优化税务执法方式的探析——以泰兴市税务局为例

邱俊华，刘爱国，许春梅

(1.国家税务总局泰州市税务局，江苏 泰州 225300；2.国家税务总局泰兴市税务局，江苏 泰兴 225400)

一、优化税收执法方式面临的重大时代背景

(一)税收治理现代化成为国家治理现代化的重要内容

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视税收工作，习近平总书记多次强调要发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，为推动税收改革发展指明了前进方向，提供了根本遵循。自党的十八届三中全会首次提出“国家治理”这一概念以来，税收治理就紧紧围绕和服务于“国家治理体系和治理能力现代化”这一总目标而持续不断地深化[1]。2013年12月，国家税务总局首次提出了2020年全面建成“六大体系”基本实现税收现代化的目标。2020年1月，国家税务总局又提出了以新“六大体系”和“六大能力”为标志的税收治理现代化的新部署、新要求[2]。经过“十三五”时期的努力，我国全面推进了税收立法工作，税收法律体系已基本完善，特别是税收征管改革为税收治理现代化奠定了良好的基础，助力国家治理能力有效提升。

(二)优化税务执法方式是税收治理现代化的重要环节

优化税务执法作为税收治理中非常重要的一个环节，对于深化“放管服”改革、优化营商环境、提高税收治理效能意义深远。近年来，税务部门持续优化税务执法方式，推动税务执法、服务、监管的理念和方式深刻变革，税务执法的透明度和公信力在不断增强。2019年国家税务总局印发了《优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案的通知》(税总发〔2019〕31号)，2020年下发了《优化税务执法方式若干措施》(税总发〔2020〕5号)和《关于优化税务执法方式严禁征收“过头税费”的通知》(税总发〔2020〕29号)，出台了若干优化措施和要求，强调通过税务执法方式的优化和执法质量的提升，进一步激发市场主体活力和税务机关内生动力。

(三)“优化税务执法方式”提升到战略层面

2020年12月30日中央全面深化改革委员会第十七次会议审议通过《关于进一步优化税务执法方式的意见》，要求优化税务执法方式，大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，优化税务执法方式已上升到国家战略层面，将对税收治理现代化起到极大推动作用。2021年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》(以下称《意见》)，《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，对深化税收征管改革做出全面部署，为“十四五”时期高质量推进新发展阶段税收现代化确立了总体规划。落实党中央决策部署，进一步优化税务执法方式，成为新形势下税务部门实践国家治理战略的重大工程。按照《意见》对税务执法方式提出的新要求，税务部门要立足新时代、贯彻新理念、服务新格局，推动税务执法、服务、监管的理念和方式变革，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治。

二、税务机关在优化执法方式中的探索及取得成效

近年来泰兴市税务局积极探索执法工作新思路、新举措，在规范税务执法、创新执法方式和加强税务法治建设等方面，取得积极成效，营商环境不断优化，执法效能全面提升。

(一)聚焦执法实践，规范执法行为

泰兴市税务局聚焦破解税收执法难题，提升基层执法规范化水平，该局以行政处罚为切入点，积极做好“三项制度”相关配套措施衔接工作，促进严格规范公正文明执法。按照“执法全过程记录制度”方面要求，开展行政处罚卷宗评查活动，对自由裁量权行使、处罚流程、文书填写、卷宗归档等开展调研，梳理评查发现问题，在泰州市范围内首个制定日常管理说理式行政处罚文书模板。在行政处罚法框架内，融合了征管规范、征管流程和金税三期系统操作的要求，制定了税务行政处罚一般程序文书制作规范，以案例形式编写“说理式”执法文书模板，倒逼执法人员对自由裁量做出说明，有效推行了说理式执法，提升了执法说服力和公信力。此外，为解决基层实践难点，该局对日常工作量较多的执法音像记录事项，编制包括记录要点、执法语言、执法行为等各环节的“傻瓜式”操作手册，由一线执法人员对照使用，更好地保障纳税人的知情权、监督权、陈述申辩权等各项权益，防范税务执法风险。

(二)发挥部门合力，创新执法方式

泰兴市税务局主动加强部门协作，提升监管成效。与行政审批、市场监管等部门协同合作，在全省率先尝试开展自然人股权转让“一窗办结”服务，深得纳税人好评。将税务事后监管融入窗口受理环节，用窗口即办服务的要求倒逼执法效率的提升。自然人股权变更办理环节从3个独立环节(审批、监管、税务)精简为1个环节(三部门“一窗办理”)，办结时限提速80%以上。自运行以来办理987户次，当场办结率超50%，办结时长缩短3天以上，相关手续减少三分之二。该项目在泰兴市2020年度市级机关创新创优考评工作中荣获二等奖，半月谈、经济日报客户端、新华日报、交汇点等新闻媒体介绍了这项创新举措。

(三)整合资源优势，加强法治建设

泰兴市税务局积极整合自身特色资源开展各类活动，营造浓厚法治氛围。该局组建的青年理论学习小组开展志愿服务活动，深入学校发挥税法宣传教育的预防和引导作用；邀请来自企业财税一线工作的“税费服务体验师”正式“上岗”，拓宽了税企交流渠道，促进税费服务质效再提升；完成法治公园财税普法教育园地和税务普法长廊的建设工作，得到省、市“七五”普法领导小组的充分肯定；配合泰兴市电视台法治栏目组完成“法治泰兴——法治档案”专题片的录制、展播等工作，在社会上产生较好的宣传效果。

三、探索优化税务执法方式过程中发现的问题

泰兴市税务局采取的一系列举措是探索优化税务执法方式的有效尝试，与两办的《意见》相契合，但客观来讲，当前税务执法能力和水平还难以适应实施更精准更高效的税收治理需要，转型升级过程中仍面临一些难点和矛盾，存在一些亟待解决的问题，影响着税执法工作质量。

(一)以数治税能力有待提高

税务部门在数字化转型升级过程中面临着一些难点和矛盾，以泰兴市税务局为例，存在以下问题:一是与外部门数据共享程度不够。例如在“房土两税”征管中，税务部门与国土、房管、住建等部门缺乏统一信息共享平台，无法实时掌握税源登记变化情况。目前部门信息共享通过“点对点”方式实现，手续繁杂、数据量大，后期数据分析比对主要依靠人工，工作效率低下。而纳税人在电子税务局端可以随时更改“房土两税”税源登记信息，存在监管上的漏洞，造成纳税人事实上的不申报、少申报情形的发生。二是数据管理不够规范合理。近几年，税务系统为了保障数据安全，防止泄露纳税人缴费人信息，基层税务机关的数据查询权限受到一定限制。目前泰兴市税务局全局金三系统拥有完整查询权限的人员仅有两名，分别配置于征收管理部门和办税服务大厅，但基层税务人员执法过程中，包括分局在内的业务科室或多或少需要通过查询功能获取涉税信息。例如，对音像记录情况执行情况检查，法制部门自身无查询权限，通过征管部门查询的数据也无法导出，仅“增值税专用发票最高开票限额审批(百万元以上)”行政许可这一事项半年就高达百户次，税务人员需要手工抄录清册，再与音像记录数据进行比对。数据获取程序的烦琐和内容的不完整，一定程度上约束了税务人员的执法行为，降低了工作效率，增加了执法风险。

(二)队伍年龄牵制执法质量

基层税务机关执法人员年龄层次相差较大，人力资源结构配置失衡。50岁以上人员与30以下人员成为税务机关中数量较多的人员群体，呈现出人员结构的“哑铃化”状态，队伍老龄化的情况较为普遍和明显。以泰兴市税务局为例，截至2021年8月，共有342名税务人员，全局平均年龄46.2岁，45岁以下青年税务人员只有95人，占全局的26.7%。45岁以上的251人成为税务基层机关数量最多的人员群体，其中50岁以上的183人，占比53.5%。基层分局的情况更加严重(除办税服务大厅所在的第一税务分局)，189人中仅有29名45岁以下(含45岁)的税务人员，最年轻的是30岁，平均年龄高达50岁(图1)。经验丰富的资深税务干部将大面积集中退休，年轻干部要快速补位和顺利接手，其成长时间被大大压缩；同时数字化、智能化、信息化的税收征管不断更新升级，大数据在税务执法领域的应用成为必然，基层税务机关缺乏能够从事高精尖税收业务、解决复杂税收管理执法难题的税务人员，这必然会对税务执法长久发展造成一定冲击。

图1 泰兴市税务局各年龄段人数

(三)管理交叉分散执法能力

税务机关机构设置使得税收管理权分散在各个职能部门，职责范围难以划分清楚，工作分配环节多，容易造成对基层税务机关的重复管理和空白管理。例如税种管理部门发下疑点数据核实，督查内审条线也同时下发相似疑点数据，数据重合度高但又有不同，导致基层税务机关重复核实疑点数据，多次上报疑点情况。泰兴市税务局共14个内设部门，承接上级工作，一个部门对应多个上级部门；8个税源管理分局平均负责2个乡镇的税收管理，同时承接所有上级部门工作，面对众多的纳税人，对一些重点事项、突出问题，难以形成合力有效解决。以管理职能为导向的业务流程，分布于各职能部门之间，税务人员基本上处于被动受理、调查状态。比如增值税专用发票电子化涉及多个职能部门，实际遇到的问题情形若干，执法流程规定内容宽泛，基层税务机关需要花费大量时间研究操作流程，占据了基层大量的工作精力，制约了执法效率的提高。

(四)执法理念和思维有待转变

在调研泰兴市税务局现状的过程中发现，基层税务人员的执法理念与当前的《意见》要求还存在差距。一方面，一些税务人员还没有将把执法理念由“严管重罚”转变为帮忙纠错、帮助规范上来，没有从提高纳税人遵从度的角度出发，科学精准实施监管。另一方面，部分执法人员未能正确处理税务执法、服务、监管三者之间关系，对优化执法方式的理解存在一定偏差，没有做到该放的放到位、该服务的服务好、该管的管得住、该打击的不手软。

四、优化税务执法的建议和对策

基层税务干部既是优化税务执法方式的践行者，又是税务执法方式成效的体验者，更是创新税务执法方式的探索者，现从基层税务机关的角度，对优化税务执法方式提出可行性的措施和探索性的建议。

(一)实现经验管税到大数据管税的转变

健全部门信息共享机制，依托税务系统大数据云平台和政府大数据中心，推进税务部门与其他部门税费数据汇聚联通。进一步健全和完善税收大数据人才培养机制，在税收行政执法高度信息化、智能化发展下，加强大数据分析队伍建设，以专业角度处理、分析和运用税务执法数据，推动税收治理方式从“信息化”向“智能化”转变，激活税收改革发展新动能。同时，要完善税收大数据安全治理体系和管理制度，加强安全态势感知平台建设，常态化开展数据安全风险评估和检查，健全监测预警和应急处置机制，确保数据全生命周期安全。[3]

(二)培养专业化人才，提供人力资源保障

优化税务执法方式，最终要落脚在人身上。税务机关首先要组织开展业务技能培训，着力培养挖掘系统内税收、会计、法律、计算机、心理等专业人才，组建执法团队，提高执法效率。其次要注重实际操作的场景化培训和“非接触式”的电子化培训，提升培训效果。此外，还要优化执法队伍知识结构、年龄结构，关爱基层干部发展，从职务、待遇、岗位等多方面入手，打通职业瓶颈，畅通职业发展路径，增强干部队伍活力。

(三)明确税务执法领域的专业化分工

在强化省、市、县三级各部门行政管理职能的同时，更加突出各自在同一税费服务、税务执法、税务监管体系中的专业化、实体化职能，形成各层级、各部门职责清晰、分工明确、精简高效的组织体系，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理和服务。上级税务机关在提出各类服务、执法、监管新措施时，要把大数据分析作为前置步骤，尽可能提供深入细致、简洁易懂的操作流程和标准，以减少基层执法困难，降低执法失误。

(四)健全税务监管方式

应积极创建以精准为导向的宽严相济的新型税收监管机制，坚持数据驱动、风险导向。一方面，突出重点领域风险税务监管，做到靶向施治，打击税收违法犯罪行为，依法从严查处曝光重大涉税违法犯罪案件。另一方面，要保护合法纳税人，做到无风险不打扰，坚决防止粗放式、选择性“一刀切”执法。结合税源分布特点，合力配置网格人员，压实工作统筹，进一步加强业务培训，持续提升联络员综合素质和业务能力，做好政策再宣传、操作再辅导、服务再跟进。

(五)创新柔性执法手段，体现执法温度

首先，加强柔性执法理念的宣传普及，让税务人员充分认识什么是柔性执法及其目的和意义，改变过分依赖强制执法、单一执法等惰性思维，通过教育、考核等手段，树立为纳税人服务、征纳平等、勤政高效和廉洁自律等理念。其次，加强柔性执法的制度建设。对内要做到措施明确、操作简便、责任明确，对外要把纳税人是否能够接受、执法过程是否会引起新的征纳矛盾、是否会损害纳税人利益等因素考虑在内。[4]建立柔性执法实施过程的适时反馈机制，对某项柔性执法措施实施质效进行考量，以便合理取舍或查漏补缺。

(六)强化税务执法内部控制和监督

充分发挥税收征管职责清单在税务执法活动中的基础作用，动态调整完善，防止在税收征管职责清单之外不当行使税务执法权。加强内部控制监督平台的运行和应用，及时发现税收执法过程中税务干部的违法违纪行为，实现事前预警、事中阻断、事后追责。完善纳税人权利救济和税费争议机制，探索建立由税务部门主导、纳税人、中介服务机构共同参与的快速响应和及时反馈的渠道，切实保障纳税人合法权益。