广东省职业教育经费投入优化研究

●李洁雯

一、引言

2021年4月，第一次全国职业教育大会在北京胜利召开。在“十四五”开局之年召开职业教育大会，凸显了党中央对职业教育的高度重视以及职业教育在国家人才培养体系中的基础性作用，对于立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，具有重大而深远的意义，是我国职业教育发展史上的重要里程碑[1]。

全国职业教育大会是职业教育改革和发展的风向标，大会强调坚定不移地加强职业教育投入保障机制，随着“十四五”期间职业教育经费投入的进一步加大，如何进一步优化投入结构，加强资金绩效管理，提升资金使用效率和效益，已成为推动职业教育高质量发展的关键问题。本文以深入贯彻全国职教大会精神为研究背景，深入分析广东省职业教育投入绩效现状，厘清现阶段广东省职业教育经费投入存在的问题，进而提出优化广东省职业教育投入的对策建议，以期能为推动广东省教育经费投入改革提供意见和建议，同时，也为全国其他兄弟省份加强职业教育投入提供参考和借鉴。

二、新时代加强职业教育经费投入保障的要求

全国职业教育大会传递出以习近平总书记为核心的党中央对于职业教育的高质量发展寄予了厚望，为“十四五”期间职业教育改革发展指明了方向。职业教育要发展离不开资金投入保障，但受疫情影响，可以预见未来的几年内全国财政收支压力将逐步增大，粗放式的资金投入模式难以支撑职业教育高质量发展，如何理解教育经费投入、资金绩效与职业教育发展内在逻辑对推动职业教育高质量发展，具有重大而又深远的意义。

全国职业教育大会提出要加强职业教育保障发展机制，从经费投入角度理解，一是要完善多元投入机制，即打破过度依赖财政拨款收入的格局，降低各高职学校财务风险，为学校发展提供新的经济动能；二是落实新增教育经费要向职业教育倾斜，同时也提出要建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度，说明财政资金的投入将以绩效为引导，不再一味追求投入规模以及拨款均衡性。

因此，新形势下要推动职业院校高质量发展，既要求优化投入结构，又要关注资金使用绩效，三者之间存在着紧密的逻辑关系，即职业院校要高质量发展离不开资金的投入，资金投入后在系统内应形成高效的资金管理模式，该模式将职业院校高质量发展战略规划进行分解，形成各项工作的绩效目标，以目标为引导进行绩效监控，最终形成行为规范约束，共同形成合力，推动学校绩效产出，最终实现职业院校的高质量发展，而职业教育的高质量发展势必引导各类型的资金持续投入职业教育，形成良性循环。

在厘清内在逻辑的基础上，本文进一步以广东省职业教育发展现状为基础，通过调研，深入探讨广东省职业教育资金投入绩效现状及成因，并提出推动广东省职业教育高质量发展的意见和建议。

三、广东省职业教育经费投入绩效现状分析

广东省职业教育经费投入不断增长，职业教育优质资源供给不断增加，职业教育办学条件也得到不断改善，职业教育办学水平持续提升，但与教育发达地区相比，广东省职业教育仍有进一步提升的空间。

高职教育经费投入绩效方面，对照教育部《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》（教发〔2004〕2号）文件，从高职基本办学条件核心指标水平分析（表1），广东省高职办学条件与浙江省、江苏省仍有较大差距，一是表现在师资水平上，广东省生师比高于其他两省，高学历、高职称教师比例差距明显，特别是具有双师素质比例仍有提升空间，广东省高职院校教师队伍整体水平仍有待进一步提高；二是表现在硬件设备设施投入上，广东省生均教学科研仪器设备值，仅为浙江省的59.89%，差距明显，生均配备计算机数也明显落后其他两省，表明广东省仍需继续加大设备设施等硬件投入；三是表现在办学环境空间上，广东省高职院校在生均教学行政用房面积上，远落后其他两省，仅为江苏省的67.87%，浙江省的57.28%，占地面积存在明显不足，尽管广东省近年来积极推进高等教育毛入学率工程，对学校办学环境提升起到了积极推进作用，但与教育发达地区相比仍有进步的空间，基建投入也存在较大压力。

中职教育经费投入绩效方面，对照《教育部关于印发〈中等职业学校设置标准〉的通知》（教职成〔2010〕12号），从中职基本办学条件核心指标水平分析（表2）,广东省中等职业教育办学条件仍有较大成长空间，其中生均图书指标和生均建筑面积指标与国家标准仍有微小差距；而生均占地面积、生均仪器设备值和生均计算机虽已超过国家标准，但仍略低于浙江省和江苏省，表明广东省中等职业教育在办学环境、设备硬件等方面仍需继续加大投入。

表1 高职基本办学条件核心指标水平分析表

表2 中职基本办学条件核心指标水平分析表

从中、高职各项办学水平指标分析，广东省高等职业教育办学条件优于全国平均水平，但与浙江和江苏等教育强省相比，仍存在短板；中等职业教育办学条件部分指标仍低于国家标准，与教育强省浙江相比，也存在明显不足。总体来说，现阶段职业教育办学条件对于支撑广东省职业院校发展水平走在全国前列仍有一定差距，广东省仍需继续加强职业教育投入，持续改善办学条件，进一步提高职业教育竞争力。

四、广东省职业教育经费投入存在的问题及原因分析

（一）整体投入水平有待进一步提高

近年来，国家越来越重视对职业教育的投入，从高职投入要求分析，教育部要求各地高职院校年生均拨款水平不低于12000元/年·生，广东省及浙江、江苏等教育强省都已达到要求，但生均定额基准标准上，广东省和浙江省均为10000元/年·生，江苏省则根据高职院校类型划分为三个档次，最低档次为11040元/年·生，最高档次为13800元/年·生；从中职投入要求分析，教育部对中职学校仅要求建立生均拨款制度，未有具体生均拨款标准要求，广东省省属中职学校最低标准达到了8000元/年·生，但随着中高职集团化办学的推进，广东省中职学校主要为地市办学，发达地区最低标准不低于5000元/年·生，粤东西北地区最低标准不低于3000元/年·生，与江苏省整体投入仍有一定的差距。同时，可以看出浙江省在职业投入与广东省对比无明显优势的情况下，投入绩效明显，各项办学指标均好于广东省。

（二）省内区域间投入不均衡，粤东西北偏低

从教育经费投入总量上看，2020年广东省职业教育总投入594.16亿元，占全国职业教育总投入的10.55%，但具体到广东省省内，区域间投入不均衡已成为制约职业教育全面高质量发展的瓶颈问题。

从职业院校所处的区域分析，珠三角地区（含省属学校、广州、佛山、深圳、珠海、中山和东莞）和粤东西北地区所获财政性教育经费投入差异明显。2016年至2020年珠三角地区职业院校财政性教育经费总投入1346.22亿元，是粤东西北地区财政性教育经费总投入的2.95倍。究其原因，一方面是大部分职业院校集中在珠三角地区，数量上存在明显差异；另一方面，珠三角地区与粤东西北地区的经济发展水平存在明显差异，粤东西北地区财政性教育经费投入往往是按中、高职生均拨款最低标准执行，珠三角地区根据财力情况会选择提高生均拨款标准，导致不同区域职业院校所获得教育经费投入不同。

（三）投入结构，资金来源渠道较单一

根据《中华人民共和国教育法》第五十四条规定，国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。从全省职业院校教育经费投入结构分析，职业教育财政性教育经费收入占总投入的比例逐年上升，从“十二五”末期的占比71.95增长到“十三五”末期的占比76.19%，显然政府财政性教育经费投入是职业教育发展的根本保障。但进一步分析，“十三五”末期广东省职业教育财政性教育经费和事业收入合计达到98.46%，而民办教育举办者投入及捐赠收入等其他投入仅占比1.54%，表明目前广东省职业教育经费投入过度依赖财政性教育经费投入和事业收入，长期而言，与国家职业教育改革拓宽办学筹资渠道，健全经费投入机制政策不相符，不利于广东省职业教育经费投入的稳定性以及职业教育事业的内涵式、高质量发展。

（四）预算绩效管理水平有待进一步提升

建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，是提高职业教育发展水平，确保财政资源高效配置，增强财政投入可持续性的重要保障。但从目前各职业院校调研情况看，职业教育领域预算绩效管理水平不高，特别是中职学校自身财务管理基础薄弱，对预算绩效管理的投入明显不足。

一是预算绩效管理观念有待提升，全员绩效观仍未建立。学校领导层及业务具体经办部门绩效意识薄弱，“重投入、轻绩效”的观念仍长期存在，单位财务人员的绩效管理意识和风险防控意识也有待进一步提升；二是绩效管理方式单一，缺乏过程管理。大部分职业院校仍处于被动管理的局面，往往根据上级主管部门预算编制、绩效自评和信息公开等通知要求完成相应的绩效目标编制、项目入库、绩效自评等规定动作，未结合学校发展战略规划和业务实际情况开展项目事前绩效评估、建立自身项目库以及制定项目支出定额标准等，而项目批准实施后，更是缺乏对绩效目标实现程度和预算执行进度必要的绩效监控；三是未形成绩效约束机制，绩效导向无法充分发挥。大部分职业院校未形成绩效评价机制，绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制未得到落实，绩效评价结果无法应用。

五、广东省职业教育经费投入优化意见及建议

（一）落实投入政策，压实各级政府责任，保障经费增长，改善办学条件

加大职业教育投入力度是贯彻落实习近平总书记重要批示和职业教育大会精神的重要任务之一，省级层面应做好任务分解，形成压力传导，确保中央和省的决策部署落地生根，取得实效。具体操作上，省级层面应出台落实投入制度文件，加大政策供给，形成刚性约束，并适时召开全省职教大会，部署职业教育改革发展各项工作，压实各级政府责任，确保各地区各部门按照中央要求，把职业教育摆在更加突出的战略位置，积极落实投入政策，改善办学条件，完善各级教育经费投入机制，进一步落实新增教育经费要向职业教育倾斜的要求，建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度，逐步提高中高职生均拨款水平，为职业教育发展提供良好的办学条件。

（二）拓宽资金来源，探索完善多元投入机制

近年来，广东省职业教育在各级政府的支持和努力下实现了跨越式的发展，但面对构建现代职业教育体系，建设技能型社会的长远目标，职业教育在师资队伍建设、实训基地建设、设备更新等方面需求不断加大，办学成本势必逐年递增，仅依靠财政投入已经满足不了职业教育发展所需的经费要求，职业院校经费筹措压力凸显，建立多元化投入制度是职业教育发展的必然要求[2]。因此，可通过建立健全成本分担机制、引导社会资本进入等方式，探索完善多元投入机制。

1.完善培养成本分担机制。因职业教育不属于义务教育范畴，职业教育办学经费的不足，可以适当通过提高学费或住宿费作为完善培养成本分担机制的有效途径。相关职能部门应加强沟通联动，综合考虑经济发展状况、专业培养成本、物价水平和群众承受能力等因素，适时提高职业教育阶段学费以及住宿费的标准，建立与拨款、资助水平等相适应的收费标准动态调整机制。

学费方面，加强职业院校办学成本的管理和核算，综合考虑拨款政策、奖助学金资助水平、物价水平、居民家庭的经济收入和承受能力等因素，公开、合理制定学费标准，通过各利益代表方共同参加的听证会审议职业教育学费标准，实现学费标准制定的合理性和透明化；住宿费方面，进一步完善住宿费标准文件修订，科学合理确定住宿收费标准的方式，改变由宿舍建设资金来源确定住宿标准造成新旧宿舍收费标准倒挂的情况，以实现住宿费标准的合理、正常提高。

2.完善教育捐赠制度。社会捐赠是各类学校获得经费的有效方式，广东省职业教育院校捐赠收入来源占比较小，有潜在挖掘的空间，应鼓励职业院校积极设立教育资金会，充分利用校友和社会资源，为学校争取更多教育经费。同时，为引导和鼓励职业院校拓宽资金来源渠道，建立健全多元化资金筹集机制，进一步推进职业教育事业发展，建议相关职能部门探索出台既有利于吸引捐赠者捐赠又能鼓励职业院校向社会募集资金的捐赠配比政策，更好地满足各职业院校提高办学水平方面的资金需求。具体来说，省级财政在财力允许的情况下，应起引领示范作用，针对省属职业院校设立专项资金，遵循“多受捐多配比”的原则，根据年度预算总量对认定合格的捐赠收入，按比例确定各校配比奖补额度；在此基础上，出台具体政策同步推动各地级市财政对所属职业院校，积极落实捐赠配比政策，从而进一步拓宽高校筹资渠道，推动职业教育高质量发展。

3.加强政策宣讲，积极引导学校拓宽资金来源。省级教育部门和财政部门应加强与其他政府部门的沟通联动，积极获取税收、成果转化、产业发展规划等方面政策资讯，并联合其他部门积极开展政策宣讲，包括设备退税政策、社会力量兴办职业教育优惠政策、定向委托职业教育培训等校企合作项目、社会服务等创收型业务应给予更多的指导，为学校提供更多的开源渠道。

（三）加强专项资金管理，提高使用效率和效益

从调研情况分析，职业院校生均拨款及事业收入支出大部分用于人员工资、基本办学条件维护等刚性支出，职业院校的内涵式发展则有赖于专项资金的安排，因此，应进一步提高专项资金使用效率和效益，保障职业教育高质量发展。

1.学校层面。一是完善制度建设，强化预算约束，加大信息公开力度，加强监督问责机制，保障资金专款专用、安全规范使用；二是建立国库集中支付定期通报制度，对于支出进度缓慢、未能形成有效支出的项目采取收回统筹等措施，确保以支出促进事业发展；三是加强校级项目库建设，立足学校中长期建设战略规划，对接教育财政专项，建立三年期滚动项目库，按轻重缓急排序出库，实现良性循环；四是强化绩效预算管理，全员灌输绩效理念，对专项资金使用进行绩效考核，将专项资金统筹分配与绩效结果挂钩。

2.政府层面。一是发挥绩效目标引导作用，设立专项资金时，应紧密结合职业教育发展政策目标，通过绩效目标下达引导学校发展战略紧密围绕省级层面战略发展规划，共同形成合力；二是省级层面下放资金分配权，强化过程监管，适时开展监督检查和绩效考评，及时进行绩效监控；三是继续深化探索资金分配与绩效考评相结合，改变职业院校“重投入、轻产出”“等、靠、要”思想，强化绩效意识，充分发挥专项资金调节杠杆作用。

（四）以绩效为导向，全面实行绩效预算

为保障职业教育经费投入绩效，进一步发挥财政资金效益，引导职业教育提质增效，高水平高质量发展，职业教育资金投入以绩效为导向，全面实行绩效预算管理，贯穿预算编制、执行、监督全过程，实现绩效与预算管理一体化。

一是建立事前绩效评估机制。结合预算评审、项目审批等工作，对职业教育支出政策、支出项目开展事前绩效评估。重点评估立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，评估结果作为预算安排的重要参考依据[3]。

二是强化绩效目标监控。加强职业教育绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，发现问题及时纠正。加强职业教育整体和项目绩效评价，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制。

三是强化绩效激励约束机制。建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将绩效目标执行情况和绩效评价结果作为完善政策、编制预算、优化结构、改进管理的重要依据。对绩效好的政策和项目优先保障，对低效无效的政策和项目调减预算或暂缓安排。对长期沉淀的财政资金一律收回并按照有关规定统筹用于急需支持的职业教育项目。

六、结语

广东省职业教育经费投入的现状，更像是全国职业教育经费投入的缩影，投入总量大，地区间投入不均衡，整体发展水平有待进一步提高，因此，以广东省为研究样本具有一定的参考借鉴意义。总体上来说，在新形势下要推动职业教育高质量发展，需各级政府部门共同关注，形成压力传导，在政府部门及社会公众中形成良好的舆论氛围，同时在保障职业教育投入稳定、多元化的基础上，切实关注资金预算绩效管理问题，以绩效目标为引导，最终实现中国职业教育的内涵式、高质量发展。