出宅基地的意愿。

3.2.3 建立完善的社会保障制度。改善社会保障体系可有效提升农户退出宅基地的意愿。现存的不完善的社会保障制度对于常年居住在城镇，且在农村也有宅基地的农户来说并不友好。退出农村宅基地意味着他们很可能会在城市工作和生活中遇到很多困难，如就业、就医、上学、养老等。因此，要解决他们的后顾之忧，使他们真正融入城镇生活中。地方政府可借鉴试点地区已有的相关经验，对主动退出宅基地的农户给予一定的购房支持，如购房贷款优惠补贴等。户籍制度也是影响城乡一体化进程的重要因素之一，应加快户籍制度改革，做到进城务工的农民和当地市民共同享有城市的公共服务和社会福利，提升城市归属感。配套完善的养老保障制度，消减退出宅基地农民的养老顾虑，保障农户退出宅基地后的长远生计。