国内外运河保护与开发利用典型案例探讨（上）＊——江苏省大运河文化带建设参考研究

◎赵建中

（南京航空航天大学历史文化研究中心，江苏南京 210000）

中国大运河于2014年6月被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》，运河以其突出的历史文化内涵和旅游开发价值引起了学术界和有关部门的普遍关注。2017年2月习近平总书记指出：“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好。”江苏是大运河沿线8省市中开挖最早、河道最长、流经城市最多、运河遗产最丰富、列入世界文化遗产点段最多的省份。大力推进大运河文化带建设，保护好、传承好、利用好大运河历史文化遗产，意义重大，任务艰巨。本文旨在探讨国内外运河保护与开发利用典型案例，研究国内外相关成果和经验，提供参考借鉴，有利于江苏省大运河文化带建设进一步提高水平。

一、江苏大运河文化带建设

近年来，江苏沿运河各市深入贯彻习近平总书记关于大运河文化保护传承利用的重要指示批示精神，对照“争当表率、争做示范、走在前列”的使命要求，立足资源禀赋和良好基础，突出文化特色和生态优势，加快把大运河文化带江苏段建成走在前列的先导段、示范段、样板段，让江苏的美丽中轴在新时代更加熠熠生辉。总体上看，江苏各地依托运河沿线遗产资源，打造富有文化内涵、地方特色和观赏价值的文化旅游项目，在开发利用与保护传承中走出了一条双赢之路。

2016年以来，江苏省提出并推动江淮生态大走廊规划建设，以大运河为主干线，以扬州、泰州、淮安、宿迁和徐州等沿运河城市为规划范围，共建共享江淮生态大走廊。沿运河各市纷纷出台有力举措，保护、传承和开发利用大运河文化历史遗产。如扬州提出以“世界运河文化之都”为目标，高起点规划建设扬州大运河文化带战略构想，出台《大运河扬州段遗产保护办法》，依法保护大运河遗产。率先在运河城市中建设世界遗产监测平台并推广到沿线城市。配合扬州中国大运河博物馆建成开放，努力将扬州古城与古运河整体统筹规划，打造运河文化博览城。积极支持世界运河文化城市合作组织在扬州活动，在运河文化国际交流中发挥引领作用。淮安提出打造“运河之都”“漕运之都”的口号，规划建设中国漕运文化核心展示区、水利河工文化经典集成区、运河生态文旅江淮体验区和运河保护开发综合示范区。作为南水北调东线重要节点城市，淮安市持续加强南水北调沿线生态环境保护和修复，实施最严格的饮用水源地保护措施，在运河文化资源的挖掘和保护上下足了功夫，兴建了多个与运河相关的博物馆，投入260亿元开发运河街区（其中110亿元用于大运河文化带）。

苏州、无锡、常州、镇江、徐州、宿迁等沿运河城市，也结合实际开展运河保护的立法和相关制度建设，成效显著。如在苏南运河段，镇江是一座与大运河紧密相关的历史文化名城，居于江南江北运河连接的枢纽地位，在解决运河跨江、高岗夹河等问题方面形成了杰出的水工技术，充分显示了我们祖先遵循规律治水用水的智慧，今天谏壁船闸以南承担着重要的通航功能、年通过量超亿吨，镇江大运河生态保护、文化传承、高效利用等古运河段文化建设卓有成效。常州在历史变迁中形成了“三河四城”的风貌，大运河沿线分布有水工遗产、聚落遗产、非物质文化遗产等160多项。常州运河两岸集中了很多十分宝贵的高品位文化资源，近年来将历史文化与红色文化、近代民族工商业文化、吴文化、江南水乡文化等融合起来。大运河苏州段、无锡段串联起众多湖泊水系，留下大量历史文化遗产，如苏州山塘街、阊门、古胥门、水陆古盘门、吴门桥、瑞光塔，无锡的“水弄堂”、清名桥、南长街、黄埠墩、南禅寺、窑群遗址等。苏州正在围绕打造“运河十景”推动大运河文化带建设、大运河无锡段则规划“两园三带十五点”。苏州、无锡长期以来是保护、展示大运河文化最好的城市之一。在保护中利用，在利用中保护，始终保持并不断创造大运河文化带新的精彩。

将大运河文化带建设放到 “争当表率、争做示范、走在前列”的重大使命中考量，推进这项传承历史、泽被后人的事业，做好“文化”文章、“活态”文章、“统筹”文章、“精细”文章，打造具有世界影响力的文化符号，为展示国家形象、传播中华文明、彰显文化自信贡献更大力量，必须充分借鉴、参考国内外运河保护与开发利用典型案例，才能更好展示和宣传大运河文化，为借鉴弘扬、启迪未来发挥积极作用。要借鉴、参考国内外运河保护与开发利用的经验，持续提升建设水平，彰显城市魅力；统筹文化遗产保护、生态环境修复、河道水系治理、文化旅游融合，更加系统地推进大运河文化带建设。

二、美国伊利运河国家遗产廊道的保护与可持续利用

大运河文化带建设首先应该着眼于保护与可持续利用，要抓住大运河文化带建设机遇，科学规划建设，既保护好传承好历史，又适应当代生活需求，系统做好保护和利用大文章。

近年来，国内外学者以美国伊利运河国家遗产廊道保护为典型代表，作为可供借鉴的国外大范围河流遗产的保护战略方案，这个案例运用遗产廊道、文化线路和景观安全格局等措施，在真实性和完整性原则指导下提出整体性保护策略和规划，综合考虑历史文化景观和自然环境保护，推动区域合作、保护和更新；强调基于运河完全价值认识的整体保护，将保护与可持续利用相结合。例如，奚雪松等专门研究了美国伊利运河国家遗产廊道的保护与管理方法。[1]

1.伊利运河国家遗产廊道概况

伊利运河是一条影响美国历史的航道，它将哈德逊河与五大湖连接，是美国东海岸连接中西部内陆的第一条快速运输通道，现隶属于纽约州运河系统的一部分。自1817年正式破土动工以来，伊利运河系统的兴建和改善工程持续了上百年，到20世纪初，纽约州由驳船运河法案（Barge Canal Act）授权，在原运河系统的基础上扩建了驳船运河（即纽约运河系统），并运用新技术优化了部分运河线路。运河航道的最小深度拓至3米，所有船闸改为电动控制，通航能力提升至3000吨并维持至今。

2000年12月，美国国会通过伊利国家遗产廊道法案（Erie Canalway National Heritage Corridor Act），其保护对象包括伊利（Erie）、卡普兰（Champlain）、卡尤加·塞内卡（Cayuga-Seneca）和奥斯威戈（Oswego）的524英里（约843公里）通航运河，阿尔巴尼（Albany）和布法罗（Buffalo）的废弃运河段落，以及塞内卡（Seneca）和卡尤加（Cayuga）等通航湖泊；保护范围覆盖了运河沿线的234个市镇。

2010年纽约州运河系统（驳船运河）

自2000年伊利运河国家遗产廊道法案以来，廊道的保护与管理逐渐形成一套清晰的工作体系。2006年形成的《伊利运河国家遗产廊道保护与管理规划》作为长期性的区域综合规划，自上而下地整合了相关的区域规划，明确了工作方向和管理组织架构，对主要问题提出了导向、规范性意见。与之相对应的是自下而上的短期（五年）战略规划，根据资金状况，确定规划期限内的重点实施项目，并明确伊利运河遗产廊道委员会的具体工作；公开的各类年度工作汇报将保障规划的顺利实施；结合战略规划的实际情况，综合规划也进行不定期的修编调整。

2.历史与文化资源的保护

伊利运河国家遗产廊道的重要性体现在通过大量特有的历史和文化资源，将促进地区、纽约州乃至国家特质形成的那些特定人物和事件传达给现代游客。

完整性和真实性是廊道历史资源保护的首要考虑因素。对历史与文化资源保护的首要策略是建立元素尺度上的保护设计导则，包括直接涉及的遗产单体和沿线聚落、自然保护地等廊道资源保护导则的制定，如根据不同破坏程度制定相应的河道保护策略等。这项工作的基础是对遗产现状进行详尽调研，以及基于调研的诸遗产元素的价值认识和评价。此外，国家公园署（NPS: National Park Service）等文化资源的管理者逐渐认识到“这个曾经历战争、运动和变革的遗产区域正如同一辆装载着活态文化遗产的汽车”，在保护资源的同时必须同时关注其经济的复兴。

伊利运河历史与文化资源保护的对象分为10类，包括运河本体、附属建筑物、船舶等功能相关遗产，文件、图片等物质文化遗产以及与沿运河地区民俗、艺术等相关的非物质文化遗产。根据主体的不同，保护方式也有所区别。

3.自然资源的保护

丰富的自然资源是伊利运河廊道地区的历史和文化发展不可或缺的基础。历史上这一地区特有的肥沃土地、充沛的水资源，以及多样的动植物资源使其因运河的开通而迅速成为商业贸易中心。今天，这些自然资源成为遗产廊道的自然基质，同时也是开展许多旅游休闲活动的基础。对伊利运河国家遗产廊道自然资源的保护，其一是对不良影响保持高敏感度；其二是增强民众保护自然资源的意识，鼓励各种高水准的可持续资源管理。

其主要措施有：（1）利用乡土动植物群落进行生态修复，可通过大中专院校或高中的科学课程进行。（2）在开发区和自然保护核心区、水体或历史文化景观点之间设自然资源的缓冲区，以减轻雨洪问题和非点源污染。（3）对关键区域进行视觉保护，该区域影响地质、水文、聚落等景观格局。（4）在管理水资源的同时关注外来入侵物种，鼓励常规船进行维护和清洗，帮助恢复自然生态系统。（5）维护运河的工作尽量减少对重要栖息地的影响。通过区域流域管理和可持续发展规划以减少快速径流和侵蚀。

4.开发利用——旅游休闲和慢行系统的完善

2000年以来，显著增加的户外休闲活动使得纽约运河系统的旅游价值备受瞩目。与此同时，遗产旅游成为许多人的首选。伊利运河国家遗产廊道提供了从郊野到城市的多种游憩机会，其丰富的自然资源提供了高质量的旅游休闲资源，廊道区域景观的完整性和连续性成为吸引人们前来骑自行车和远足的基础，此外，沿线独具特色的历史和文化资源给人们提供了深入了解廊道价值的机会。廊道的许多旅游目的地也十分乐意吸引游客前来，它们通过组织的旅行和特别赛事（如骑自行车、划船、远足、钓鱼或狩猎等），吸引新的游客前往该地区休闲。当地居民通过提供体育器材和租赁设备，可以促进廊道体验和当地经济发展；完善的基础设施和先进的解说信息可延长游客的逗留时间，增加该地区的经济效益。跨越行政边界进行规划协调，对整条遗产廊道游憩资源进行整合、包装和推广将完善整个区域的游憩系统，大大增加运河遗产的综合效益。[2]

5.宣传推广——解说系统的构建

遗产廊道丰富的资源提供了许多了解运河过去、当前和未来的切入点，包括自然特征（如设计运河时面临的地形和水文困难）、文化特色（如运河社区和民间艺术）、历史功能（通过有形证据展现运河系统最初状态的历史景观），以及时代特征（如驳船运河的设施和操控）。对于廊道使用者来说，伊利运河最重要的特征在于它不仅是空间上的联系，更是串联了历史与今天的纽带。面对如此种类繁多、几经变化的解说主题，清晰的思路和恰当的媒介显得尤为重要。此外，伊利运河遗产廊道区域拥有众多致力于维护并解说当地故事的团体。在廊道建立之前，各个遗产点的解说内容和媒介较为混乱。为了帮助这些团体更好地沟通，同时使得廊道整体层面的教育功能更加高效，伊利运河遗产廊道建立了一个清晰的层级解说系统。

每个廊道解说点都是解说框架、解说媒介、标识系统这三个要素的融合，其中解说框架限定了解说的内容，标识系统建立了统一的视觉识别符号，具体内容经由解说媒介予以传达。遗产内容越丰富的区域，往往解说的手段也更加多样。例如纤道时期运河社区 Camillus，从因特网到路牌等提供了一系列方便旅行者的引导标识，并在博物馆中通过实物、复制品、模型等多种手段展示了运河的贸易历史。此外，提供了小型船只、自行车路径等多种体验设施，同时也引导游览者去往下一个解说点。

6.管理体系

遗产廊道跨区域、多功能的属性决定了其管理工作需要经常协调不同行政区域和职能部门，因此，伊利运河国家遗产廊道法案同时确定了以合作伙伴关系为基础的保护与管理工作方式。其中，通过法案成立的伊利运河国家遗产廊道委员会（ECNHCC: Erie Canalway National Heritage Corridor Commission）是管理体系的核心部门，由 NPS 长期支持。法案规定和强调了委员会成员的多专业背景构成。

ECNHCC 的工作重点是遗产廊道保护规划的完善与实施，大致包括两方面内容 ：一是与联邦、各州和地方部门协同工作，推动廊道规划的执行，促进运河相关历史、文化、休闲、经济和社区发展项目；二是管理联邦基金，同时寻求资金并接受政府拨款和社会赠与（包括资金、专项拨款、私人物业或服务等）。ECNHCC 需公布年度工作报告以便公众监督。同时，内政部和NPS将长期参与ECNHCC的管理工作。NPS将提供遗产廊道与国家公园系统单元、国家遗产区域项目，以及其他 NPS 技术支持项目的有效链接，并争取其他联邦部门对伊利运河遗产廊道的关注和投入。

三、英国庞特基西斯特水道桥与运河的遗产保护与利用

近年来，江苏省坚持生态优先、绿色发展，遵循“城市建设服从古城保护、古城保护服从遗产保护”的原则，持续加强大运河的保护传承和开发利用。江苏保护、传承和开发利用大运河历史文化遗产及推进江苏运河文化带建设，打造大运河文化带上的样板区和示范段，可以充分借鉴国内外著名运河遗产保护管理与利用成功经验。

国外世界遗产类运河最长的是法国米迪运河（Canal du Midi），长约360公里，最短的英国庞特基西斯特水道桥与运河（British Pontcysyllte Aquetuct & Canal）只有18公里。但是，作为英国古老的运河之一，庞特基西斯特水道桥与运河面临的问题、对应的管理机制、保护及相关法律法规体系、统筹协调方法都具有典型性。

1.庞特基西斯水道桥与运河的概况

庞特基西斯特水道桥与运河（下文简称水道桥与运河）跨越威尔士和英格兰两地，自1795年动工兴建以来，其发展大致分为三个阶段。第一阶段为1795—1808年，水道桥与运河基本完成建设，运河从威尔士雷瑟哈姆自治市的马蹄瀑布至英格兰登比郡的格勒德里德大桥全长18公里，其中17公里位于威尔士、1公里位于英格兰。第二阶段为1808—1944年，水道桥与运河的运营对地区经济产生巨大影响，使得运河沿线煤炭开采、金属加工、石灰石开采和石灰生产迅速发展，威尔士农业也随着运河崛起而受益。1944年，议会法案决定埃尔斯米尔段运河退役。第三阶段为1944年至今，运河主要提供旅游船舶通航，进行旅游观光和旅游运输。

水道桥与运河在工业革命时期满足了英国巨大的运输需求，为其经济腾飞作出了贡献。20世纪中叶之后，随着交通与旅游业的快速发展，水道桥与运河以其独特的工程结构、优美的自然风光和卓著的历史功绩，成为英国“运河旅游”中重要旅游目的地。

2.水道桥与运河面临的问题与挑战

英国社会、经济、环境的快速变化，使得水道桥与运河面临诸多问题。如遗产的磨损、夏天运河的供水压力、文化传承与呈现等问题，具体可分为四个方面：遗产保护与维护、遗产保护区发展、传承与参与、外部环境压力。

造成以上问题与挑战的原因有四点。（1）随着科技的发展，修建运河的技术有长足发展，而古老建造技术由于操作复杂、寿命短、容易老化等缺点而慢慢失传，造成水道桥与运河维修和技术进步之间的矛盾。（2）地方发展经济、开办企业、扩大生产等活动，将破坏或者改变水道桥与运河的环境，造成经济发展与周围环境之间的矛盾。（3）作为文化遗产，文化是水道桥与运河的重要组成部分。生活环境和方式的改变，历史文化的传承与新生活方式之间产生矛盾。（4）2010年后，全球人类经济活动越来越频繁，全球气候环境发生变化，洪涝、干旱等自然灾害频发。

3.水道桥与运河的保护和可持续利用

（1）遗产的保护愿景

管理机构对水道桥与运河进行科学的保护和利用，实现其历史文化价值。水道桥与运河以旅游业为主导的发展模式，既协调社会、经济、环境，达到可持续性发展，又提高当地居民学习和传承遗产文化的热情。

（2）遗产保护类型和方法

水道桥与运河的保护类型有四种，历史遗址（如庞特基西斯特水道桥和赛斯尔特桥等）、注册建筑（如运河的水坝、桥、门闸等）、历史性公园及保护区域。基于水道桥与运河的保护愿景和类型，提出一套水道桥与运河的保护体系，涵盖了鉴定、传承、管理等遗产的全生命周期。

（3）水道桥与运河相关规章制度

法律法规是水道桥与运河保护的最重要的依据之一。水道桥与运河有一套完整的法律体系，其中相关的法律法规及指导意见等多达84部。法律以法律、从属法律和规范的形式颁布。84部法律法规及规范中包括英国联邦、威尔士、雷克瑟姆自治县、登比郡议会、奥斯维斯和什罗普郡议会及庞特基西斯特水道桥等各个层次的法律法规。相关的法律法规主要从遗址、空间、环境、交通、经济等12个方面对遗产进行保护，其中遗址、空间、环境三方面法律法规数量最多，占51%。

（4）水道桥与运河保护类型及主要保护措施

历史遗址：任何影响、改变或破坏历史遗址的行为，任何大规模修缮或更改工作都需要事先征得历史遗址管理部门同意；较小规模的维修虽不需要历史遗址管理部门的正式同意，但仍需要征得英国水道公司和监管机构的同意；在某些特殊情况下，争议相关方的许可将会撤销，而在某些特殊情况下，任何行动都需要许可。

注册建筑：任何改变注册建筑的行为，事先需要征得当地政府的同意，未经相关部门同意，擅自改变属犯罪行为；修缮工作需要进行公示和法定的专家咨询；相关法律为注册建筑提供法律保护，规定要求地方政府修缮处在危险中的注册建筑历史性。

公园：地方规划部门在规划中，合理规划对历史性公园的影响；所有的历史性公园都将涉及公园的历史学会，那些I级和II级的历史性公园还涉及威尔士议会历史环境部；在威尔士对历史性公园的观念中，认识和提高历史建筑的重要性成为社会的核心主题。

保护区域：在保护区域内的建筑未经当地政府部门同意不能拆除，某些类型的发展也受到限制；通过特征评估勾勒区域发展，强调建筑、树木和视觉的重要性，确保保护特征的完整；保护区域设计需要接受时代发展和建筑变化，同时保持其独有的特征。

（5）水道桥与运河的管理机构

水道桥与运河的管理机构由政府机构、非营利组织、企业等组成，相关管理机构进行整合，由雷克斯议会牵头成立庞特基西斯特水道桥和运河指导小组。指导小组由两部分组成——日常管理中重要合作伙伴的核心团体以及在特殊阶段起到关键作用的辅助团体。

在申请世界遗产过程中，指导小组协调政府、民间机构、居民之间的工作，帮助完成水道桥与运河现状调查，准备申请世界遗产的资料等事宜。在世界遗产申报之后，指导小组逐步从世界遗产申报，转向整合规划政策、景区管理和教育、增加旅客停车场、指示牌和讲解系统等日常管理。

（6）水道桥与运河的监测

管理机构对水道桥与运河的了解和监测是通过一系列遗产现状检查项目来实现，目前主要有：第一，由英国水道公司主导完成的水道资产检查项目，其对运河及对运河商业运营构成的威胁进行短、中、长期的现状检查。第二，由联邦政府、地方政府及社会团体协作开展的保护状况报告，其对水道桥与运河现状开展全面了解、分类和评价检查。第三，由政府机构完成的工业考古审计，其对历史上曾经存在于该区域的工业遗址进行现状检查、审计。通过以上三项监测项目可以全面了解和监控水道桥与运河的环境、历史、文化相关遗产构成要素的保存现状，为相关建构筑物、自然环境、人文环境的保护与管理奠定基础。

（7）水道桥与运河的可持续性利用方式

水道桥与运河的可持续性利用主要包括旅游展示、重大活动、民间组织活动、土地开发利用四个方面。

旅游展示：学校组织学生参观庞特基西斯特水道桥等遗产，讲解相关历史、文化；学生通过查找相关资料、玩游戏、动手制作模型等活动，了解遗产历史和文化。庞特基西斯特水道桥下游的茅尔国家公园，为游客提供乡村体验，举行绕庞特基西斯特水道桥的步行活动。运河地区开发了一条国家级步行线路，其由路桥、水道桥、牵引道等组成，串联了兰迪谷、马蹄瀑布、庞特基西斯水道桥等遗产要素。

重大活动：遗址及缓冲区举办大型活动以吸引游客，如每年兰格伦国际音乐会吸引来自世界的人们来到运河周边的举办地；户外活动方面，当地政府积极鼓励遗产及缓冲区内有吸引力的地区举办户外活动，特别是发挥兰格伦峡谷和瑞格山谷的优势吸引步行者、垂钓者、自行车车手、骑士及乘船人。

民间组织活动：庞特基西斯特之友会组织所有社区进行商业活动；庞特基西斯特社区为游客提供奶油茶，其收入用来翻新社区，以增加游客受欢迎程度；特雷福社区中心举行“晴天锻炼活动”；每年8月份，遗址及缓冲区内举办“家庭乐趣节”，该节日会吸引5000名游客。

土地利用与开发：第一，一般地区发展定位为居住/就业受限区域；第二，地区发展不能影响乡村、城镇景观特征、开放空间及自然环境质量；第三，地区新发展需要从规模、设计、布局、材料、景观美化方面符合遗址的特点；第四，设置绿色壁垒和其他限制开发区域，例如运河走廊周围的开放空间；第五，遗址及缓冲区范围内需要防止优质农业用地的流失；第六，缓冲区范围内鼓励保留森林；第七，整个兰迪谷使用特殊景观区域保护政策，如保护世界遗产的景观价值；第八，保护政策认定遗址和缓冲区范围；第九，支持卢伊迪安山脉自然景观区域的范围，其中包括兰迪谷和遗址缓冲区。